試論檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的限度

任緒保

（中共日照市委黨校，山東 日照 276826）

法律監(jiān)督權(quán)是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的一項重要權(quán)力，旨在監(jiān)督司法機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)節(jié)中的違法犯罪現(xiàn)象，最終保證法律得到嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。一方面，法律監(jiān)督權(quán)權(quán)高任重，是法治國家建設(shè)重要的一環(huán)，但另一方面，監(jiān)督的單向思維導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)缺乏權(quán)力制約機(jī)制，因此也增加了其被濫用的可能，法律監(jiān)督功能的實現(xiàn)有賴于對監(jiān)督權(quán)本質(zhì)的正確認(rèn)知。

法律監(jiān)督源于對權(quán)力擴(kuò)張性和強(qiáng)制性的警惕。一方面，權(quán)力具有擴(kuò)張性，既得利益者傾向于擴(kuò)張自己的權(quán)力。另一方面，權(quán)力具有強(qiáng)制性，這種強(qiáng)制性表現(xiàn)在權(quán)力使用的后果和限制，權(quán)力的擴(kuò)張性和強(qiáng)制性結(jié)合起來，就會使權(quán)力成為一把雙刃劍，用之得當(dāng)，則兩受其益，用之不當(dāng)，則兩受其害。因此，只有把法律監(jiān)督權(quán)放在權(quán)力制衡機(jī)制中才能避免使其成為“脫韁的野馬”，也只有成為被監(jiān)督的對象才能保證對法律監(jiān)督權(quán)的濫用保持高度的自律和自覺。

一、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)運作的現(xiàn)狀

目前，許多學(xué)者和檢察官在論證我國的法律監(jiān)督權(quán)時，將法律監(jiān)督的外延無限擴(kuò)展，涵蓋檢察機(jī)關(guān)的一切職權(quán)。例如有學(xué)者認(rèn)為，中國檢察機(jī)關(guān)扮演著更為廣泛的角色，法律監(jiān)督不僅是一種有效和可靠的治吏清障手段、法治保障權(quán)能、服務(wù)社會機(jī)制，而且可以借助個案的處理對政治系統(tǒng)的穩(wěn)定和發(fā)展施加積極的影響。我國的檢察制度是適應(yīng)強(qiáng)化國家法治和民主政治的時代要求，用以制約司法權(quán)、打擊和鏟除國家管理權(quán)力運行中腐敗現(xiàn)象的手段，是一種控權(quán)機(jī)制。這種對法律監(jiān)督過分要求的根源在于中國檢察權(quán)受蘇聯(lián)一般監(jiān)督權(quán)的影響，事實上，它已經(jīng)超出了法律監(jiān)督原始的本質(zhì)和目的。我國《憲法》雖然沒有明確規(guī)定“一般監(jiān)督”的字句，但可以通過解釋《憲法》第129條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的規(guī)定，進(jìn)一步得出作為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的檢察機(jī)關(guān)實際上承載了有限的一般監(jiān)督與專門的訴訟監(jiān)督相互交叉的職權(quán)配置——對于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員違反刑法的，依據(jù)有限的一般監(jiān)督權(quán)啟動追究刑事責(zé)任的程序;同時，追究任何人的刑事責(zé)任必須依法進(jìn)行，因此，檢察機(jī)關(guān)對追究刑事責(zé)任中訴訟活動合法性予以專門的訴訟監(jiān)督。

上述看法是一部分學(xué)者和實務(wù)工作者對法律監(jiān)督權(quán)本質(zhì)和目的的誤解。事實上，法律監(jiān)督權(quán)并不是檢察權(quán)的另一種稱呼，而是有其深刻的內(nèi)涵和外延的。法律監(jiān)督的范圍取決于法律監(jiān)督的本質(zhì)，法律監(jiān)督的本質(zhì)決定其監(jiān)督的限度。首先，要知道法律監(jiān)督本身不是目的而是手段，手段是為目的服務(wù)的，因此不是為監(jiān)督而監(jiān)督，而是通過監(jiān)督達(dá)到法律被嚴(yán)格實施，最終實現(xiàn)依法治國和公平正義的終極目標(biāo)。其次，遲到的正義非正義，效率也是為了保障公平。事無巨細(xì)的監(jiān)督在實踐中無法實現(xiàn)，“無限監(jiān)督”不符合我國國情，而且也不符合現(xiàn)行憲政結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督法權(quán)體系。法律監(jiān)督與權(quán)力制約并不能截然區(qū)分，特別是對我國來說，司法權(quán)力的行政化非常嚴(yán)重，檢察機(jī)關(guān)本身就是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，可見，法律監(jiān)督與權(quán)力制約二者交織在一起，這就是我國法律監(jiān)督權(quán)運作的現(xiàn)狀。

二、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的限度

（一）從實體法上看檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的限度

法律監(jiān)督是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的一項重要權(quán)力，同時也是一項艱巨的任務(wù)。法律監(jiān)督應(yīng)維護(hù)憲法的至上權(quán)威，而不能超出憲法賦予的權(quán)力區(qū)間。憲法是我國的根本大法，其他法律都要服從于它。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是憲法賦予的權(quán)力，因此法律監(jiān)督的“法律”，首要的就是要遵守憲法。法律監(jiān)督服務(wù)于憲法，其目標(biāo)就是要實現(xiàn)憲政和依法治國，只有理解這一點，才能突破“誰來監(jiān)督監(jiān)督者？”的監(jiān)督怪圈，因為法律監(jiān)督之上有憲法的制約和監(jiān)督，而憲法是全國人民代表大會制定，代表全國人民的利益，我們當(dāng)然不會再有誰來監(jiān)督憲法的疑問。這就是我國全國人民代表大會的制度設(shè)計比三權(quán)分立制度優(yōu)越之處。故憲法和法律是檢察監(jiān)督的實體法限度所在。

