轉(zhuǎn)型中國公民基本權(quán)利實現(xiàn)的制度構(gòu)想和技術(shù)設(shè)計

苗 泳，張慶林

（中央司法警官學(xué)院，河北 保定071000）

轉(zhuǎn)型中國公民基本權(quán)利實現(xiàn)的制度構(gòu)想和技術(shù)設(shè)計

苗 泳，張慶林

（中央司法警官學(xué)院，河北 保定071000）

公民基本權(quán)利的實現(xiàn)是立憲政治的核心要求。我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，社會復(fù)雜多變、矛盾層出、階層分化、利益多元。一系列復(fù)雜多變的社會情勢給民主法治建設(shè)帶來了不少困難：地方民主和法治不夠健全、公民社會組織發(fā)展不暢、基本權(quán)利立法不足、制度建設(shè)滯后保障不力等等，這些問題對基本權(quán)利的實現(xiàn)產(chǎn)生了非常不利的影響。對此，可在借鑒外國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合轉(zhuǎn)型中國的社會特征，從社會機制和法律機制兩個方面進行制度構(gòu)建和技術(shù)設(shè)計，通過健全政黨法治、暢通民意表達渠道、鼓勵公民參與政治、加強基本權(quán)利立法、推動司法救濟等等，來保障公民基本權(quán)利的真正實現(xiàn)。

基本權(quán)利；社會轉(zhuǎn)型；民主法治；社會機制；法律機制

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，也是我國民主法治建設(shè)的關(guān)鍵時期。民主法治建設(shè)的最終目的是保障人權(quán)，這也是憲法的核心內(nèi)容。然而憲法頒行幾十年來，公民基本權(quán)利的實現(xiàn)狀況不太理想。有人認為是憲法規(guī)定比較原則不好操作，也有人認為是缺少制度保障和適宜的社會環(huán)境。但到底原因何在，又如何應(yīng)對呢？對這個問題的回答必須建立在實然性研究基礎(chǔ)之上，不能單純從理論上證成。實然性研究的一個重要內(nèi)容，就是研究法律運行的實然性（法律的動態(tài)），即考察和檢測法的實際運行、法的實際效力、實際作用和法律實現(xiàn)的效果。[1]具體到憲法規(guī)定的基本權(quán)利，就是要考察當前中國的社會環(huán)境和基本權(quán)利規(guī)范的實際效力，分析基本權(quán)利實現(xiàn)過程中出現(xiàn)問題的原因，而后才可能根據(jù)憲法學(xué)和其他學(xué)科理論，提出解決問題的辦法或制度構(gòu)想。

一、轉(zhuǎn)型中國的社會特征

與西方社會相比，中國社會的轉(zhuǎn)型獨具個性，屬于“雙重轉(zhuǎn)型”，即從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。[2]這使得我國現(xiàn)階段呈現(xiàn)出不同的特質(zhì)，對基本權(quán)利的實現(xiàn)產(chǎn)生了強烈的影響。

（一）社會分層、利益分化

近年來，關(guān)于社會分層的爭論很多，但主要集中在“具體包括哪些社會階層”這個問題，而對于社會分層已經(jīng)達成共識，而且“經(jīng)濟分層取代政治分層、社會分層帶來利益分化和貧富差距擴大”[3]這樣的判斷也得到了普遍認可。農(nóng)民、工人、知識分子等階級或階層已經(jīng)獲得了新的內(nèi)涵，不再是身份的象征，而主要體現(xiàn)著對不同利益的追求；私營企業(yè)等非公有制經(jīng)濟實體的擁有者成為新的社會階層，在社會生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。社會地位和財富的差異使得公民之間在基本權(quán)利獲得的質(zhì)和量兩方面往往呈現(xiàn)出不平等現(xiàn)象。

（二）行為主體分化、社會矛盾突出

改革開放以后，原本在計劃經(jīng)濟時代所型構(gòu)和強化的“國家—民眾”的二元結(jié)構(gòu)被“國家—公民社會—民眾”的三層結(jié)構(gòu)所取代。社會、各種企業(yè)組織、公民、個體等不同的具有相對獨立性的行為主體從作為“總體性社會”的國家之中逐步分離出來，公民社會在生成、公民意識在覺醒。原有的國家主義意識形態(tài)下的權(quán)力（權(quán)利）分配機制和實現(xiàn)機制與公民、公民社會的參與和自治要求不可避免地產(chǎn)生了矛盾。

