當(dāng)前相對(duì)不起訴制度之困境及應(yīng)對(duì)策略——以C市Y縣檢察院相對(duì)不起訴制度適用情況為例

陳懷群

（重慶市云陽(yáng)縣人民檢察院，重慶 405500）

相對(duì)不起訴制度是起訴便宜主義在我國(guó)刑事訴訟中的具體運(yùn)用，自設(shè)置以來(lái)，在節(jié)約司法資源，修復(fù)社會(huì)關(guān)系等方面發(fā)揮了顯著作用。但任何一項(xiàng)制度不可能十全十美，經(jīng)過(guò)實(shí)踐都有可能發(fā)現(xiàn)許多須要完善的地方。本文以C市Y縣檢察院相對(duì)不起訴制度的適用情況為例，簡(jiǎn)要分析相對(duì)不起訴制度的實(shí)踐特征、實(shí)踐困境及應(yīng)對(duì)策略。

一、相對(duì)不起訴制度的實(shí)踐特征

（一）適用率偏低

Y縣檢察院2008年至2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，該院5年共受理審查起訴案件2525件3316人，其中適用相對(duì)不起訴案件的有72件72人，只占受理審查起訴案件總數(shù)的2.8%。從另一個(gè)角度分析，五年來(lái)，該院起訴案件有2106件2731人，其中被告人被判處緩刑和免于刑事處罰的有1343人。相對(duì)不起訴案件數(shù)量與輕刑案件數(shù)量之間的比率為5.3%。由此可見(jiàn)，不管是從與受理審查起訴案件數(shù)的絕對(duì)比值分析，還是與起訴后的輕刑罰案件數(shù)的相對(duì)比值分析，相對(duì)不起訴的適用率都較低。

（二）所涉罪名相對(duì)集中

該院五年來(lái)適用的72件相對(duì)不起訴案件涉嫌罪名以交通肇事、故意傷害和公職人員職務(wù)犯罪為主。其中涉嫌交通肇事罪的有25件，占總數(shù)的35%；涉嫌故意傷害罪的有11件，占總數(shù)的15%；涉嫌職務(wù)犯罪的有11件，占總數(shù)的15%。

（三）達(dá)成刑事和解的案件較多

雖然刑事和解并不是相對(duì)不起訴的必要條件，但在有具體受害人的案件中，刑事和解或多或少意味著社會(huì)矛盾已經(jīng)有效化解。該院72件相對(duì)不起訴案件中有40件犯罪嫌疑人均在審查起訴階段與被害方達(dá)成了刑事和解，占總數(shù)的56%，其中涉嫌故意傷害罪、交通肇事罪的36件案件達(dá)成和解率為100%。

（四）案件質(zhì)量整體良好

該院五年來(lái)適用的72件相對(duì)不起訴案件中，案件當(dāng)事人申訴的只有1件，公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議率為零，作出不起訴決定后撤銷(xiāo)的只有1件，案件處理從法律角度看未出現(xiàn)較大質(zhì)量問(wèn)題。

二、相對(duì)不起訴在司法實(shí)踐中面臨的困境

（一）適用標(biāo)準(zhǔn)不明確

刑事訴訟法第一百七十三條第二款對(duì)相對(duì)不起訴的標(biāo)準(zhǔn)作了較為籠統(tǒng)的規(guī)定：“對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定”。此規(guī)定蘊(yùn)含了相對(duì)不起訴的兩個(gè)條件：一是行為本身構(gòu)成犯罪且情節(jié)輕微；二是在刑法上有明文規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的具體情形。行為構(gòu)成犯罪是相對(duì)不起訴的前提，這可以通過(guò)犯罪構(gòu)成要件厘清?！懊獬塘P”的在刑法上有較為明確的規(guī)定，如聾啞人或盲人犯罪、防衛(wèi)過(guò)當(dāng)、避險(xiǎn)過(guò)當(dāng)、犯罪預(yù)備、犯罪中止、從犯、脅從犯、自首、立功等，比較好判斷。但司法實(shí)踐中針對(duì)相對(duì)不起訴的條件仍存在兩個(gè)難以把握的問(wèn)題：一是情節(jié)輕微和情節(jié)顯著輕微之間的界限難以作出明確區(qū)分，導(dǎo)致案件承辦人在相對(duì)不起訴和絕對(duì)不起訴間難以抉擇；二是“不需要判處刑罰”在《刑法》中沒(méi)有規(guī)定具體的情形，難以準(zhǔn)確界定。標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致案件承辦人在辦案時(shí)無(wú)所適從，為了防止辦錯(cuò)案，他們唯一能做的就是不適用或者少適用。這是相對(duì)不起訴制度適用率較低的原因之一。

