海域使用論證關鍵問題探討

劉艷云，谷 穎

（寧波市海洋環(huán)境監(jiān)測中心 寧波 315012）

海域使用論證關鍵問題探討

劉艷云，谷 穎

（寧波市海洋環(huán)境監(jiān)測中心 寧波 315012）

海域使用論證工作是海域管理的重要技術(shù)支持。文章介紹了海域使用論證與工程可行性研究、海洋環(huán)境影響評價的不同，探討了海域使用論證工作應注意的關鍵問題，使海域使用論證工作更有針對性，為不斷推進海域使用論證工作的改革和完善提供參考。

海域使用論證；可行性研究；環(huán)境影響評價；關鍵問題

海域使用論證是指通過科學的調(diào)查、調(diào)研、計算、分析、預測，對開發(fā)海域進行用海可行性分析并給出相應的書面材料，以達到科學用海、規(guī)范用海和可持續(xù)用海的目的。海域使用論證是海域使用管理的一項重要基礎工作，直接關系到海洋行政管理的科學決策水平，對科學合理用海、保護海洋環(huán)境、促進海洋經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重要的意義［1］。

自海域使用論證制度實施以來，論證工作取得了較大進展，也為海域管理工作作出了貢獻，總體效果是好的。通過規(guī)范論證管理，不僅規(guī)范了報告書評審程序、方法和措施，同時還帶動了用海單位和論證單位對論證工作的高度重視，國家及各級海洋行政主管部門審批報告書質(zhì)量有了很大提高，項目用海的科學性顯著增強［2］。但在實際工作中也出現(xiàn)了一些論證報告編寫質(zhì)量不高、論證工作效率較低等問題。關于如何提高海域論證報告編制質(zhì)量，黃明群已從 “面”上做了充分翔實的論述，筆者認為在此基礎上，還應該充分認識到海域使用論證與工程可行性研究、環(huán)境影響評價的不同，進一步做好海域使用論證關鍵問題分析研究。

1 海域使用論證與工程可行性研究、環(huán)境影響評價的不同

工程可行性研究是在建設項目興建之前，對建設方案進行技術(shù)經(jīng)濟論證，較準確地提出技術(shù)上先進、經(jīng)濟上合理的建設方案［3－4］。環(huán)境影響評價在于預防規(guī)劃和建設項目實施和建成后對環(huán)境造成的不良影響。而海域使用論證主要是查清所在海域及毗鄰區(qū)域自然環(huán)境、資源及產(chǎn)業(yè)分布，預測項目用海對海域資源環(huán)境與功能區(qū)劃的影響程度，提出海域使用控制和保護目標，實現(xiàn)合理用海，防止海洋環(huán)境的污染與生態(tài)資源的破壞。

根據(jù) 《海域使用論證報告書編寫大綱》的要求，海域使用論證報告書應該包括9個章節(jié)。其中第二章 “項目平面布置和主要結(jié)構(gòu)、尺寸”“項目主要施工工藝和方法”在3項工作中都有涉及，但各有側(cè)重。工程可行性研究對技術(shù)、設備、工程方案方面有詳細的論述，通過比選確立工程方案的可行性。但海域使用論證重點關注工程方案。它的主要目的不是比選工程方案，而是根據(jù)工程布設方案，合理界定項目用海范圍，量算用海面積，界定項目用海的利益相關者［5］。而海洋環(huán)境影響評價主要針對項目工藝過程，闡明工程項目在施工期、營運期及廢棄期各環(huán)節(jié)中可能產(chǎn)生的污染源、污染因子及源強。

第五章 “利益相關者分析”在海域使用論證中是很重要的環(huán)節(jié)，不管項目大小，復雜程度如何，必須要合理界定利益相關者，并分析其相互影響以及協(xié)調(diào)意見。只有協(xié)調(diào)一致后，國家海洋行政主管部門才能對用海項目進行審批確權(quán)。海洋環(huán)境影響評價中，與相關產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在區(qū)域排污總量控制的目標下，擬建項目與其他產(chǎn)業(yè)分配排污指標的協(xié)調(diào)關系。而工程可行性研究中涉及的利益相關者分析內(nèi)容通過社會評價來進行，包括：項目的社會影響分析、項目與所在地區(qū)的互適性分析和社會風險分析。

