晚清軍事變革中的決策機制探析——基于北洋水師主戰(zhàn)艦艇引進的考察

楊玉榮，龔 耘

（海軍工程大學(xué) 人文社會科學(xué)系，湖北武漢 430033）

歷經(jīng)兩次鴉片戰(zhàn)爭的慘敗和鎮(zhèn)壓太平天國起義的艱難，上至晚清中央政府下至地方督撫都深感軍事變革勢在必行。由于兩次鴉片戰(zhàn)爭都從海上攻破國門，清政府深以無海軍為憾。于是以制炮造器為嚆矢的軍事變革在晚清悄然興起，尤其是北洋水師的崛起十分引人矚目。在北洋水師興建中，主戰(zhàn)艦艇的引進是成軍關(guān)鍵。由于晚晴社會風(fēng)氣閉塞，北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進十分艱難，其決策一波三折。研究這一復(fù)雜現(xiàn)象是厘清晚清軍事變革決策機制優(yōu)劣的重要切入口，對于優(yōu)化我國當代軍事決策和一般決策極富借鑒意義。

一、北洋水師主戰(zhàn)艦艇引進中的決策

為了避免再次遭受列強凌辱，清政府投入了大量的物力財力建設(shè)近代化海軍。北洋水師是清政府集中力量優(yōu)先發(fā)展的一支，因此北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進是晚清軍事變革的重中之重。北洋水師主戰(zhàn)艦艇如何引進？清政府為何引進這些艦艇？他們怎樣決策這一問題？透過歷史迷霧，我們借助史料的爬梳來復(fù)原歷史真相。

1.北洋水師主戰(zhàn)艦艇引進之緣起。

在與西方列強打交道的過程中，清政府一些開明官僚如曾國藩、李鴻章等人認識到了堅船利炮的厲害，因此在19世紀60年代開始了造炮制船的軍事變革，這是晚清“同治中興”的重要內(nèi)容。“同治中興”是以慈禧太后、恭親王奕?為首的清政府在同治年間為重振清王朝進行的一系列改革和自救活動，從而在政治上呈現(xiàn)出和諧狀態(tài)、經(jīng)濟上呈現(xiàn)一定程度的發(fā)展和勃興?！巴沃信d”中最重要的是開啟了以“求強”為目標的洋務(wù)運動，試圖仿效西方發(fā)展近代軍事工業(yè)以實現(xiàn)自強。1861年，曾國藩在安慶內(nèi)軍械所開始仿造洋槍洋炮；與此同時，左宗棠在福州創(chuàng)辦船政局開始造船工程。而英法等國早在18、19世紀就進行了軍事變革，從冷兵器時代跨入熱兵器時代，他們擁有可赴遠洋作戰(zhàn)的堅船利炮，因此兩次鴉片戰(zhàn)爭長驅(qū)直入中國。面對列強的蹂躪，清政府被迫進行以自強為目的的軍事變革。洋務(wù)派領(lǐng)袖奕?曾說：“治國之道在乎自強，而審時度勢，則自強以練兵為要，練兵又以利器為先?！崩铠櫿乱矡o奈地說：“不得已舍陸登舟，用夷變夏……圖在后與之為無町畦，而求自強之術(shù)耳?！笨梢姡砬遘娛伦兏锸窃趹?yīng)對西方挑戰(zhàn)中被迫進行的，這種被動性成為其變革遲緩的深刻根源。

雖然晚清軍事變革在19世紀60年代已逐步展開，但海防和海軍建設(shè)在清政府內(nèi)部并未得到應(yīng)有重視。直到1874年日本派兵侵臺，引起朝野轟動，清政府才又一次意識到海防危機，海防之議興起。總理衙門官員文祥奏道：“夫日本東洋一小國耳，新習(xí)西洋兵法，僅購鐵甲船二只，竟敢借端發(fā)難，而沈葆楨及沿海疆臣等，僉以鐵甲船尚未購?fù)?，不便與之決裂。是此次之遷就了事，實以制備未齊之故，若再因循泄沓，而不亟求整頓，一旦變生，更形棘手。”[1](p628)日本之所以敢于侵臺，是依仗其擁有能馳騁海疆的鐵甲船。中國苦于沒有鐵甲船，不能與之抗衡，只得屈辱賠款。這一殘酷現(xiàn)實，深深刺激了清廷官員。