對于法律監(jiān)督應(yīng)樹立監(jiān)督法定原則，堅持罪刑法定，依法監(jiān)督。建設(shè)法治國家，僅有好的法律是不夠的，還需要好的法律得到良好的實施。法律監(jiān)督的目標(biāo)就是要保證法律得到良好的實施。因此，與罪刑法定原則是刑法的核心原則一樣，監(jiān)督法定原則也是法律監(jiān)督的最核心原則。從實體上看，根據(jù)現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅持的原則是：監(jiān)督法定、有限監(jiān)督、重點監(jiān)督和程序性監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)遵循訴訟規(guī)律，不擅自行使監(jiān)督權(quán)，做到理性執(zhí)法和理性監(jiān)督。從程序上看，法律監(jiān)督的全過程，從法律監(jiān)督主體、地位、任務(wù)到法律監(jiān)督的內(nèi)容、對象和法律監(jiān)督活動的原則、活動的方式、方法以及程序等，都由法律規(guī)定。唯有如此，才能實現(xiàn)檢察監(jiān)督的合法行使和有效行使。

（二）從程序法上看檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的限度

相比于實體法制約，法律監(jiān)督更重要的是程序法制約。實體上的監(jiān)督容易導(dǎo)致對司法和執(zhí)法的過度干預(yù)，權(quán)力的擴(kuò)張性使得監(jiān)督權(quán)容易背離法律的初衷。因此，我們認(rèn)為，法律監(jiān)督更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)程序面。沒有程序法上的公正，實體法上即使實現(xiàn)了公正也會受到質(zhì)疑。因此，法律監(jiān)督不僅要嚴(yán)格依據(jù)實體法，也要遵守程序法的規(guī)定；在實體公正與程序公正發(fā)生沖突的時候，法律監(jiān)督要堅持程序公正優(yōu)先的原則。事實上，程序法不只是實施實體法的工具，它還具有獨立的意義。因此，我們認(rèn)為，對于法律監(jiān)督權(quán)來說，檢察院主要的就是從程序上進(jìn)行監(jiān)督，被害人和被告人在實體監(jiān)督權(quán)中應(yīng)當(dāng)占有一席之地，他們有切身利益在里面，自然會很關(guān)心實體正義的實現(xiàn)。這樣，一方面可以更好地實現(xiàn)實體正義，避免持續(xù)上訪事件的發(fā)生；另一方面，還可以提高法律的效率。

程序性表明，法律監(jiān)督只是執(zhí)法過程中的權(quán)能，而不是決定執(zhí)法結(jié)果的權(quán)力。法律監(jiān)督只是一種權(quán)力制約另一種權(quán)力的權(quán)力，而不是對另一種權(quán)力給予實際處置的權(quán)力，其效力主要是啟動相應(yīng)程序和督促有關(guān)部門對違法情況進(jìn)行糾正。但是，必須要注意，由實體監(jiān)督轉(zhuǎn)向程序監(jiān)督，會不會引起法律監(jiān)督權(quán)的弱化？我們認(rèn)為，為了避免法律監(jiān)督權(quán)的弱化，需要賦予檢察建議或監(jiān)督意見合法的效力以及不履行監(jiān)督建議和檢察建議的后果。在價值取向上，回歸法律監(jiān)督權(quán)屬于程序性權(quán)力的基本定位，由強(qiáng)調(diào)實體判斷的權(quán)威性轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)程序啟動的權(quán)威性，即法律監(jiān)督活動的意義在于法律監(jiān)督意見或建議能夠啟動相關(guān)的司法救濟(jì)或矯正程序，能夠引起被監(jiān)督單位或人員的充分重視。另一方面，因為程序面也會涉及到利益的制衡，法律監(jiān)督不能賦予被監(jiān)督機(jī)關(guān)過度的舉證責(zé)任，否則就會影響司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的日常工作和職能發(fā)揮。

三、結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督并非對法律本身的監(jiān)督，它不能凌駕于法律之上，而必須依法監(jiān)督。正如我國學(xué)者田宏杰所言，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督并非一般監(jiān)督，而是以訴訟活動為時空范圍，在訴訟活動中開展監(jiān)督，行使檢察權(quán)。故而，法律監(jiān)督活動的開展亦即檢察權(quán)的行使，不僅要遵守憲法、人民檢察院組織法的規(guī)定，而且必須按照三大訴訟法的基本原則和法定程序進(jìn)行。由此得出法律監(jiān)督的限度命題的根本所在，不是別的，恰恰就是法律本身。雖然法律監(jiān)督有時候也會體現(xiàn)執(zhí)政黨傾向，但是有范圍和限度，法律監(jiān)督實施執(zhí)政黨的某些決策和主張是“隱蔽”的，受到具體案件有關(guān)客觀事實的制約，受到相應(yīng)的實體法和程序法的制約。對法律監(jiān)督而言，監(jiān)督是手段，法律的公正實施才是目的。我們必須清楚地認(rèn)識到監(jiān)督權(quán)只是一種輔助性、保障性的權(quán)力，權(quán)力依法正確行使既是監(jiān)督權(quán)的目標(biāo)，也是監(jiān)督權(quán)的限度。

[1]儲槐植.刑法契約化[J].中外法學(xué),2009(6).

[2]梁景明.論法律監(jiān)督的二重性——基于法治和政治二場域的討論[J].法學(xué)雜志,2008(1).

[3]甄貞等.法律監(jiān)督原論[M].北京:法律出版社,2007.