論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立與完善

文洪朝 馬兆明 楊立志

( 濟(jì)南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者，必須建立起獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來(lái)全面掌握國(guó)有資本的收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債情況，以確保國(guó)有經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展、全民福利的增加和社會(huì)主義公有制優(yōu)越性的體現(xiàn)。

一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的內(nèi)涵及建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的意義

(一)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的內(nèi)涵

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成。收入預(yù)算是指國(guó)家按年度和規(guī)定比例向企業(yè)收取國(guó)有資本收益的收繳計(jì)劃;支出預(yù)算是指國(guó)家根據(jù)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入規(guī)模和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要制訂的支出計(jì)劃。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入項(xiàng)目主要包括五項(xiàng):一是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定上交國(guó)家的利潤(rùn);二是國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股份獲得的股利、股息;三是國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入;四是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)清算收入(扣除清算費(fèi)用)及國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股份分享的公司清算收入;五是其他收入。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出項(xiàng)目主要包括三項(xiàng):一是資本性支出，主要是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)發(fā)展要求，以及國(guó)家戰(zhàn)略、科技投入、安全等需要向國(guó)有企業(yè)注入的資本金;二是費(fèi)用性支出，主要用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)的改革成本等;三是用于社會(huì)保障和公共服務(wù)等方面的支出。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府公共預(yù)算既有區(qū)別，又有聯(lián)系。根據(jù)《預(yù)算法實(shí)施條例》，各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與政府公共預(yù)算的主要區(qū)別:第一，政府公共預(yù)算的收入主要來(lái)自于國(guó)家的稅收收入，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入來(lái)源是國(guó)家依法取得的國(guó)有資本收益;第二，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在編制上，相對(duì)獨(dú)立于公共預(yù)算，即國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算按照當(dāng)年取得的國(guó)有資本收益確定支出規(guī)模，量入為出，不列赤字。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府公共預(yù)算也需要密切銜接，適度互通。在明晰公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的外在邊界后，應(yīng)在兩者預(yù)算收支科目?jī)?nèi)，分別設(shè)置專門銜接科目，按照預(yù)算收支平衡的原則，在公共預(yù)算有結(jié)余的時(shí)候，按產(chǎn)業(yè)政策要求，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行投資。

(二)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的意義

國(guó)有企業(yè)、國(guó)有股權(quán)是國(guó)家投資形成的，國(guó)家作為投資者理應(yīng)收取投資收益?！镀髽I(yè)法》規(guī)定，國(guó)有企業(yè)應(yīng)依法繳納稅金、費(fèi)用、利潤(rùn)?！豆痉ā芬?guī)定，公司股東依法享有資產(chǎn)收益，參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利。因此，國(guó)有企業(yè)向國(guó)家上交利潤(rùn)是其應(yīng)盡的義務(wù)。

第一，有利于社會(huì)主義公有制優(yōu)越性的體現(xiàn)。首先，國(guó)有企業(yè)的存在雖然不是以盈利為目的，但不排除在自然壟斷性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)和在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)還有一定的盈利空間，只有讓這些盈利的國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)，讓全國(guó)人民分享這些利潤(rùn)，才能體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的全民性質(zhì)。其次，由于受資源、壟斷程度以及企業(yè)歷史包袱輕重不同等多種因素的影響，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)水平在不同行業(yè)之間有著較大的差異，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)職工收入水平差異明顯，影響社會(huì)公平。國(guó)家向國(guó)有企業(yè)收取投資收益，可以規(guī)范國(guó)有企業(yè)之間的分配關(guān)系，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)完善收入分配制度，促進(jìn)社會(huì)公平。再次，只有對(duì)國(guó)有資本做好預(yù)算開(kāi)支，才能科學(xué)地確定每年到底需要多少資本用于國(guó)有企業(yè)的再投資，需要多少資金轉(zhuǎn)移到民生建設(shè)上來(lái)，從而更好地為國(guó)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的公有制性質(zhì)。