（三）權(quán)力分化、權(quán)力失范

國家現(xiàn)代化和經(jīng)濟市場化要求政治民主化和權(quán)力關(guān)系法治化，憲政主義要求權(quán)力分工和制衡。在轉(zhuǎn)型過程中，我國的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，一方面，一部分國家權(quán)力開始向社會轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了大量社會公權(quán)力從而引發(fā)了有關(guān)“社會公權(quán)力侵犯公民基本權(quán)利如何解決”的問題；另一方面，國家權(quán)力內(nèi)部逐漸開始縱向和橫向的權(quán)力分工：縱向上中央向地方分權(quán)，橫向上形成人民代表大會制度之下的立法、行政、司法部門之間的分工。但是，由于傳統(tǒng)權(quán)力模式的影響，權(quán)力關(guān)系法治化程度低，造成了權(quán)大于法、有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不糾等權(quán)力失范現(xiàn)象。這使得基本權(quán)利制約公權(quán)力的主要價值無法體現(xiàn)。

（四）憲法秩序不穩(wěn)定、憲法價值未彰顯

綜上所述，水文測驗對水資源的合理利用與長遠建設(shè)有重要的意義，開展有效的水文測驗工作對資源的合理使用及優(yōu)化配置非常重要，同時誤差在一定范圍內(nèi)是普遍存在的，應(yīng)通過降低人為操作失誤、選擇正確的計算公式及測量方法，使測量誤差降低到最低，進一步提升水文測量的準確度。

不管認為轉(zhuǎn)型是從清末變法開始還是從改革開放開始，憲法始終處于頻繁的更迭或修改之中，憲法規(guī)定的內(nèi)容，特別是基本權(quán)利的有關(guān)規(guī)定未能真正實現(xiàn)，憲法秩序處于變動之中。這固然緣于轉(zhuǎn)型中國社會變遷劇烈，但憲法信仰未能形成、憲法意識薄弱、憲法未能有效實施等才是真正的原因。

二、轉(zhuǎn)型中國公民基本權(quán)利實現(xiàn)存在的問題

轉(zhuǎn)型中國始終處于變動之中，社會階層分化、利益訴求多元化、立法和修法頻繁等多重因素給基本權(quán)利的實現(xiàn)造成了一定障礙，基本權(quán)利在實現(xiàn)過程中遇到了許多困難，主要包括以下幾個方面：

（一）公民缺乏組織或社團，無法集體維權(quán)

在托克維爾看來：“在民主國家里，全體公民都是獨立的，但又是軟弱無力的。他們幾乎不能單憑自己的力量去做一番事業(yè)，其中的任何人都不能強迫他人來幫助自己。因此，他們?nèi)绮粚W(xué)會自動地互助，就將全都陷入無能為力的狀態(tài)。”[4]的確如此，在面對強大的國家權(quán)力和社會權(quán)力時，公民個人是微不足道的，如果不能有效組織起來就無法保障自己的權(quán)利。

（二）基本權(quán)利的實現(xiàn)缺乏制度保障

基本權(quán)利需要通過良好的制度來幫助實現(xiàn)，沒有制度保障，法律規(guī)定便無法實現(xiàn)。以公民的社會保障權(quán)為例，現(xiàn)行憲法雖沒有明確規(guī)定社會保障權(quán)，但規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)實質(zhì)上就是社會保障權(quán)，即公民在年老、疾病、失業(yè)或因其他原因喪失勞動能力時，有從國家獲得幫助的權(quán)利。但中國的養(yǎng)老制度、醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險制度等社會保障制度遠未健全，結(jié)果出現(xiàn)了養(yǎng)老難、看病難、就業(yè)難等現(xiàn)象。

（三）基本權(quán)利的法律保護不完備

憲法關(guān)于基本權(quán)利的規(guī)定除了個別比較具體外，絕大多數(shù)都比較原則，這是憲法規(guī)范的一個特點。因此，需要立法者根據(jù)憲法基本權(quán)利的規(guī)范和精神，結(jié)合時代的特征和廣大人民的需求制定法律，將各項基本權(quán)利的內(nèi)涵具體化。我國雖已建成中國特色社會主義法律體系，但保障公民基本權(quán)利的法律仍存在許多空白，違憲審查制度依然沒有建立起來，這對保障公民基本權(quán)利非常不利。