1874年11月，總理衙門向清廷呈上海防亟宜切籌折，強調(diào)加強海防的重要性和緊迫性，并提出了“簡器”、“練兵”、“造船”等六條辦法。江蘇巡撫丁日昌也呈上《海洋水師章程》，建議設(shè)立北洋、東洋、南洋三支水師，各配備六艘大兵輪船（鐵甲船），“尤以大兵輪船為第一利器”。[1](p620)以李鴻章為首的地方實力派紛紛建議清王朝應(yīng)建立海軍，購買六只大鐵甲船，“一處有事，六船聯(lián)絡(luò)，專為洋面游擊之師，而以余船附麗之，聲勢較壯”。南洋大臣沈葆楨在整個70年代中期一直呼吁購買鐵甲艦，直至1879年逝世。[2](p345-346,382-382,418-419)他們的積極呼吁，一定程度上促成了北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進。

2.北洋水師主戰(zhàn)艦艇引進之決策歷程。

雖然飽受日本侵臺的刺痛，但北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進并不一帆風(fēng)順。面對總理衙門和丁日昌關(guān)于加強海防、建立海軍的奏議，清廷并未慨然應(yīng)允，而是將其下發(fā)沿江沿海督撫和陜甘總督左宗棠討論。在激烈的論辯中，分歧甚大，形成了晚清史上著名的“海防”和“塞防”之爭。

以李鴻章為首的“海防”派完全同意總理衙門切籌海防的意見，認為確為“當務(wù)之急”，是救時良策。因此積極呼吁朝廷應(yīng)將有限的經(jīng)費用于建立海軍，加強防務(wù)，拱衛(wèi)京師。為此，他們甚至主張停止西征，認為在財力有限的情況下應(yīng)保證東南海防建設(shè)，“否則只此財力，既備東南萬里之海疆，又備西北萬里之餉運，有不困窮顛蹶者哉！”

以左宗棠為首的“塞防”派雖然贊賞總理衙門關(guān)于海防的意見，但由于湘軍主力移至西北，為了維護湘系集團的利益，他們反對全力經(jīng)營海防。左宗棠說：“若沿海各省因籌辦海防急于自顧，紛請停緩協(xié)濟，則西北有必用之兵，東南無可指之餉，大局何以能支？”[3](p51)

其實，“海防”和“塞防”爭論的實質(zhì)是軍餉的分配與使用。以李鴻章為首的淮系集團和以左宗棠為首的湘系集團出于各自利益的考慮，各執(zhí)一詞，據(jù)理力爭?？偫硌瞄T奏請清廷王大臣合議。經(jīng)過一個月的“廷議”，清廷折中采納“海防”和“塞防”兩派意見，同意加強西北塞防，同時發(fā)展海軍。并任命李鴻章、沈葆楨督辦北洋、南洋防務(wù)，還下令每年撥付四百萬兩作海防經(jīng)費。

雖然朝廷已決定組建北洋水師，但究竟是買船還是造船，清政府官員自1872年以來就爭論不休。1872年，內(nèi)閣學(xué)士宋晉以造船費重為由，請求朝廷下令暫停造船。此論一石激起千層浪，各派官員紛紛發(fā)表自己看法。李鴻章從節(jié)省經(jīng)費出發(fā)，1872年時支持造船。他說：“沿江海各省，不得自向外購船。如有所需，向閩、滬二廠商報訂制，以節(jié)度支?！盵4](卷一百三十六)但1874年，迫于海軍急欲成軍的壓力，李鴻章轉(zhuǎn)變思想，主張買船更為便捷。他說：“中國造船之銀，倍于外洋購船之價。今急欲成軍，須在外國定造為省便?！盵5](p47)而左宗棠則主張買船造船依時而行，并行不悖。他認為“雇不如買，買不如自造”，[6](p447)“為目前計，只得購之洋人；為久遠計，必須自我創(chuàng)造”。[5](p29)兩廣總督李鴻章也贊同左宗棠的看法，主張“為利用計，暫宜購之外洋；為經(jīng)久計，必須自制中土?！盵5](p67)可見，統(tǒng)治集團內(nèi)部意見雖不統(tǒng)一，但從時局出發(fā)，都能認識到買船的必要性。清政府在綜合各派意見的基礎(chǔ)上，制定了買船與造船并舉的方針。