（二）社會(huì)輿論不理解

相對(duì)不起訴屬于檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，這種裁量到底屬于實(shí)體裁量還是程序裁量，目前在學(xué)術(shù)界還存在分歧。支持該制度的認(rèn)為是程序裁量，不支持的認(rèn)為是實(shí)體裁量。但是，在司法實(shí)踐中相對(duì)不起訴決定的作出不可避免地涉及實(shí)體問(wèn)題的處理，在社會(huì)大眾心目中相對(duì)不起訴決定就是實(shí)體裁量。既然是實(shí)體裁量，社會(huì)大眾就難免會(huì)提出“檢察機(jī)關(guān)濫權(quán)”、“以賠代罰”、“同罪不同罰”等質(zhì)疑。以交通肇事為例，Y縣檢察院近五年作出相對(duì)不起訴決定的25件交通肇事案件中，無(wú)一例外肇事方都給予了足額或者超額的賠償。在滿(mǎn)足相對(duì)不起訴相關(guān)前提條件的基礎(chǔ)上，考慮社會(huì)矛盾的有效化解無(wú)可厚非。但不可否認(rèn)，在犯罪情節(jié)相同的條件下，有賠償意愿且足額賠償?shù)娜嗣黠@比有賠償意愿但無(wú)賠償能力的人具有優(yōu)勢(shì)，更有可能獲得相對(duì)不起訴的機(jī)會(huì)。在隨機(jī)抽取的200個(gè)調(diào)查樣本中，認(rèn)為在相對(duì)不起訴制度上“有賠償能力的人適用機(jī)會(huì)多于沒(méi)有賠償能力的人”占到受訪(fǎng)者的78%。在輿論壓力下，要想讓相對(duì)不起訴制度適用理性化比較困難。

（三）適用效果不理想

任何一項(xiàng)法律制度的適用效果都要看它是否達(dá)到了設(shè)置它的預(yù)期目的。相對(duì)不起訴制度的設(shè)置有兩個(gè)目的。目的之一是節(jié)約司法資源，提高訴訟效率。此目的是通過(guò)訴訟分流的方式實(shí)現(xiàn)，即檢察機(jī)關(guān)以相對(duì)不起訴的形式把部分輕微刑事案件終止在檢察環(huán)節(jié)，以節(jié)省法庭審理環(huán)節(jié)和刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)相關(guān)的司法資源。但從上文提到的 Y縣檢察院2.8%相對(duì)不起訴率來(lái)看，此目的并未達(dá)到。此外，在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)相對(duì)不起訴的作出要經(jīng)歷較為繁瑣的程序，如科室討論同意、分管檢察長(zhǎng)同意、檢委會(huì)討論研究同意、上級(jí)檢察院備案（備案雖不是審批，但現(xiàn)實(shí)中如果上級(jí)院不同意就不加蓋備案章，備案不成功便不能作出不起訴決定）等。這等于把在法庭審理環(huán)節(jié)節(jié)省的司法資源轉(zhuǎn)嫁到了檢察環(huán)節(jié)。目的之二是教育挽救犯罪嫌疑人、修復(fù)社會(huì)關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)相對(duì)不起訴給犯罪嫌疑人一次改過(guò)自新的機(jī)會(huì)，讓其認(rèn)罪、悔罪、不再犯，而不是通過(guò)法院判決為其貼上一個(gè)伴隨終生的“犯罪”標(biāo)簽，對(duì)其再次融入社會(huì)造成不利影響。但在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)一般僅向被相對(duì)不起訴人宣讀相對(duì)不起訴決定后了事，未進(jìn)行后續(xù)的幫教、考察，教育挽救作用極其有限。從對(duì)Y縣檢察院對(duì)被相對(duì)不起訴人進(jìn)行的回訪(fǎng)就可以印證以上擔(dān)憂(yōu)。五年來(lái)，該院作出相對(duì)不起訴決定的72名被相對(duì)不起訴人中，再犯罪和違法（含治安違法和交通違法）的有15名，比率達(dá)21%。