基本權(quán)利的規(guī)定比較原則，需要由法定解釋機關(guān)在實踐過程中進行解釋，才能確定基本權(quán)利在具體歷史條件下或具體案件中的內(nèi)涵；基本權(quán)利被侵害之后，受害者能夠通過訴訟獲得救濟，使侵害行為得到糾正，基本權(quán)利才可能真正實現(xiàn)；公民對于立法機關(guān)、行政機關(guān)或司法機關(guān)涉嫌違背基本權(quán)利要求的行為或不作為不滿，如果這些國家機關(guān)不予答復(fù)甚至打擊報復(fù)，公民能夠有一個向?qū)ｉT機關(guān)訴愿的機會，才不會在強大的國家權(quán)力面前束手無策。

三、轉(zhuǎn)型中國基本權(quán)利實現(xiàn)的制度設(shè)計

基本權(quán)利作為憲法規(guī)定的權(quán)利類型，其實現(xiàn)與法律實現(xiàn)的一般原理是相通的。除法律自身狀況外，影響法律實現(xiàn)的因素主要有兩種：一是社會機制，二是法律機制。社會機制主要包括經(jīng)濟因素、政治因素、文化因素、精神文明因素、社會價值觀念、社會組織活動因素、社會資本因素、社會結(jié)構(gòu)因素等方面；[5]法律機制包含兩個方面的內(nèi)容：一方面，法律機制是指法律實現(xiàn)的運行結(jié)構(gòu)的制度化機制，即立法機制、司法機制、執(zhí)法機制、守法機制及法律監(jiān)督機制。另一方面，法律機制是指在具體的法律制度之中，通過法律權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和職責體系的構(gòu)造，并將其在不同主體之間進行分配來取得利益訴求的平衡。[6]因此，我們有必要結(jié)合轉(zhuǎn)型期社會的特點，從社會機制和法律機制兩方面建立健全基本權(quán)利實現(xiàn)制度。

（一）社會機制：基本權(quán)利實現(xiàn)的社會制度設(shè)置和技術(shù)安排

第一，建立和完善人民利益表達機制。保障社會穩(wěn)定是轉(zhuǎn)型中國的一個重要課題。近年來，由于房屋拆遷、土地征用補償、環(huán)境安全、食品安全、表達自由障礙等問題引發(fā)的群體性事件都反映出現(xiàn)在的治理手段和維穩(wěn)模式有待改進。“正當利益不能順暢表達，可能助長社會基礎(chǔ)秩序的失范，”[7]“新的穩(wěn)定邏輯應(yīng)該是：維護憲法所賦予的公民權(quán)利，有權(quán)利的保障才有相對的利益均衡，有利益的均衡才有社會的穩(wěn)定；這才是解決社會穩(wěn)定問題的治本之道，就此意義而言，維權(quán)就是維穩(wěn)，維權(quán)才能維穩(wěn)。”[8]因此，建立和完善人民利益表達機制，是國家了解人民的利益需求進而維護公民基本權(quán)利的最根本途徑。

第二，推進社會組織發(fā)展，增加公民集體話語權(quán)?！白鳛橐粋€中介性的機制，結(jié)社組織提供了個人參與公共事務(wù)、參與國家決策的渠道。人們既可以在結(jié)社團體中找到情感上的認同，也通過這些團體傳達、爭取其個人的權(quán)益；而且個人在結(jié)社活動的過程中，通過參與和學(xué)習，能夠培養(yǎng)其作為公民的公共精神。”[9]人民利益的充分表達還要依賴社會組織的發(fā)達，這不僅可以從基本權(quán)利實現(xiàn)充分的國家的普遍經(jīng)驗中得到證明，也可以從我國公民私力維權(quán)的悲劇中得到反證。因此，鼓勵和支持公民依法結(jié)社，是幫助實現(xiàn)公民基本權(quán)利的重要途徑。