對于北洋水師的主戰(zhàn)艦艇——鐵甲船是否購買，清政府內(nèi)部也議論紛紛，莫衷一是?；拘纬扇N意見：一是認為亟需購買，才能防御日本。李鴻章等人認為日本所以侵略中國，“正恃鐵甲船為自雄之具”，“中國無此船為可慮之尤”，[2](p337)因此“購買鐵甲船以為自強根本”，[2](p369)應(yīng)火速購辦。二是堅決主張不能購買，認為鐵甲船有害無利，不僅靡費千萬錢財，而且“笨重難以駕駛”，[4](p132)“償積久機關(guān)不靈，不但無益，而且有害”[2](p337)。況且日本鐵甲船，也因“大風(fēng)損傷”，不得不進船塢修理，則“鐵甲船亦未為堅利”。[5](p133)三是強調(diào)財力不濟、港口太淺等因素，建議緩購。清廷重臣“醇親王奏購極難，費亦極巨，不可輕于一試。禮親王世鐸等奏船質(zhì)笨重不能入口收泊，每只價值百萬上下，為費太巨，此時不可多購”。[2](p338)三種意見各不相讓，形成了曠日持久的爭論。尤其是第三種意見，不僅為滿清親貴所堅持，而且成為沿海督撫緩解海防款項的借口，影響廣泛，甚至連以前力主購買鐵甲船的奕?，也轉(zhuǎn)而認為“中國現(xiàn)尚無此財力，未能定購”，[2](p337)并告知李鴻章、沈葆楨等人，“總以實驗其（鐵甲船）是否得用為斷，迄今并無必須購辦鐵甲船之議”。[2](p338)由此，李鴻章等人火速且大力購置鐵甲船的倡議并未得到清廷積極支持，反而在爭論中被擱置下來。對此，李鴻章痛心疾首。他在1879年奏稿中論道：“中國即不為窮兵海外之計，但期戰(zhàn)守可恃，藩籬可固，亦必有鐵甲船數(shù)只游弋大洋，始足以遮護南北各門，而建威銷萌，為國家立不拔之基。五六年而迄無成者，一由經(jīng)費太絀，一由議論不齊，一由將才太少。然欲求自強，仍非破除成見，定購鐵甲不可?！盵2](p421)

雖然清政府并未同意李鴻章等人火速且大力購買鐵甲船的建議，但每年撥付給北洋、南洋的海防經(jīng)費卻由李鴻章掌控。他利用手中的百萬經(jīng)費，為北洋水師添置了一些小型炮艇。1875年，李鴻章在恭親王奕?的支持下，從英國購買了“龍驤”、“虎威”、“飛霆”、“策電”四艘“蚊子船”。1879 年又購進了“鎮(zhèn)南”、“鎮(zhèn)北”、“鎮(zhèn)東”、“鎮(zhèn)西”等“蚊子船”。但“蚊子船”是小型水面炮艇，只能守衛(wèi)海口，不能出洋作戰(zhàn)。

1879年，日本依仗武力吞并琉球，再次刺激了清官員敏感的神經(jīng)。朝廷上下購買鐵甲船之議重起。日本威脅的增大，促使清政府下決心購買鐵甲艦，加速北洋水師成軍。總理衙門奕?向慈禧太后奏道：“日本密邇東洋，囊歲既有臺灣之役，近又廢琉球為縣，跡有狡焉思逞之意，無非事事效法西人，恃其船堅炮利，遂以詐力而懷叵測。并據(jù)出使日本大臣何如璋函稱“彼國喧傳中國有添船練兵之議，民心亦甚惶惶”等語。在彼原未嘗不窺我動靜以為靜止，是海防一日不辦，既不足以伐敵謀，即于琉案亦恐無了期。”[2](p426-427)

在奕?等人的強烈要求下，清廷終于下令：“各國恃有鐵船，狡焉思啟，則自強之策，自以練兵購器為先，著李鴻章、沈葆楨妥速籌購合用鐵甲船?！盵7](p192)可見，鑒于日本對中國侵略加深，清政府在經(jīng)費短缺、議論不齊的情況下毅然購買鐵甲船，實在迫不得已。可惜預(yù)想中的鐵甲船已被英國買走，總理衙門只得讓李鴻章囑托李鳳苞在英法等國訪求。李鳳苞1880年、1881年先后在德國伏耳鏗廠定造了兩艘鐵甲艦，即“定遠”艦和“鎮(zhèn)遠”艦。同時李鴻章還在該廠定購了一艘巡洋艦“濟遠”。它們于1885年來到中國，成為北洋水師的主力艦。以后，李鴻章又陸續(xù)添置了“致遠”、“靖遠”、“經(jīng)遠”和“來遠”四艘主力戰(zhàn)艦。至1888年，北洋水師正式成軍，擁有大小艦船50艘，裝備在當時看來頗為精良。