（四）矛盾風(fēng)險(xiǎn)比較大

在傳統(tǒng)的“以眼還眼、以牙還牙”的報(bào)復(fù)式刑罰心理影響下，多數(shù)被害方對(duì)基于起訴便宜主義的相對(duì)不起訴制度還難以接受。因此，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中一般都是要加害人進(jìn)行足額賠償并有被害方的諒解協(xié)議書(shū)后才作出相對(duì)不起訴決定。即便如此，也有不少被害方事后反悔找檢察機(jī)關(guān)上訪(fǎng)，如Y縣檢察院在犯罪嫌疑人與被害人親屬達(dá)成諒解協(xié)議后對(duì)一起交通肇事案的犯罪嫌疑人作出相對(duì)不起訴決定，不久被害人母親反悔，到各級(jí)檢察機(jī)關(guān)纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)長(zhǎng)達(dá)3年之久。此外，有的被不起訴人對(duì)相對(duì)不起訴也不理解，這集中體現(xiàn)在一些故意傷害案件中。傷害往往是由加害方和被害方因?yàn)橐恍┟芗m紛雙方互斗釀成，加害方對(duì)自身錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)不足，或者認(rèn)為自己根本沒(méi)有錯(cuò)，需要作出的應(yīng)是絕對(duì)不起訴而不是相對(duì)不起訴。Y縣檢察院5年來(lái)先后有14件符合相對(duì)不起訴條件的輕微刑事案件因?yàn)榉缸锵右扇瞬煌獗黄鹪V到法院。

（五）案件承辦人適用積極性不高

與Y縣檢察院辦案一線(xiàn)的檢察官交流發(fā)現(xiàn)，他們對(duì)相對(duì)不起訴的適用積極性普遍不高，對(duì)可訴可不訴的案件除非萬(wàn)不得已的情況（如領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)、政法委協(xié)調(diào)案件等）他們一般會(huì)選擇起訴。原因主要有兩個(gè)：一是相對(duì)不起訴的工作量要比起訴的工作量大。如上文所述，相對(duì)不起訴決定的作出程序較為繁雜，要經(jīng)科室討論、分管檢察長(zhǎng)同意、檢委會(huì)討論、上級(jí)檢察院備案等，其中涉及到較多的法律文書(shū)制作和辦案程序的流轉(zhuǎn)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。此外，公安機(jī)關(guān)的考核機(jī)制促使偵查人員更加注重有罪控訴證據(jù)的收集，而相對(duì)不起訴所需相關(guān)證據(jù)一般都比較薄弱或不規(guī)范。如欲作出相對(duì)不起訴處理，檢察機(jī)關(guān)案件承辦人還要進(jìn)一步強(qiáng)化和核實(shí)相關(guān)證據(jù)，這也會(huì)增加較多的工作量。二是相對(duì)不起訴面對(duì)的內(nèi)外部壓力比起訴大。首先是質(zhì)量壓力。由于相對(duì)不起訴適用標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，相關(guān)證據(jù)不好把握，在提交檢委會(huì)研究或報(bào)上級(jí)檢察院備案的過(guò)程中不起訴意見(jiàn)很容易被否決。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，一般又將不起訴意見(jiàn)被否決的情況納入錯(cuò)案考核指標(biāo)，這必然會(huì)增加案件承辦人的壓力。其次是考核壓力。檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)部考核中對(duì)自偵案件的不起訴率規(guī)定了上限，有的省市檢察機(jī)關(guān)甚至規(guī)定了所有刑事案件不起訴率的上限。這讓案件承辦人在辦理相對(duì)不起訴案件時(shí)不得不考慮不起訴率的問(wèn)題。最后是矛盾壓力。作出相對(duì)不起訴決定后，被害方和被相對(duì)不起訴人都有可能申訴上訪(fǎng)，作為案件承辦人將直接面對(duì)這些矛盾。案件承辦人為了回避矛盾，在犯罪嫌疑人構(gòu)罪的前提下，一般都會(huì)選擇通過(guò)起訴將矛盾轉(zhuǎn)移到法院。