海域使用論證與工程可行性研究、環(huán)境影響評價3項工作是海洋工程項目實施前要求進行的工作，三者的地位不同，所要解決的問題不同，主要內(nèi)容也有很大差別。相對于海洋工程可行性研究和海洋環(huán)境影響評價，海域使用論證工作起步稍晚，相關的配套法規(guī)、技術(shù)標準、規(guī)范還不夠健全，也存在一些問題亟待規(guī)范。

2 海域使用論證關鍵問題分析

根據(jù) 《海域使用管理法》，海域使用申請者應當提交 “海域使用論證材料”。大量實踐證明，科學、規(guī)范、合理的海域使用論證是保障用海項目順利實施的先決條件。筆者認為要提高海域使用論證報告編制質(zhì)量，需要解決的關鍵問題應該包括：① 為什么用海；② 能不能用海；③如何用海。

2.1 為什么用海

論證報告書必須回答好 “這個項目是否可以用海、有無必要用海”這個關鍵問題，這也是 “項目用海必要性分析”的職責所在［6］。關于項目用海必要性分析，導則要求分 “項目建設必要性”和 “項目用海必要性”兩部分。項目用海的必要性和項目建設的必要性有著緊密的關系，項目建設必要和迫切是項目用海必要的基礎。導則的要求雖明確，但針對不同項目分析思路和要點，就需要論證者在論證實踐中去領悟，如果論證者不加分析地按照導則的內(nèi)容要求進行論證，就會陷入盲目堆砌資料、中心不突出、重點不明確的 “混亂”局面。

例如：分析大榭小田灣油品倉儲項目涂泥咀填海工程的用海必要性，可從以下兩個方面進行論述：① 論述油品倉儲建設的必要性。可從國家－地方－產(chǎn)業(yè)三個層次論述，隨著我國國民經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，對石油需求不斷增加，石油消費在我國能源消費結(jié)構(gòu)中的比例逐步增長，而在我國主力油田的產(chǎn)量增長減緩的情況下，石油產(chǎn)出在能源生產(chǎn)構(gòu)成中的比例卻逐年下降，供需矛盾日益突出。目前我國原油供應越來越依賴進口，國內(nèi)原油進口依存度已從1997年的8.9%上升至2008年的49%。進口原油的來源主要為海上來油。該項目的目標市場主要為山東、江蘇、上海、浙江和福建等華東沿海地區(qū)，該地區(qū)是我國原油和燃料油需求最集中的地區(qū)。通過油品項目的建設，可增強寧波－舟山港的油品中轉(zhuǎn)大港地位，利用港口和庫址的區(qū)位優(yōu)勢，為企業(yè)提供臨港倉儲和錨地過駁中轉(zhuǎn)服務，輻射目標市場。而且根據(jù)規(guī)劃，大榭島上中海石油大榭石化要進一步擴能，小田灣油庫區(qū)的建設對大榭石化擴能和油品的進出具有重要意義。② 論證油品倉儲項目用海的必要性。對于海上來油，必須解決運輸和倉儲問題。為此必須依靠相應的碼頭，并具有配套的航道、錨地。同時應擁有比較大庫容的倉儲基地實現(xiàn)油品倉儲和中轉(zhuǎn)。該項目依托中油燃料油30萬噸級油碼頭和周圍的螺頭、金塘、冊子水道運輸，小田灣區(qū)域僅剩的20hm2余土地不能滿足油庫建設規(guī)模所需用地，因此填海是十分必要的。

2.2 能不能用海

開展項目用海適宜性分析。項目用海適宜與否主要從自然資源、環(huán)境條件是否適宜，對其他海域開發(fā)活動是否存在功能沖突，在此前提下分析選址是否合理。自然資源環(huán)境對用海的適宜性，其實質(zhì)是論證海洋資源是否滿足項目用海要求。根據(jù) 《海域使用論證技術(shù)導則》，海域使用的類型包括漁業(yè)用海、工業(yè)用海、交通運輸用海、旅游娛樂用海、海底工程用海、排污傾倒用海、填海造地用海和特殊用海八大類別。這八大類用海對海洋資源的要求是不一樣的。例如，填海造地最關注對海域水動力環(huán)境、岸灘沖淤變化、海洋生態(tài)等方面的影響。交通運輸用海最關注是否有建港條件、港口的維護條件以及港口泊穩(wěn)條件等。

