淺析我國的刑事立案監(jiān)督

劉燕嬌

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、刑事立案監(jiān)督的現(xiàn)狀

（一）我國刑事立案監(jiān)督的立法現(xiàn)狀

我國刑事立案監(jiān)督的規(guī)定主要體現(xiàn)在憲法、部門法和其他的法律法規(guī)中，形成了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)、部門法為主干、其他法律法規(guī)為補(bǔ)充的法律體系。憲法第129條規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！边@以根本大法的形式確立了立案監(jiān)督；刑訴法第87條規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案的，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案?！边@是憲法關(guān)于立案監(jiān)督原則性規(guī)定的具體化；《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題解答》、最高人民法院及全國人大法工委等六部委制定的《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》第7條、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第371條至第379條、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定（修正）》第164條、《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》等一系列規(guī)定則是對立案監(jiān)督的進(jìn)一步細(xì)化。

從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，憲法和刑訴法關(guān)于立案監(jiān)督的規(guī)定原則抽象，條文過于簡約，內(nèi)容不全面，存在立案監(jiān)督對象狹窄、監(jiān)督程序欠缺等漏洞。而其他的法律法規(guī)雖然在很多方面彌補(bǔ)了上位法的不足，但由于效力等級過低，在實(shí)踐中并未得到很好的貫徹實(shí)施。

（二）刑事立案監(jiān)督的工作現(xiàn)狀

1.近五年我國各級檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督工作的總體情況。根據(jù)近五年最高人民檢察院工作報告統(tǒng)計的數(shù)字，2008年全國檢察機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，督促偵查機(jī)關(guān)立案20198件，督促撤案6774件；2009年全國檢察機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，督促偵查機(jī)關(guān)立案19466件，督促撤案6742件；2010年督促偵查機(jī)關(guān)立案31203件，督促撤案10702件；2011年督促偵查機(jī)關(guān)立案19786件，督促撤案11867件；2012年督促偵查機(jī)關(guān)立案118490件，督促撤案56248件。①詳見最高人民檢察院網(wǎng)站http://www.spp.gov.cn/gzbg/。從以上數(shù)字可以看出，我國檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督案件的總數(shù)呈W型發(fā)展趨勢，表明立案監(jiān)督工作的開展已經(jīng)遏制了偵查機(jī)關(guān)立案中的部分違法行為，但也說明我們的立案監(jiān)督工作任重而道遠(yuǎn)。

2.近幾年武漢市檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督情況。本文中的兩個表格反映了武漢市檢察機(jī)關(guān)近幾年來立案監(jiān)督工作的進(jìn)展情況。從表一可以看出，立案監(jiān)督的數(shù)量總體呈上升趨勢，案件來源以檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)為主，監(jiān)督效果較明顯，檢察機(jī)關(guān)在要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由后，公安機(jī)關(guān)能主動立案，但也反映出檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督手段和力度的弱化。表二則說明檢察機(jī)關(guān)對不應(yīng)當(dāng)立案而立案的案件監(jiān)督力度不夠，雖然整體數(shù)量有所增加，但若與每年刑事案件總數(shù)相比則顯得微不足道?？偟膩碚f，刑事立案監(jiān)督工作的開展，在很大程度上保障了偵查活動的合法進(jìn)行，但也存在重“應(yīng)立不立”案件的監(jiān)督輕“不應(yīng)立而立”案件的監(jiān)督、重視立案監(jiān)督數(shù)量輕視立案監(jiān)督效果、監(jiān)督范圍狹窄等問題，立案監(jiān)督發(fā)展不平衡。

表一 對公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的監(jiān)督

表二 對公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督

二、刑事立案監(jiān)督存在的問題

（一）立法層面

1.立案監(jiān)督的對象不全面。根據(jù)刑訴法和人民檢察院刑事訴訟規(guī)則的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只能對公安機(jī)關(guān)和檢察院自偵部門進(jìn)行立案監(jiān)督，但我國享有立案偵查權(quán)的機(jī)關(guān)除了公安機(jī)關(guān)和檢察院以外還有海關(guān)走私偵查局、國家安全部門、法院、監(jiān)獄、軍隊保衛(wèi)部門，現(xiàn)今的立法使得上述立案主體的立案活動處于立案監(jiān)督的盲區(qū)。只有所有享有立案權(quán)的主體成為立案監(jiān)督的對象，才能保證立案監(jiān)督體系的合理性和科學(xué)性。