三、完善相對(duì)不起訴制度之對(duì)策

（一）進(jìn)一步明確相對(duì)不起訴適用標(biāo)準(zhǔn)

明確適用標(biāo)準(zhǔn)既能對(duì)檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)形成制約，又能解除檢察人員適用該制度的顧慮，還能在一定程度上打消社會(huì)大眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的擔(dān)憂(yōu)。目前，不管是《刑事訴訟法》還是最高人民檢察院的《刑事訴訟規(guī)則》，對(duì)相對(duì)不起訴的規(guī)定都較為籠統(tǒng)。最高人民檢察院公訴廳于2007年出臺(tái)的《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》在刑事訴訟法規(guī)定的基礎(chǔ)上明確了可以作相對(duì)不起訴的五種情形和不應(yīng)作相對(duì)不起訴的九種情形。此標(biāo)準(zhǔn)雖然在一定程度上對(duì)相對(duì)不起訴的適用進(jìn)行了明確，但其可以適用的五種情形需首先滿(mǎn)足刑事訴訟法第一百三十七條第二款“犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”之規(guī)定，并沒(méi)有解決“犯罪情節(jié)輕微”和“不需要判處刑罰”的模糊問(wèn)題。為此，筆者以為有兩個(gè)解決之道。一是將刑事訴訟法中“不需要判處刑罰”的表述刪除。刪除后，便可以對(duì)“犯罪情節(jié)輕微”和“依照刑法規(guī)定免除刑罰”予以解釋?zhuān)础耙勒招谭ㄒ?guī)定免除刑罰”是對(duì)“犯罪情節(jié)輕微”的具體說(shuō)明，而“免除刑罰”的情形在刑法中均有明確的規(guī)定，這樣就解決了相對(duì)不起訴適用標(biāo)準(zhǔn)不明確的問(wèn)題。事實(shí)上，“依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰”的表述本身存在邏輯障礙，因?yàn)椤耙勒招谭ㄒ?guī)定”就限定了《刑法》中須有原文規(guī)定“不需要判處刑罰”的具體情形。而通覽《刑法》除了第三十七條規(guī)定“對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰”外，并未有其他關(guān)于“不需要判處刑罰”具體情形的表述，似乎可以將此看作《刑事訴訟法》立法時(shí)的一個(gè)技術(shù)失誤。此外，《刑法》第三十七條將“不需要判處刑罰”的刑事處理最終也指向了“免予刑事處罰”。由此，《刑事訴訟法》的表述中完全可以將“依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”縮減為“依照刑法規(guī)定免除刑罰”。二是出臺(tái)司法解釋對(duì)“犯罪情節(jié)輕微”和“不需要判處刑罰”的具體情形予以明確。對(duì)“犯罪情節(jié)輕微”可以從罪名、主觀惡性、危害后果等方面來(lái)明確，對(duì)“不需要判處刑罰”可以從犯罪行為危害后果、犯罪嫌疑人主觀惡性、社會(huì)危害性以及社會(huì)矛盾的化解等方面來(lái)明確。