二、從北洋水師主戰(zhàn)艦艇引進看晚清軍事變革中的決策機制

自雍正皇帝設(shè)立軍機處后，清代決策機制發(fā)生重大變化。軍機處取代清前期的議政處成為中樞決策機構(gòu)，清政府形成皇帝、軍機處和百官會議三級決策機制。而至晚清，由于中央權(quán)力軟化，地方督撫實力增強，清政府的決策機制又一次發(fā)生變革，形成了中央決策（皇帝、總理衙門、百官會議決策）和地方督撫決策的雙層體制。這一決策機制，在北洋水師主戰(zhàn)艦艇引進中體現(xiàn)得十分明顯。

1.地方督撫參與決策。

在鎮(zhèn)壓太平天國起義過程中，晚清中央權(quán)力的軟化導(dǎo)致其決策能力下降。而地方督撫在平亂中大顯身手，手握兵權(quán)，實力大增。尤其是曾國藩、李鴻章、左宗棠、沈葆楨等人既具有雄才大略，又性格強韌。他們成為封疆大吏后，憑借手中實權(quán)，在清政府中舉足輕重。晚清權(quán)力“內(nèi)輕外重”的格局導(dǎo)致了中央決策權(quán)的下移。晚清重大決策往往由地方督撫提出建議，清廷又將本屬中樞決策的問題下發(fā)地方督撫討論，依據(jù)討論結(jié)果再定奪。這種由地方督撫參與中樞決策的討論決策方式在晚清外交和海防等洋務(wù)決策中表現(xiàn)得尤其突出。北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進就是地方督撫參與決策的杰作。

如前所述，北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進，發(fā)端于丁日昌、李鴻章等人的倡議。由于他們持續(xù)不斷的倡議，才獲清政府的重視。雖費盡周折，但其建議最終得以采納。李鴻章在光緒六年（1880年）上奏清廷道：“臣于上年（1879年）十月復(fù)陳海防折內(nèi)聲明南北洋口岸叢雜，不能處處設(shè)防，必購置鐵甲等船，練成數(shù)軍，決勝海上，乃能以戰(zhàn)為守。擬擇其與中國海面最相宜者，酌量訂購，荷蒙諭旨許為要論?！盵2](p440)顯然，清廷已同意了李鴻章購置鐵甲船的建議，這一舉措連李氏自己都有些自鳴得意。同折中李鴻章還提及自己與晚清中央決策的核心部門之一——總理衙門函商從英國轉(zhuǎn)買鐵甲船的詳細情形：“臣與總理衙門往復(fù)函商，意見相同。一面由電信復(fù)李鳳苞，囑其與英海部切實商訂，如何分期兌付，詳細驗收，再行專函商辦?！盵2](p441)可見，北洋大臣兼直隸總督李鴻章在北洋水師主戰(zhàn)艦艇引進中發(fā)揮了巨大作用。他憑借自己與總理衙門奕?、文祥等人的密切關(guān)系，加上自己掌握海防建設(shè)的特殊身份，在海軍重大決策中發(fā)揮著無可替代的作用，對清政府的海防決策具有重要影響。

其他地方督撫也在清政府的引導(dǎo)下，共商國是。他們通過向朝廷陳述己見來影響清政府決策。但凡海防大事，清政府都放手讓沿江沿海督撫參與討論，在傾聽多方意見的基礎(chǔ)上折中處理和決策。如前所述，1874年11月總理衙門和丁日昌向清廷呈上海防折后，清廷將他們的意見交給沿江沿海的督撫詳細籌議，并限一月覆奏。1874年底，各督撫都呈上了覆奏，形成了“海防”和“塞防”的爭論。而“塞防”派“海戰(zhàn)斷不可恃，鐵甲船徒滋靡費”之類的主張，影響了清廷對海軍建設(shè)的決策，導(dǎo)致了李鴻章等人購置鐵甲船建議的擱淺。在北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進中，清廷也認真汲取沿江沿海督撫的意見。兩廣總督劉坤一光緒五年（1879年）十二月上奏清廷的奏折寫道：“竊臣等于光緒五年十一月二十日接奉軍機大臣密寄，十月二十九日奉上諭：“李鴻章奏籌議海防購船選將各節(jié)，并請催解經(jīng)費各摺片”等因欽此?！彪`總督臣李鴻章請購鐵甲戰(zhàn)艦，自屬計出萬全，臣等猶以為不宜在續(xù)購快船之后也。惟外洋雖以鐵甲船稱雄，亦須木殼兵輪以為之輔。中國即能購備鐵甲船二號，以南北洋二面之寬，尚覺其力單薄。所有福建船政局及江南制造局所造輪船，仍應(yīng)稟遵本年五月十七日諭旨，勤加操演，并酌抽招商輪船改配兵勇訓(xùn)練成軍，以為鐵甲船之助?！盵2](p432-433)