海洋開發(fā)是一項復雜的系統(tǒng)工程，由于多種資源共生于一個立體的和開放流動的環(huán)境中，一種資源的開發(fā)可能影響到另外一種或多種海洋開發(fā)活動，因此用海適宜性中應分析對海域其他開發(fā)活動的影響，即利益相關者界定和協(xié)調(diào)分析。利益相關者分析有各種各樣的方法，最常用的主要有以下幾種：① 內(nèi)部、外部利益相關者分析法；② 首要、次要利益相關者分析法；③力場分析法；④SWOT分析法；⑤行為者影響圖法等［7］。各種分析方法可以結(jié)合不同的用海項目選擇使用。在準確對利益相關者界定后，還需要分析利益相關者的影響力和重要性。當事雙方可結(jié)合工程特點并根據(jù)影響預測分析結(jié)果，定性或定量確定影響程度和范圍，形成協(xié)調(diào)意見并明確補償方式。海域使用論證過程結(jié)束時，報告書應附利益相關者的協(xié)商結(jié)果 （利益相關者同意證明及補償協(xié)議要件）。

在分析自然資源和生態(tài)環(huán)境的適宜性，項目用海與周邊其他用?；顒邮欠翊嬖诠δ軟_突等的基礎上，進一步分析用海選址的合理性。對于論證等級一級的項目還應開展用海選址方案比選分析，優(yōu)選項目用海選址方案。只有在綜合考慮、統(tǒng)籌分析得出項目用海可行的基礎上，再進行用海方式、用海面積和期限的確定。

2.3 如何用海

根據(jù)海域使用特征及對海域自然屬性的影響程度確定海域使用方式。項目用海方式、用海平面布置方案及其比選和優(yōu)化是貫徹科學用海原則的具體體現(xiàn)，是海域使用論證中的重要內(nèi)容。根據(jù) 《海域使用論證技術(shù)導則》，用海方式包括：填海造地、圍海、構(gòu)筑物、開放式和其他。在我國經(jīng)濟發(fā)展初期，我國沿海的用海方式以粗放式為主，沒有考慮到海洋工程對海域環(huán)境的影響。經(jīng)過近幾年對海洋工程的海域使用論證工作的研究，逐漸打破了傳統(tǒng)的、簡單的和粗放的用海方式，有意保護海洋資源，保護區(qū)域環(huán)境，減少對海洋生態(tài)的影響。“用海方式和平面布置合理性分析”中應結(jié)合項目建設的用海特征，從項目用海的規(guī)模、性質(zhì)、總體布置和用海方式等要素出發(fā)，分析項目用海是否符合集約節(jié)約和科學用海原則；從項目利用海岸線長度和特點，利用淺海、灘涂等稀缺資源的數(shù)量和平面布置特征分析項目用海方式的科學性和合理性；從項目用海對周邊海域水文動力條件、地形地貌與沖淤特征、海洋生態(tài)環(huán)境的影響、項目用海的安全和風險等方面分析用海方式的適宜性和合理性；從各個用海平面布置方案的比選內(nèi)容，全面、詳細、客觀地分析論證用海方式、平面布置的合理性，給出分析論證結(jié)果；若項目用海平面布置、用海方式不盡合理，應依據(jù)分析論證結(jié)果，提出調(diào)整建議。

3 結(jié)束語

總之，作為海域管理的重要技術(shù)支持和參考依據(jù)，用海項目的海域使用論證工作的重要性是眾所周知的。通過認識海域使用論證與工程可行性研究、環(huán)境影響評價的不同，理清海域使用論證的關鍵問題，從而使海域使用論證工作更有針對性，海域使用論證結(jié)果更真實、客觀和公正，進而不斷推進海域使用論證工作的改革和完善。

［1］ 王宏.用科學發(fā)展觀統(tǒng)領海域論證和海洋環(huán)評工作［J］.海洋開發(fā)與管理，2008，25（7）：3－6.

［2］ 曹淑萍.海域使用論證管理探討［J］.藍色國土，2009（6）：35－36.

［3］ 頊桂蓮.公路可行性研究報告編制存在問題及改進措施［J］.山西建筑，2004，30（15）：151－152.

［4］ 黃建平.加強基礎設施項目可行性研究提高基礎設施建設的投資效益［J］.上海市政工程，1999（1）：67－71.

［5］ 楊輝，李伯根，周青松，等.海域使用論證與工程可行性研究的比較研究［J］.海洋開發(fā)與管理，2010，27（11）：13－17.

［6］ 吳月英，馬越，彭立功.淺談海域使用論證中做好項目用海必要性分析的幾點體會［J］.海洋開發(fā)與管理，2008，25（11）：9－51.

［7］ 賈生華，陳宏輝.利益相關者界定方法述評［J］.外國經(jīng)濟與管理，2002，24（5）：13－18.