2.立案監(jiān)督的范圍狹窄。照法律規(guī)定，立案監(jiān)督的范圍包括：應(yīng)當(dāng)立案而不立案的案件、不應(yīng)當(dāng)立案而立案的案件、公安機(jī)關(guān)立案后又降格處理的案件。實(shí)踐中大量存在的不破不立、立而不偵、立后又撤、以罰代刑等情形未納入立法范疇，這使得很多的違法行為得不到及時糾正。

3.立案監(jiān)督的程序不健全。目前的刑事立案監(jiān)督只側(cè)重對立案結(jié)果的監(jiān)督，對立案監(jiān)督程序的監(jiān)督被忽略了。比如對公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)提出糾正違法意見，對具體的操作程序卻沒有做任何規(guī)定。因此，需要在法律中增加對立案監(jiān)督程序的規(guī)定，形成一個完整、嚴(yán)密的刑事立案監(jiān)督體系。

（二）司法層面

1.立案監(jiān)督意識不足，監(jiān)督能力有待提高。監(jiān)督職能的有效發(fā)揮需要檢察人員具備強(qiáng)烈的監(jiān)督意識和較強(qiáng)的監(jiān)督能力。但實(shí)際情況是：有的檢察人員認(rèn)為如果對偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督，會破壞雙方之間的配合關(guān)系，礙于情面，對立案活動中的一些違法行為視而不見，使立案監(jiān)督流于形式；目前人案矛盾突出，我國各級檢察機(jī)關(guān)的工作量都比較大，而檢察機(jī)關(guān)的人員配置不足，導(dǎo)致在有限的工作時間內(nèi)無暇下大功夫開展立案監(jiān)督工作；檢察隊伍年輕化帶來的司法經(jīng)驗(yàn)不足，法律監(jiān)督敏銳性不強(qiáng)等導(dǎo)致不敢、不懂、不善監(jiān)督，也直接影響立案監(jiān)督工作。

2.立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一致。實(shí)踐中，不同的檢察機(jī)關(guān)依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)開展立案監(jiān)督工作。有的是將刑訴法第86條規(guī)定的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)作為刑事立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，即認(rèn)為有犯罪事實(shí)且需要追究刑事責(zé)任；有的將“能捕、能訴、能判”作為標(biāo)準(zhǔn)②《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題解答》第10條。。各級檢察機(jī)關(guān)對立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識存在分歧，使得立案監(jiān)督工作受到嚴(yán)重制約。

3.立案監(jiān)督線索來源有限，信息不暢。當(dāng)前的刑事立案監(jiān)督工作常處于“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地。依法律規(guī)定，獲取立案監(jiān)督線索的渠道主要有兩個：被害人、被害人近親屬、舉報人等提出的申訴控告和檢察機(jī)關(guān)在工作中自行發(fā)現(xiàn)的線索。被害人法律知識匱乏，或是怕打擊報復(fù)以及對檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督職能不了解，很少向檢察機(jī)關(guān)控告，使得很多案件流失。[1]而檢察機(jī)關(guān)自身對偵查機(jī)關(guān)的立案、受案、撤案情況無事先的知情權(quán)，僅通過審查逮捕起訴這種事后被動監(jiān)督的方式發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督的線索，因而其線索非常有限。

4.立案監(jiān)督手段缺乏制裁性，導(dǎo)致監(jiān)督乏力?，F(xiàn)行法律賦予檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的手段有要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由、通知公安機(jī)關(guān)立案、糾正違法通知書、建議立案偵查通知書等，卻沒有規(guī)定該如何處理公安機(jī)關(guān)拒不說明立案或不立案理由、拒不執(zhí)行立案或撤案通知、立而不偵、偵而不結(jié)、先立后撤等行為，其結(jié)果是刑事立案監(jiān)督的效率不高，公安機(jī)關(guān)怠于接受監(jiān)督。