可見，劉坤一是依據(jù)清廷諭旨要求對李鴻章海防購船等內(nèi)容進行覆奏的。清廷將李鴻章奏折內(nèi)容抄寄各地督撫要求他們各抒己見，以集思廣益，做出有效決策。而劉坤一也針對相關(guān)內(nèi)容，據(jù)實陳奏。他不但同意李鴻章購買鐵甲船，而且建議應(yīng)急速購買，不應(yīng)在購買快船之后。因為當時李鴻章受英國人赫德蠱惑，主張先購可破壞鐵甲船之快船（即新式巡洋艦），等籌到充足經(jīng)費再購鐵甲船。劉坤一還建議朝廷應(yīng)加緊對中國自制兵輪勤加操練，以輔佐鐵甲船發(fā)揮威力。清廷正是在與地方督撫的往復(fù)商討中，最終做出急速購買鐵甲船的決定?！岸ㄟh”和“鎮(zhèn)遠”兩艦也在這些地方督撫的支持中得以入華。

2.中央決策。

由于晚清中央權(quán)力軟化，加之慈禧作為女流之輩執(zhí)掌朝政，導(dǎo)致晚清中央決策形式的變化。這主要表現(xiàn)在慈禧作為最高統(tǒng)治者很少親批奏折，“乾綱獨斷”，往往將問題下發(fā)總理衙門合議，然后做出決策；對于一些重大問題，慈禧還常讓總理衙門牽頭，讓相關(guān)地方督撫對問題充分討論，在討論基礎(chǔ)上再做決定。

總理衙門是晚清洋務(wù)決策的中樞機構(gòu)之一。該衙門成立于第二次鴉片戰(zhàn)爭后，是清政府為總理外國事務(wù)專設(shè)的?？偫硌瞄T設(shè)立后，職權(quán)范圍十分廣泛，“不僅為各國交涉而已，凡策我國之富強者，要皆于該衙門為總匯之地，而事較繁于六部者也。夫銓敘之政，吏部主之，今則出洋大臣期滿，專由該衙門請旨，海關(guān)道記名，專保該衙門章京，而吏部僅司注冊而已。出納之令，戶部掌之，今則指撥海關(guān)稅項，存儲出洋公費，悉由該衙門主持，而戶部僅司銷核而已?；ナ幸詠?，各國公使聯(lián)翩駐京，租界約章之議，燕勞賚賜之繁，皆該衙門任之，而禮部主客之儀如虛設(shè)矣。海防事起，力求振作，采購戰(zhàn)艦軍械，創(chuàng)設(shè)電報郵政，皆該衙門主之，而兵部武庫、車駕之制可裁并矣。法律本掌于刑部，自各國以公法相持，凡交涉詞訟之曲直，悉憑律師以為斷，甚或教案一出，教士多方袒護，畸輕畸重，皆向該衙門論理，而刑部初未與聞也。制造本隸于工部，自各國船堅械利，耀武海濱，勢不得不修船政、鐵政，以資防御，迄今開辦鐵路，工作益繁，該衙門已設(shè)有鐵路、礦務(wù)總局矣，而工部未遑兼顧也。是則總理衙門之事，固不獨繁于六部，而實兼綜乎六部矣。”[8](卷一一八)可見總理衙門不愧為“洋務(wù)總匯”?？偫硌瞄T所以能成為晚清洋務(wù)決策的中樞機構(gòu)，是由于總理大臣們的特殊身份和地位。本來，雍正以后清代中央決策中樞是軍機處。但在19世紀60年代至80年代，總理大臣大都由軍機大臣兼任，奕?、文祥等人既是軍機大臣又是總理大臣。尤其是恭親王奕?是議政王兼首席軍機大臣，主持朝政。他的親信紛紛進入軍機處，使總理衙門與軍機處在人事上幾乎重疊，總理衙門權(quán)勢顯赫，由此在19世紀60年代至80年代一定程度上取代了軍機處的部分決策功能，在海防、外交等洋務(wù)事務(wù)上成為晚清決策的中樞機構(gòu)之一。新式海軍的建設(shè)是晚清洋務(wù)活動的重頭戲，總理衙門也責(zé)無旁貸地承擔(dān)起北洋水師成軍的重任。

