人民調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作研究
——以紹興市上虞區(qū)為例

呂博文，張朋越，劉澤民，董亞妮

（1. 杭州國家電子商務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測(cè)處置中心，杭州 310000；2. 中國計(jì)量大學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)院，杭州 310018）

自2010 年《中華人民共和國人民調(diào)解法》出臺(tái)之后，作為當(dāng)前中國多元化解決糾紛機(jī)制中的一項(xiàng)制度，人民調(diào)解制度具備了更加堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。人民調(diào)解源自于民間社會(huì)自治形成的規(guī)則，通過民主法治程序上升為國家法律之后，人民調(diào)解制度在現(xiàn)代法治國家的建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。人民調(diào)解作為重要的糾紛解決方式之一，具有成本低廉、程序簡便，利于緩解訴訟壓力、建立和諧穩(wěn)定的人際關(guān)系等優(yōu)點(diǎn)。

為進(jìn)一步提高人民調(diào)解工作質(zhì)量和服務(wù)水平，促進(jìn)人民調(diào)解工作向規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化方向科學(xué)發(fā)展，2018 年紹興市上虞區(qū)司法局探索“標(biāo)準(zhǔn)化+人民調(diào)解”新模式，申請(qǐng)實(shí)施浙江省省級(jí)人民調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目立項(xiàng)以來，在浙江省司法廳、省市場監(jiān)管局的大力支持和指導(dǎo)下，上虞區(qū)司法局科學(xué)制定標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格抓好標(biāo)準(zhǔn)宣貫執(zhí)行，通過項(xiàng)目實(shí)施，有力提升了全區(qū)人民調(diào)解工作水平，成為“法治上虞”建設(shè)的一項(xiàng)新亮點(diǎn)和新驅(qū)動(dòng)，為紹興市乃至整個(gè)浙江省的人民調(diào)解工作提供了有益的探索。

1 強(qiáng)化落實(shí)，確保試點(diǎn)工作有序推進(jìn)

（1）提高認(rèn)識(shí)，做好試點(diǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)。開展人民調(diào)解省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作，是對(duì)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新和發(fā)展，對(duì)于提高人民調(diào)解工作質(zhì)量和服務(wù)水平，加快建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府具有重要意義。通過對(duì)人民調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、現(xiàn)狀的梳理和可行性必要性的論證，上虞區(qū)人民調(diào)解省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)于2018 年7 月正式獲批立項(xiàng)。

（2）落實(shí)人員，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。為確保試點(diǎn)工作順利開展，上虞區(qū)成立了由區(qū)委副書記為組長、區(qū)政府分管副區(qū)長為常務(wù)副組長、區(qū)司法局和區(qū)質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)人為副組長的領(lǐng)導(dǎo)組織架構(gòu)，調(diào)解工作體系建設(shè)單位為成員的標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化辦公室，落實(shí)專兼職標(biāo)準(zhǔn)化人員，并建立固定的聯(lián)席會(huì)議制度，確保試點(diǎn)工作能夠順利開展。

（3）出臺(tái)方案，按步有序扎實(shí)推進(jìn)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目的工作要求，制定出臺(tái)《上虞區(qū)人民調(diào)解省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，明確試點(diǎn)項(xiàng)目共分為預(yù)研、立項(xiàng)、實(shí)施、標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估、驗(yàn)收準(zhǔn)備、項(xiàng)目迎檢等六個(gè)階段，制定人民調(diào)解省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作進(jìn)度計(jì)劃表，對(duì)各階段工作作了詳細(xì)的部署和要求。

2 搭建框架，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建

標(biāo)準(zhǔn)化辦公室在全面梳理已有人民調(diào)解崗位職責(zé)、工作制度、工作流程、工作要求、規(guī)范性文件及相關(guān)政策文件，分析現(xiàn)有工作中的亮點(diǎn)及不足的基礎(chǔ)上，以GB/T 24421《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》系列標(biāo)準(zhǔn)[1]為依據(jù)，搭建了具有上虞區(qū)特色的人民調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)體系框架（見圖1），并召開多場專家座談研討會(huì)，對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行集中審查、討論、修改，不斷改進(jìn)和完善標(biāo)準(zhǔn)體系。目前，共整理收集了與人民調(diào)解相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章條例、指導(dǎo)文件67 項(xiàng)，服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)26項(xiàng)，服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)54 項(xiàng)，服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)27 項(xiàng)，形成共計(jì)107 項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的上虞區(qū)人民調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)體系，如《人民調(diào)解工作流程規(guī)范》《矛盾糾紛排查規(guī)范》《矛盾糾紛登記規(guī)范》《矛盾糾紛分析研判規(guī)范》《人民調(diào)解卷宗文書格式規(guī)范》等。2018 年12 月，上虞區(qū)人民調(diào)解省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)體系正式發(fā)布；2019 年6 月，上虞區(qū)人民調(diào)解省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)通過驗(yàn)收。