三、完善刑事立案監(jiān)督的建議

（一）立法上的完善

1.擴(kuò)大立案監(jiān)督的對象。刑訴法應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大立案監(jiān)督對象的范圍，將監(jiān)獄、軍隊保衛(wèi)部門、法院（僅限告訴才處理的案件和被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件）、海關(guān)走私偵查局、國家安全部門這幾個享有立案權(quán)的主體全部囊括在內(nèi)，推動各立案主體依法立案。

2.擴(kuò)大立案監(jiān)督的內(nèi)容。完善立案監(jiān)督的內(nèi)容和范圍，明細(xì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的案件的具體內(nèi)容，“應(yīng)立案而不立案”的內(nèi)容除了包括符合立案標(biāo)準(zhǔn)卻故意不立案的案件和以罰代刑的案件以外，還應(yīng)涵蓋不報不立、不破不立、立而不偵、立后又撤的消極立案的情況，[2]在立法上實(shí)現(xiàn)對積極立案和消極立案的全面監(jiān)督。同時，增加對立案程序是否合法進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定，使刑事立案監(jiān)督具有程序性審查功能，使得立案監(jiān)督不僅關(guān)注立案活動的結(jié)果，還關(guān)注立案程序的合法性。

3.明確立案期限。法律未規(guī)定公安機(jī)關(guān)的審查立案期限，致使某些公安機(jī)關(guān)在接到報案后消極對待，長時間不作出是否立案的決定，檢察機(jī)關(guān)對此束手無策，這成為某些公安機(jī)關(guān)逃脫立案監(jiān)督的“擋箭牌”。應(yīng)規(guī)定公安機(jī)關(guān)在接到報案材料后須在一定期限內(nèi)審查并作出是否立案的決定，逾期未立案的視為未立案，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行立案監(jiān)督。

4.賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)、糾正權(quán)和處罰權(quán)。《檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟規(guī)定》第372、373條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在行使立案監(jiān)督權(quán)時有調(diào)查權(quán)，但在實(shí)踐中未得到認(rèn)可，故需在立法中加以確認(rèn)。檢察機(jī)關(guān)在獲得相關(guān)線索后，根據(jù)案件情況可以展開調(diào)查，調(diào)查的內(nèi)容包括案件是否屬于立案主體管轄、立案或不立案的決定是否正確、事實(shí)認(rèn)定是否準(zhǔn)確等。調(diào)查結(jié)束后，根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出相應(yīng)決定，若調(diào)查結(jié)果是公安機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”或“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的，應(yīng)要求公安機(jī)關(guān)糾正，偵查機(jī)關(guān)拒不糾正的，檢察機(jī)關(guān)有撤銷案件權(quán)和強(qiáng)制通知立案權(quán)。同時，檢察機(jī)關(guān)對于偵查機(jī)關(guān)和偵查人員在立案活動中的違法行為，有權(quán)向其上級主管部門或監(jiān)察部門發(fā)出行政處罰建議書，要求對違法行為給予相應(yīng)處理并將最后處理結(jié)果書面告知檢察機(jī)關(guān)，對于發(fā)現(xiàn)的犯罪行為則應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)按管轄規(guī)定立案偵查。

（二）司法上的完善

1.強(qiáng)化檢察人員的監(jiān)督意識，提高監(jiān)督能力，切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)。一是檢察人員要積極轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化監(jiān)督意識，克服思想障礙，正確處理好監(jiān)督與配合的關(guān)系，通過積極參與各項專項立案監(jiān)督，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，促進(jìn)立案監(jiān)督業(yè)務(wù)水平的提高。二是認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹各項法律規(guī)定，明確監(jiān)督的內(nèi)容，熟悉立案監(jiān)督業(yè)務(wù)。三是加強(qiáng)立案監(jiān)督專題理論研究和業(yè)務(wù)交流，總結(jié)規(guī)律，提升檢察人員在立案監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題、提出監(jiān)督意見、正確運(yùn)用監(jiān)督手段、妥善處置監(jiān)督事宜的能力和水平。