如前所述，在1874年日本侵臺事件發(fā)生后，總理衙門首先向朝廷提出了加強海防的奏折，且主持了地方督撫關(guān)于海防的大討論。隨后又奏請在廷王大臣“廷議”（即百官會議）。后來，總理衙門根據(jù)地方督撫討論和“廷議”的結(jié)果，綜合各方意見擬出建議上奏慈禧，等待最后裁決。慈禧也唯恐朝政處置失措，一般依議而行?？梢姡砬逯醒霙Q策雖有百官會議的合議和慈禧的獨裁，但總理衙門在中央決策中的特殊地位顯而易見。正是在總理衙門的努力下，清廷任命李鴻章、沈葆楨分別督辦北洋、南洋海防，撥付巨額海防經(jīng)費，并確定了優(yōu)先發(fā)展北洋水師的戰(zhàn)略方針。此舉為北洋水師快速成軍奠定了良好基礎(chǔ)。

特別在北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進中，總理衙門深中肯綮的奏章深深打動了清廷最高決策者的心，促使其果斷決策，依議而行。1879年，奕?受琉球事件刺激，再次向慈禧奏道：“查東西洋各國向練水師，其講求船械無不精益求精，并延通曉輪船戰(zhàn)守之人時常教練，庶能爭雄海上，壯厥兵威。現(xiàn)既籌辦海防，勢須參用西法，李鴻章、沈葆楨均以應(yīng)置鐵甲船為言。第鐵甲船價較巨，計一鐵甲之需，可置蚊船、碰船數(shù)只。近聞德國有土耳其所定之八角臺鐵甲船兩只，制而未用，擬欲出售，業(yè)由臣衙門趕發(fā)電信，轉(zhuǎn)致出使德國大臣李鳳苞，就近查明，如尚未出售，而價不甚昂，自應(yīng)購備，否則只可另籌。惟海防關(guān)系極重，無論能否置辦鐵甲，總未便稍從緩辦?！盵2](p426-427)

奕?由外而內(nèi)，深刻剖析局勢的緊迫與無奈，句句在理，終于促使清廷痛下決心，不惜一切代價購買鐵甲船，促成了北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進。

可見，晚清軍事變革中的決策運行的是中央決策和地方督撫決策的雙層體制。雖有地方督撫參與決策，但中央決策才是核心，因為只有中央政府（尤其是慈禧太后）才擁有最終的決定權(quán)。在中央決策機制中，雖然有皇帝（慈禧太后垂簾聽政）、總理衙門和百官會議決策三個層次，但總理衙門由于大臣們的特殊身份及其分管洋務(wù)的特殊性，承擔(dān)著決策與執(zhí)行的雙重職責(zé)，因此在晚清軍事變革的決策中舉足輕重，其地位和作用別具一格。

三、晚清軍事變革中決策機制之評介

雖然，晚清軍事變革距離我們當今已有一百多年，但歷史的煙塵掩蓋不了這場軍事變革中決策機制在中國近代海軍建設(shè)中所發(fā)揮的效能，總結(jié)其中的得失成敗，對于我們當代海軍建設(shè)極有教益。