圖1 上虞區(qū)人民調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)體系框架圖

3 精心組織，保障標(biāo)準(zhǔn)有效貫徹實(shí)施

（1）強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)力度。把標(biāo)準(zhǔn)文件作為工作人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)的基本內(nèi)容，通過以會(huì)代訓(xùn)、專家講座、知識(shí)測(cè)試等形式，確保工作人員應(yīng)知應(yīng)會(huì)。上虞區(qū)司法局組織開展各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專家授課，受訓(xùn)人員包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和區(qū)直有關(guān)部門分管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人、司法所負(fù)責(zé)人和人民調(diào)解員等，累計(jì)參訓(xùn)人員達(dá)2100 余人次。

（2）抓好標(biāo)準(zhǔn)宣傳貫徹。以“三個(gè)八”為核心，抓好標(biāo)準(zhǔn)宣貫執(zhí)行工作：各類調(diào)委會(huì)落實(shí)一室一隊(duì)一牌一證一書一章一冊(cè)一檔“八個(gè)一”，調(diào)解室做到人員、職責(zé)、紀(jì)律、受理范圍、調(diào)處流程、權(quán)利義務(wù)、徽章、宣傳標(biāo)語“八上墻”，調(diào)解服務(wù)實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)或移交—審核—受理—調(diào)解準(zhǔn)備—調(diào)解實(shí)施—司法確認(rèn)—回訪—?dú)w檔“八步走”，全面提升調(diào)委會(huì)規(guī)范化水平，強(qiáng)化調(diào)解員標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)，提升調(diào)解服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，建立標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施臺(tái)賬，認(rèn)真記載標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)實(shí)施情況，把標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況作為業(yè)務(wù)抽查和監(jiān)察的重點(diǎn)，把檢查結(jié)果與評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位的工作人員依標(biāo)準(zhǔn)要求定期整改、督促落實(shí)到位。堅(jiān)持持續(xù)改進(jìn)，在運(yùn)用新標(biāo)準(zhǔn)后，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和研究新情況、新問題，對(duì)不適合的標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)修改完善，推動(dòng)服務(wù)質(zhì)量不斷實(shí)現(xiàn)新的提升。

（3）逐步完善標(biāo)準(zhǔn)體系。成立標(biāo)準(zhǔn)體系評(píng)價(jià)小組，在平時(shí)檢查的基礎(chǔ)上匯總情況，報(bào)告評(píng)價(jià)結(jié)果，編寫評(píng)價(jià)報(bào)告和不合格項(xiàng)報(bào)告，提出整改意見；通過召開專家評(píng)審會(huì)，聽取職能部門和專家對(duì)于各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容的修改意見建議；組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法所、業(yè)務(wù)主管部門、調(diào)解員等對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容再次進(jìn)行集中審查、反復(fù)討論與交流，從執(zhí)行者的角度對(duì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行再審核、再斟酌、再修改，不斷提高標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的實(shí)操性。