（二）全面推行相對(duì)不起訴案件公開(kāi)審查制度

目前，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》，以?xún)?nèi)部規(guī)定的方式建立了不起訴案件的公開(kāi)審查制度。該規(guī)范第108條規(guī)定：“對(duì)存在較大爭(zhēng)議并且在當(dāng)?shù)赜休^大社會(huì)影響的，經(jīng)人民檢察院審查后準(zhǔn)備作不起訴處理的案件，可以公開(kāi)審查”。據(jù)此，法定不起訴、相對(duì)不起訴和存疑不起訴三類(lèi)案件均可公開(kāi)審查，是否公開(kāi)審查由檢察機(jī)關(guān)自己決定，沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定。但相對(duì)于法定不起訴和存疑不起訴而言，相對(duì)不起訴權(quán)不僅僅是一項(xiàng)程序裁量權(quán)，其中還涉及到罪與非罪、罪輕罪重等實(shí)體問(wèn)題的裁量，如檢察機(jī)關(guān)僅通過(guò)內(nèi)部審查的方式作出決定，既不符合法理，又難以打消社會(huì)大眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)暗箱操作的擔(dān)憂(yōu)。因此，可以出臺(tái)司法解釋將所有擬作相對(duì)不起訴的案件強(qiáng)制納入公開(kāi)審查范疇，給予案件利益攸關(guān)方充分的程序參與權(quán)和意見(jiàn)表達(dá)權(quán)，而不是由承辦案件的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部決定，以增強(qiáng)相對(duì)不起訴案件處理的透明度和公正性。

（三）將符合相對(duì)不起訴條件的非過(guò)失犯罪納入附條件不起訴范圍

刑事訴訟法設(shè)置了未成年人附條件不起訴制度，這在促進(jìn)未成年犯罪嫌疑人教育轉(zhuǎn)化方面具有積極意義。但司法實(shí)踐中被相對(duì)不起訴人較高的再犯罪率和違法率證明，需要教育轉(zhuǎn)化的不僅是未成年犯罪嫌疑人，一些符合相對(duì)不起訴條件的非過(guò)失犯罪嫌疑人也不能僅通過(guò)只宣讀不起訴決定后放之社會(huì)而不管。事實(shí)上，反觀未成年人附條件不起訴的適用條件，與相對(duì)不起訴的條件有很多重疊之處，如果在犯罪情節(jié)相差不大的情況下，對(duì)成年人適用相對(duì)不起訴后不管不顧，對(duì)未成年人反而要適用有一定考察期限的附條件不起訴，顯然無(wú)法體現(xiàn)司法的公平正義。因此，無(wú)論是從法律效果還是從社會(huì)效果考慮，都有必要將一部分符合相對(duì)不起訴條件的非過(guò)失犯罪納入附條件不起訴范圍，對(duì)附條件不起訴的犯罪嫌疑人進(jìn)行一段時(shí)間的考察和矯正教育。

（四）簡(jiǎn)化相對(duì)不起訴案件審批程序

按照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，相對(duì)不起訴案件由檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定。但在司法實(shí)踐中，不起訴案件材料要報(bào)上級(jí)檢察院備案后方能作出不起訴決定，如果上級(jí)檢察院不同意備案，下級(jí)檢察院則不能作出不起訴決定。這種備案雖然形式上叫備案，但實(shí)質(zhì)上是一種審批行為。按照憲法規(guī)定“上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院工作”，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)進(jìn)行審批無(wú)可厚非，但是作為具有一定實(shí)體裁量性質(zhì)的相對(duì)不起訴，上級(jí)檢察院在未直接參與案件的情況下根據(jù)書(shū)面材料決定案件的最后處理，對(duì)提高案件的質(zhì)量和效果并無(wú)太大的幫助，相反會(huì)增加辦案成本和時(shí)間，無(wú)益于司法資源的節(jié)約。相對(duì)不起訴制度設(shè)置的目的之一就是節(jié)約司法資源、提高訴訟效率，而司法資源是一個(gè)整體概念，既包括法院的司法資源，也包括檢察機(jī)關(guān)的司法資源。如果把一個(gè)環(huán)節(jié)節(jié)約的司法資源增加到另一個(gè)環(huán)節(jié)，于此同時(shí)還增加了民眾對(duì)案件處理公正性的擔(dān)憂(yōu)，那顯然有悖于設(shè)置相對(duì)不起訴制度的初衷。因此，在相對(duì)不起訴制度已有較為完善的救濟(jì)途徑的情況下，與其增加審批程序，不如擴(kuò)大案件攸關(guān)方在案件處理過(guò)程中的程序參與權(quán)。