1.雙重決策機制既促進了晚清決策的優(yōu)化，又延誤了決策的時效性。

晚清軍事變革中的決策機制是中央決策和地方督撫決策雙重互補的機制。這種機制既有優(yōu)點又有弊端。其優(yōu)點是中央和地方的雙重互補提高了決策的合理性、針對性和實效性。由于地方督撫身臨海防一線，他們更能掌握海防實際狀況，因此提出的建議和對策更有針對性。李鴻章等人提出的購買鐵甲船建議就是針對我國海域遼闊，口岸眾多，不能處處設(shè)防，只有購置鐵甲等大型戰(zhàn)艦，才能以戰(zhàn)為守，決勝海疆。這一建議從后來軍事實踐來看，確是有的放矢。倘若清廷在1874年采納了這一建議，北洋水師的成軍就可提前幾年。我國海軍實力的大增，可能會使日本有所忌憚，不敢吞并琉球。后來我國擁有了“定遠”和“鎮(zhèn)遠”兩鐵甲，日本長期畏之如虎就是明證。只是后來“定遠”和“鎮(zhèn)遠”逐步落伍，日本海軍實力驟增才悍然發(fā)動甲午戰(zhàn)爭，那已是后話。地方督撫參與決策可充分發(fā)揮決策的民主性，所謂“智者千慮，必有一失；愚者千慮，必有一得”。中央決策建立在富有經(jīng)驗的地方督撫的有效建議上，可以比較廣泛地聽取多方面意見，合理取舍。因此這種雙層決策機制具有很大的優(yōu)越性。

但它也有一定弊端。地方督撫各抒己見，議論不齊，容易影響決策的速度和質(zhì)量。1874年開始的“海防”大討論，持續(xù)了將近六年，由于議論不齊，妨礙了北洋水師主戰(zhàn)艦艇的迅速引進，致使中國近代海軍發(fā)展遲緩，無力應(yīng)對日本和法國等列強對中國的挑戰(zhàn)。而且，晚清由于交通落后，要匯集地方督撫的意見往往需要很長時間，這致使決策過程十分冗長。此外，中央決策層次繁復(fù)，首先要經(jīng)過總理衙門討論，其次由百官會議合議，最后匯報給慈禧太后定奪。這樣一個決策往往要拖延幾個月才能做出。如果意見相左，爭辯激烈，一個正確的決策往往拖延幾年才能敲定。北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進就是這樣。這個本應(yīng)在1874年即可作出的決定遲至1879年才敲定，白白浪費了大量時間，極大阻礙了中國海軍近代化的進程。

因此，決策機制一定要優(yōu)化和科學(xué)。既要有自上而下的層次配合，又要區(qū)分不同層次的決策職能。因為每個決策目標都處于目標大系統(tǒng)中，不可能由某個層次單獨實現(xiàn)；而每個領(lǐng)導(dǎo)者的精力、時間和才能又有限，其管理也囿于一定范圍內(nèi)，因此實行上下統(tǒng)一的分層決策體制是科學(xué)的。就海軍系統(tǒng)的決策機制而言，海軍中央決策機構(gòu)與各艦隊的決策機構(gòu)分工要合理。中央機構(gòu)要著眼大局，主管宏觀決策；各艦隊要著眼一線，主抓微觀決策。中央決策機構(gòu)與各艦隊決策機構(gòu)既明確分工，又相互支持，使海軍系統(tǒng)內(nèi)部的上下決策有機統(tǒng)一，才能確保決策的正確性和實效性。

2.中央決策層的優(yōu)柔寡斷和被動決策延誤了晚清海軍近代化的進程。

北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進之所以一波三折，很大程度上是因為中央決策層當斷不斷，貽誤時機。在1874年的“海防”大討論中，李鴻章等人已提出引進鐵甲船的正確建議，但清廷最后決策時并未將之確定下來。根據(jù)李鴻章分析，主要原因在于：一是議論不齊，主要是“塞防”派堅決反對。清廷為了調(diào)和“海防”“塞防”的矛盾，只得折中處理，暫緩購置。二是國庫空虛，缺乏足夠經(jīng)費購買鐵甲船。三是將才太少，缺乏與鐵甲船配套的設(shè)施和人才。以上種種因素阻礙了鐵甲船的快速引進。其實現(xiàn)在回頭去看，這些因素都不能成為鐵甲船引進的障礙。因為1879年這些因素仍然存在，但清廷在日本挑釁的刺激下，排除萬難，毅然決定購買鐵甲船，導(dǎo)致“定遠”“鎮(zhèn)遠”的引進?？梢?，妨礙鐵甲船快速引進的真正原因在于中央決策層目光短淺，軟弱無力。由于缺乏遠見卓識，最高決策層一葉障目，只見樹木不見森林，夸大了眼前困難，而不敢迎難而上。由于中央權(quán)力軟化，不得不兼顧地方不同集團利益，而不敢果斷決策，堅持真理。由此可見，中央決策層的失誤是延緩中國海軍近代化的根本原因。