第三，加強地方民主建設(shè)和法治建設(shè)。許多問題都需要依賴地方解決，不可能指望任何問題都越過地方而直接求助中央。因此，地方政府的作為直接關(guān)系著人民的權(quán)益。地方人大切實監(jiān)督地方政府，地方政府真正依法辦事，地方法院能夠排除干預(yù)獨立行使審判權(quán)，地方檢察院能夠依法監(jiān)督政府部門執(zhí)行法律等等，都會對基本權(quán)利的實現(xiàn)創(chuàng)造條件。

此外，政黨法制建設(shè)、中央與地方關(guān)系法治化、公民參與機制完善、社會保障制度建立健全等，都是有助于基本權(quán)利實現(xiàn)的社會機制或因素，理應(yīng)受到全社會的重視。

（二）法律機制：基本權(quán)利實現(xiàn)的法律制度設(shè)置和技術(shù)安排

第一，立法機制。從我國的立法實踐來看，“由于立法不作為和法律漏洞的存在，基本權(quán)利在一定程度上出現(xiàn)了虛置化現(xiàn)象，這種狀況不僅影響到了基本權(quán)利的實現(xiàn)，而且也從根本上侵蝕到了憲法由以存在的正統(tǒng)性基礎(chǔ)。”[10]我國社會主義法律體系已基本形成，但憲法規(guī)定的基本權(quán)利有許多都沒有由具體的法律加以細化，而“在基本權(quán)利的立法還不完備，尤其是重要的基本權(quán)利的保障與規(guī)范還處于無法可依的情形之下，無論是在法律上還是在實踐上并不能真正實現(xiàn)對國家權(quán)力的有效規(guī)范，更不能為基本權(quán)利的實現(xiàn)提供有效的保障，這必然在根本上導(dǎo)致憲法的精神無法實現(xiàn)。倘若如此，整個法律體系將會失去靈魂……”[11]因此，加強有關(guān)基本權(quán)利的立法，是基本權(quán)利實現(xiàn)的基礎(chǔ)。

第二，執(zhí)法機制。從執(zhí)法實踐來看，影響基本權(quán)利實現(xiàn)的最主要原因不在于無法可依，而在于有法不依甚至違法行政。要解決這個問題，可行的途徑有以下幾個：一是擴大公民參與，讓公民充分參與到政府決策和執(zhí)行過程中，增加公民在執(zhí)法中的影響，從而監(jiān)督執(zhí)法者、維護自己權(quán)利；二是執(zhí)法信息公開，讓公民充分了解執(zhí)法內(nèi)容，避免因信息不對稱產(chǎn)生暗箱操作而損害公民利益；三是強化執(zhí)法責任制，嚴格司法審查，讓違法侵害公民權(quán)利的行為人承擔責任；四是增強執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員的權(quán)利意識，這是最根本的，也是最難的。

第三，司法機制?；緳?quán)利的司法保障主要涉及兩個問題：一是基本權(quán)利的司法適用問題，即當公民的基本權(quán)利受到他人（第三者）侵害時，是否可以直接援引憲法來保障；二是基本權(quán)利中社會權(quán)的可訴性問題，即當健康權(quán)、受教育權(quán)等積極權(quán)利受到侵害時是否可以向法院起訴。對這兩個問題歷來爭議很大。對于第一個問題，有論者認為可以賦予普通法院司憲審查權(quán)，對基本權(quán)利的侵害行為進行審判。[12]筆者持贊成態(tài)度，但認為需要滿足幾個基本條件：一是將憲法解釋權(quán)賦予普通法院；二是普通法院法官的憲法學(xué)訓(xùn)練；三是憲法解釋學(xué)和憲法裁判學(xué)的發(fā)展等等。對于第二個問題，盡管社會權(quán)是否具有可訴性在國際社會依然存在爭議，但世界各國在實踐中早已拋開了這種無謂的爭論，將社會權(quán)付諸實際的成功模式也有不少。因此，應(yīng)合理吸取國際社會經(jīng)驗，以開放的態(tài)度理性促進中國社會權(quán)可訴性理論與實踐的雙向進步。

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1673―2391(2013)08―0009―03

2013-04-15 責任編校：江 流

河北省法學(xué)會課題《論社會轉(zhuǎn)型期公民基本權(quán)利實現(xiàn)的理論和技術(shù)》的結(jié)項成果，批準號：2012DF027。