農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律問(wèn)題探析

□歐 敏

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在法律許可的范圍內(nèi)，在不轉(zhuǎn)移土地占有的情況下，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為債權(quán)的擔(dān)保；當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依法處分該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并由處分所得的價(jià)款優(yōu)先受償。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，解決了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)遇到的資金瓶頸問(wèn)題，使土地流轉(zhuǎn)更加順暢，同時(shí)也吸引更多的農(nóng)戶(hù)、專(zhuān)合組織以及農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)土地，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，增加農(nóng)業(yè)投入，從而增強(qiáng)了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的活力。

一、現(xiàn)行法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的規(guī)定

1.《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的相關(guān)規(guī)定 《農(nóng)村土地承包法》第4 9條的規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證等證書(shū)的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)”。這類(lèi)土地一般是荒溝、荒山、荒丘、荒灘等農(nóng)村“四荒”地?？梢钥闯?，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押應(yīng)具備兩個(gè)條件：第一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須通過(guò)其他方式承包而取得，這是相對(duì)家庭承包方式而言的；第二、經(jīng)依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。但是，這里并沒(méi)有明文禁止以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押。因此，2 0 0 5年最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋1 5條規(guī)定：承包方以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效?？梢?jiàn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押是無(wú)效的。

2.《擔(dān)保法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押?jiǎn)栴}的規(guī)定 《擔(dān)保法》第3 4條、3 7條就有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否允許抵押的問(wèn)題，采取了針對(duì)不同土地類(lèi)型區(qū)別對(duì)待的基本立場(chǎng)，具體標(biāo)準(zhǔn)是：四荒土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，而其他土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一概禁止抵押。此外，在以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股設(shè)立企業(yè)的情況下，無(wú)論承包人還是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的企業(yè)，均不得在該入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押。設(shè)定抵押的，應(yīng)認(rèn)定抵押行為無(wú)效?？梢?jiàn)，擔(dān)保法禁止以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押。

3.《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定 2 0 0 7年施行的《物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)正式定性為用益物權(quán)，徹底結(jié)束了有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種物權(quán)還是債權(quán)的長(zhǎng)久爭(zhēng)論?！段餀?quán)法》第1 2 8條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的期限不超過(guò)承包期的剩余期限。”第1 3 3條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！币布词钦f(shuō)，家庭承包的集體土地（一般是普通耕地、林地和草地）屬于保障性土地，其上設(shè)立的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押；而通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)和公開(kāi)協(xié)商等商業(yè)交易方式承包的集體土地（多為四荒地）屬于營(yíng)利性土地，其上設(shè)立的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)情況

2 0 0 9年3月中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)提出“有條件的地方可適行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”。此后，江蘇省淮北市、山東省壽光市、貴州省黔南州、福建省武平縣以及四川省成都市等地陸續(xù)開(kāi)展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)試點(diǎn)工作。

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)一是要準(zhǔn)備充分。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押涉及多方面利益，要通過(guò)政府搭臺(tái)、人行助推、農(nóng)信社配合，明確工作責(zé)任，工作流程，本著審慎原則，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施進(jìn)行細(xì)化，在論證基礎(chǔ)上精心落實(shí)試點(diǎn)樣本；二是設(shè)計(jì)完備的試點(diǎn)方案。綜合考慮各地具體情況，試點(diǎn)方案力求完備規(guī)范，明確貸款發(fā)放、有效抵押、貸款辦理、風(fēng)險(xiǎn)防范等各種機(jī)制，明確規(guī)定貸款發(fā)放流程；三是操作嚴(yán)格規(guī)范。嚴(yán)格按照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押方案、辦法進(jìn)行，嚴(yán)格審查貸款對(duì)象的信用狀況，確保風(fēng)險(xiǎn)低、收益好、可持續(xù)發(fā)展能力強(qiáng)。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在問(wèn)題

（1）法律障礙 盡管有央行的支持，但僅有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社參與試點(diǎn)，其他商業(yè)銀行仍然不敢跟進(jìn)，原因正在于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物缺乏明確的法律依據(jù)。《物權(quán)法》及《擔(dān)保法》都規(guī)定土地使用權(quán)不得抵押。最高院涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件的有關(guān)法律規(guī)定及司法解釋也規(guī)定，承包方以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或抵償債務(wù)應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。一旦發(fā)生糾紛，銀行能否勝訴就存在重大的不確定性。

（2）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)不完善 如果在糾紛中法院判定銀行勝訴，銀行把收到手里的土地如何處置也是一個(gè)問(wèn)題。由于目前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范，缺少交易市場(chǎng)和中介組織，銀行手里一旦積累大量農(nóng)村土地，要不改變農(nóng)業(yè)用途而將其全部流轉(zhuǎn)出去存在很大困難，價(jià)值也難以實(shí)現(xiàn)，土地抵押也形同虛設(shè)。

（3）農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立

農(nóng)民大規(guī)模將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行，如果無(wú)法還貸，土地被銀行收走了，失地農(nóng)民缺乏生活保障，演變?yōu)椤傲髅瘛保瑢?huì)危及社會(huì)穩(wěn)定。

三、開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的建議

1.修訂土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度

黨的十七屆三中全會(huì)《決定》中明確提出要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！边@實(shí)際上強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性和物權(quán)性質(zhì)。允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押將賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)收益。建議對(duì)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《擔(dān)保法》等現(xiàn)有法律進(jìn)行修訂，允許農(nóng)民以承包土地進(jìn)行抵押，從根本上消除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律障礙，保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保功能的完全實(shí)現(xiàn)。

2.建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估和市場(chǎng)化服務(wù)制度 建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮土地所在區(qū)域、種養(yǎng)殖品種、先期投入、地上附作物、行使抵押權(quán)的成本等多種因素的權(quán)重，合理確定抵押物價(jià)值。同時(shí)，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，引入社會(huì)資本，為土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人提供完備的市場(chǎng)信息、法律服務(wù)，最終形成市場(chǎng)化的交易服務(wù)機(jī)制。

3.加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督 由人民銀行和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合出臺(tái)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法》，明確其貸款對(duì)象及條件、規(guī)范貸款操作流程，建立貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防范于保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款規(guī)范發(fā)展。

4.加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的政策保障在現(xiàn)有法律未許可的情況下，應(yīng)將開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)視為政策性貸款，建立政策保險(xiǎn)、政府貼息、基金補(bǔ)償?shù)榷嘀仫L(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)防范此類(lèi)貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于確因風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致無(wú)法收回的貸款損失，要通過(guò)嚴(yán)格審核認(rèn)定后由財(cái)政出資予以賠償。