其實，就一個科學(xué)的決策機制而言，既應(yīng)有民主，又需有權(quán)威。發(fā)揚民主，可集中更多的知識信息，全方位地考慮問題，以減少決策失誤。但倘若只有民主，沒有集中，決策只是一盤散沙，其結(jié)果不了了之。所以在決策機制中應(yīng)樹立權(quán)威，尤其是中央的權(quán)威。權(quán)威是團結(jié)與統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，是統(tǒng)一目標下協(xié)調(diào)決策機制行動的保證。只有在權(quán)威的約束下，才能發(fā)揮決策機制的整體效應(yīng)。因此，在現(xiàn)代海軍決策機構(gòu)中.我們應(yīng)建立堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)核心。這一核心是海軍重大決策的最終裁決者。倘若他們能高瞻遠矚、堅強有力，就能面對復(fù)雜局勢，從眾多意見中擇善而從，作出大膽英明的決策，推動海軍現(xiàn)代化建設(shè)的跨越式發(fā)展。而不是瞻前顧后，畏手畏腳，喪失海軍在國家戰(zhàn)略發(fā)展機遇期快速發(fā)展的大好時機?？傊?，現(xiàn)代海軍決策機制應(yīng)體現(xiàn)權(quán)威與民主的統(tǒng)一，才能保證決策機構(gòu)的可控、可調(diào)及良好的協(xié)同配合，才能促使海軍建設(shè)在世界新軍事變革中突飛猛進。

3.晚清決策人員素質(zhì)的低下是影響其軍事決策質(zhì)量不高的重要因素。

“決策是一個‘過程’，是一個為獲得正確的主觀能力及其表現(xiàn)形式——方針、政策、規(guī)劃、目標、方向、原則、方法及途徑的動態(tài)過程?！盵9](p6)這一過程正是發(fā)揮人的（個人和集體）聰明才智的過程。無論何種決策終究是人做出的，因此人是決策的核心要素。有些人善于從全局看問題，有些人只見樹木不見森林；有些人思想開放，有些人封閉保守。決策者不同的能力素質(zhì)會影響他的態(tài)度傾向，甚至很大程度上左右著決策結(jié)果。

在北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進中，一些官員思想保守，反對和害怕新生事物，因此對于外洋的鐵甲船，他們堅決反對購買。1874年“海防”大討論中，通政史于凌辰以“學(xué)洋學(xué)為道以無恥，既不可購買洋船，并不可仿照制造”。[5](p133)大理寺少卿王佳璧也說：“鐵甲船有害無利，并兵輪船、蚊子船、水雷等無庸購買制造”。[5](p133)諸如此類的冥頑之論，連奕?等人也覺得“與諸議均相隔閡”。[5](p133)而以左宗棠為首的“塞防”派，卻從湘系集團利益出發(fā)，堅決反對購買鐵甲船。在這些高官的反對聲中，清廷猶豫不決，不敢果斷決策立即購買鐵甲船，以致錯失中國海軍近代化的先機?？梢姏Q策者素質(zhì)在一定程度上決定了決策成敗。一些見識短淺、思想守舊的官員以他們落后的主張阻礙了正確決策的形成。

因此在現(xiàn)代海軍決策機制的完善中，要充分重視決策者素質(zhì)。要挑選那些道德品質(zhì)高尚、知識結(jié)構(gòu)完善、能力素質(zhì)全面的人才擔(dān)任決策者。一般說來，決策者素質(zhì)越高，決策能力越強，所作出的決策越能經(jīng)受實踐檢驗。尤其是中樞決策者，其主要任務(wù)是抉擇決策方案。這既需要他們具有縝密的思維能力，又需具備良好的科學(xué)決斷力。特別是要有大局觀念，方能運籌帷幄、決勝千里。古語云：“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。”一個沒有大局觀念的人往往囿于本集團的利益，只顧眼前，不顧長遠，只顧自己，不顧別人，容易引發(fā)決策失誤，加大決策風(fēng)險?？梢哉f，決策機制中決策者的素質(zhì)是影響決策質(zhì)量的決定性因素。因此，我們只有將具有真才實學(xué)的人才安排在決策崗位上，且不斷提高他們的能力素質(zhì)，才能順應(yīng)時代的發(fā)展，作出科學(xué)的決策。

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