2.統(tǒng)一立案監(jiān)督的立案標(biāo)準(zhǔn)。相比于“能捕、能訴、能判”的“三能”刑事立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，宜直接采取立案標(biāo)準(zhǔn)。刑事立案監(jiān)督，顧名思義就是對立案主體立案活動的合法性進(jìn)行監(jiān)督，因此刑事立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)就該是立案標(biāo)準(zhǔn)，采取“三能”標(biāo)準(zhǔn)將“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的案件排除在外，有人為抬高刑事立案監(jiān)督門檻的嫌疑，可能會導(dǎo)致某些違法立案活動逃脫立案監(jiān)督的視野，造成不可挽回的后果。

3.拓寬刑事立案監(jiān)督案件的線索來源。第一，設(shè)立立案監(jiān)督舉報點(diǎn)，大力宣傳檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的職能，選擇一批具有相應(yīng)法律知識和正義感強(qiáng)烈的人員擔(dān)任案件線索專報員和宣傳人員，形成暢通的案件線索報送網(wǎng)絡(luò)；[3]公開舉報方式，建立有價值線索的獎勵制度。第二，建立和推進(jìn)刑事司法與行政執(zhí)法銜接制度。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動加強(qiáng)與稅務(wù)、工商、海關(guān)、煙草等行政執(zhí)法部門的聯(lián)系，完善案件移送制度，共建信息資源共享平臺，實(shí)現(xiàn)刑事司法和行政執(zhí)法的雙向互動。第三，賦予檢察機(jī)關(guān)立案知情權(quán)，建立備案審查制度和信息聯(lián)網(wǎng)制度。檢察機(jī)關(guān)沒有對公安機(jī)關(guān)的立案、受案、撤案情況的知情權(quán)是導(dǎo)致立案監(jiān)督信息不暢的重要原因，故有必要賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的知情權(quán)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時將立案和不立案的案卷材料報送檢察機(jī)關(guān)審查，同時檢察機(jī)關(guān)也有權(quán)通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)閱相應(yīng)的案卷材料，進(jìn)行定期核查，以及時了解公安機(jī)關(guān)立案工作的動態(tài)。

4.制定更科學(xué)的考核機(jī)制。改革現(xiàn)有的評價考核機(jī)制。一方面是將立案監(jiān)督工作的質(zhì)量和效率納入檢察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)的考核評價體系中，增強(qiáng)實(shí)施立案監(jiān)督的緊迫感和積極性，加強(qiáng)立案監(jiān)督的監(jiān)督效果；另一方面是建立共同答復(fù)當(dāng)事人工作機(jī)制，對于當(dāng)事人不服反復(fù)纏訪的案件，各部門可以在統(tǒng)一認(rèn)識的基礎(chǔ)上，建立共同答復(fù)當(dāng)事人機(jī)制，做好釋法說理、化解矛盾、息訴罷訪等工作。[4]

四、結(jié)語

刑事立案監(jiān)督是我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要組成部分，對于確保立案主體依法立案，維護(hù)社會公平正義，保障人權(quán)有著巨大的作用。但目前實(shí)踐中出現(xiàn)的檢察機(jī)關(guān)線索來源有限、監(jiān)督程序不規(guī)范、立案決定得不到及時執(zhí)行等諸多問題，嚴(yán)重阻礙了刑事立案監(jiān)督工作的發(fā)展，要在短期內(nèi)全部解決刑事立案監(jiān)督的問題需多方面的努力，但最關(guān)鍵的還是從法律層面上加以完善。因此，可以通過制定刑事訴訟監(jiān)督法，明確規(guī)定刑事立案監(jiān)督的范圍、程序、內(nèi)容等，為檢察機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督工作保駕護(hù)航，推動刑事立案監(jiān)督工作的規(guī)范化和制度化，使檢察機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督工作在維護(hù)司法公正方面發(fā)揮更大的作用。

[1]王宏平.刑事立案監(jiān)督制度存在的問題及其對策[J].法制與經(jīng)濟(jì),2010(10).

[2]周衍東.刑事立案監(jiān)督制度研究[D].上海:復(fù)旦大學(xué),2010.

[3]賀恒揚(yáng).偵查監(jiān)督論[M].開封:河南大學(xué)出版社,2005:159.

[4]白颯颯.如何改進(jìn)當(dāng)前刑事立案監(jiān)督工作[J].中國檢察官,2010(2).