4 成效顯著，打響“人民調(diào)解”品牌

（1）工作規(guī)范提升。一是基層人民調(diào)解組織實(shí)現(xiàn)全覆蓋。目前區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)人民調(diào)解實(shí)體平臺(tái)均已建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村居（社區(qū)）、企業(yè)人民調(diào)解組織和行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織進(jìn)一步完善和規(guī)范。截至2019 年6 月底，上虞區(qū)已建立各類人民調(diào)解組織522 個(gè)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)委會(huì)21 個(gè)，村居（社區(qū)）、企業(yè)調(diào)委會(huì)454 個(gè)，行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)委會(huì)10 個(gè)，法院、檢察院、信訪局、公安分局派駐人民調(diào)解工作室17 個(gè)，個(gè)人品牌調(diào)解室20 個(gè)，形成橫向到邊、縱向到底，上下聯(lián)動(dòng)、規(guī)范有序的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系。二是人民調(diào)解隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大。上虞區(qū)已形成以村居（社區(qū)）、企事業(yè)單位人民調(diào)解員為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人民調(diào)解員為主力，專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解員為骨干的人民調(diào)解員隊(duì)伍。截至2019 年4 月底，上虞區(qū)共有人民調(diào)解員1488 人，其中村居（社區(qū)）調(diào)委會(huì)調(diào)解員1205 人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)委會(huì)調(diào)解員196 人，企事業(yè)單位調(diào)委會(huì)調(diào)解員56 人，專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)委會(huì)調(diào)解員31 人。三是人民調(diào)解服務(wù)逐步向?qū)I(yè)化發(fā)展。一方面，組建了民間糾紛調(diào)解志愿者服務(wù)隊(duì)伍，選聘公道正派、群眾威信高、懂法律、熱心人民調(diào)解工作的人員擔(dān)任調(diào)解員和信息員。另一方面，建立了人民調(diào)解法律專家?guī)?，充分吸收有專業(yè)特長、工作經(jīng)驗(yàn)豐富的法律專家入庫，提供專業(yè)法律服務(wù)。

（2）品牌效益提升。標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)開展以來，上虞區(qū)人民調(diào)解服務(wù)水平和質(zhì)量得到大幅度提升。人民調(diào)解“一鎮(zhèn)一品”建設(shè)的不斷推進(jìn)，使得人民群眾對(duì)調(diào)解品牌的知曉率和調(diào)解工作的滿意度都有了很大提高，出現(xiàn)了“鄉(xiāng)賢調(diào)解”“聯(lián)片調(diào)解”“以新調(diào)新”“夜間調(diào)解”“同心圓”“一家親”等在紹興地區(qū)乃至全省具有一定知名度的調(diào)解品牌。上虞區(qū)人民調(diào)解工作多次得到各類媒體的宣傳，先后被法制日?qǐng)?bào)、浙江法制報(bào)、紹興日?qǐng)?bào)、上虞日?qǐng)?bào)等媒體關(guān)注，共發(fā)布各類報(bào)道20 余篇。2018 年，上虞區(qū)人民調(diào)解委員被浙江省委省政府表彰為“全省優(yōu)秀人民調(diào)解委員會(huì)”，上虞區(qū)信訪事項(xiàng)人民調(diào)解委員會(huì)被司法部評(píng)為“堅(jiān)持發(fā)展‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’實(shí)現(xiàn)矛盾不上交試點(diǎn)工作表現(xiàn)突出集體”。

（3）社會(huì)效益提升。人民調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)強(qiáng)化了矛盾糾紛就地化解、源頭化解，矛盾糾紛化解成功率逐步提高，上虞區(qū)全區(qū)信訪數(shù)量和民轉(zhuǎn)刑案件數(shù)量大幅下降。據(jù)2018 年統(tǒng)計(jì)，上虞區(qū)各類人民調(diào)解組織共調(diào)處各類矛盾糾紛9698 起，調(diào)處成功9588 起，成功率為98.87%。人民調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作有效維護(hù)了全區(qū)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定，為上虞區(qū)順利實(shí)現(xiàn)平安建設(shè)“十連冠”作出了積極貢獻(xiàn)。

（4）工作效率提升。一是強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新工作機(jī)制，制定了《“警調(diào)銜接”工作流程》《“檢調(diào)對(duì)接”工作流程》《“訪調(diào)對(duì)接”工作流程》《行政調(diào)解與人民調(diào)解銜接工作流程》《司法調(diào)解與人民調(diào)解銜接工作流程》等標(biāo)準(zhǔn)，有效實(shí)現(xiàn)了“集調(diào)聯(lián)調(diào)”工作模式，形成了上下貫通、左右協(xié)調(diào)、依托基層、多方參與、分工負(fù)責(zé)、配套聯(lián)動(dòng)的大調(diào)解新格局，顯著提高了糾紛解決效率。二是在工作中引入了人民調(diào)解工作管理平臺(tái)，運(yùn)用“浙里調(diào)”移動(dòng)調(diào)解終端，依托信息化手段，整合人民調(diào)解信息資源，實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)動(dòng)，為群眾提供了優(yōu)質(zhì)、高效的人民調(diào)解服務(wù)。三是通過提煉總結(jié)浙江省多項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，歸納人民調(diào)解工作標(biāo)準(zhǔn)核心內(nèi)容，充分發(fā)揮了標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)示范作用，有效推動(dòng)了全區(qū)、全市乃至全省人民調(diào)解工作的順利開展。