第二，有利于國(guó)資委職能的發(fā)揮，增強(qiáng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用和控制力。國(guó)資委作為國(guó)有資本出資人的代表，其職能應(yīng)定位為對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)督管理，包括國(guó)有資本的產(chǎn)權(quán)監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管和國(guó)有資本總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)控管理，但不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，做到政企分開(kāi)。通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制、執(zhí)行及決算的全過(guò)程監(jiān)控，了解企業(yè)的發(fā)展方向，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí)，國(guó)家通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算，直接調(diào)控國(guó)有資產(chǎn)的配置和運(yùn)行，根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略正確引導(dǎo)社會(huì)資本的流向，優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行狀態(tài)，增強(qiáng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用和控制力。

第三，有利于加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者的約束與控制。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和政府職能的轉(zhuǎn)變，國(guó)家逐漸將國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交由企業(yè)行使，政府與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間形成了一種“委托－代理”關(guān)系。由于信息不對(duì)稱，可能發(fā)生代理人“道德風(fēng)險(xiǎn)”行為，使所有者權(quán)益受到侵蝕。通過(guò)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，落實(shí)國(guó)有資本收益收繳，對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)，可以保證國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益不受侵蝕，特別是抑制國(guó)有資產(chǎn)的流失，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者的應(yīng)有權(quán)益。

第四，有利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整。在國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整中，通過(guò)制定切實(shí)可行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，增強(qiáng)對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中重要骨干企業(yè)的投入，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的支配地位;同時(shí)，有效控制和引導(dǎo)國(guó)有資本存量變現(xiàn)和增量的分配與使用，引導(dǎo)一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)通過(guò)售股變現(xiàn)、收購(gòu)兼并、債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等方式退出市場(chǎng)。促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)在全社會(huì)范圍內(nèi)的充分流動(dòng)與優(yōu)化組合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)。

二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的試點(diǎn)

2007年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》，要求從2007年起，在中央本級(jí)試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，地方試行的時(shí)間、范圍和步驟由各省(區(qū)、市)及計(jì)劃單列市人民政府決定。

(一)國(guó)有資本收益的收取辦法

由于是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的初期，所以中央采取了比較慎重、穩(wěn)妥的辦法。從既要有利于繼續(xù)支持國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展，又要有利于國(guó)家宏觀調(diào)控，規(guī)范企業(yè)收入分配秩序出發(fā)，國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)按照一定的比例上繳，以“適度、從低”為原則。上交比例采取區(qū)別不同行業(yè)適用不同上交比例的方式。2007年，中央本級(jí)國(guó)有企業(yè)收取比例類型大致劃分為三類:煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等五個(gè)資源性行業(yè)，上繳比例為10%;鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，上繳比例為5%;軍工企業(yè)轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè)三年內(nèi)暫不上繳。2011年起，收取比例類型由原先的三類調(diào)整為四類:中國(guó)煙草總公司、中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、國(guó)家電網(wǎng)公司等15家企業(yè)為第一類，國(guó)有資本收益收取比例為企業(yè)稅后利潤(rùn)的15%;中國(guó)鋁業(yè)公司、中國(guó)航空集團(tuán)公司、中國(guó)林業(yè)集團(tuán)公司等78家企業(yè)為第二類，國(guó)有資本收益收取比例為企業(yè)稅后利潤(rùn)的10%;中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司、北京金屬研究總院等33家企業(yè)、研究院以及教育部所屬企業(yè)、中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)所屬企業(yè)為第三類，國(guó)有資本收益收取比例為企業(yè)稅后利潤(rùn)的5%;中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司和中國(guó)儲(chǔ)備棉管理總公司為第四類企業(yè)，免交國(guó)有資本收益。

國(guó)有控股、參股企業(yè)依據(jù)《公司法》，按照股東會(huì)或董事會(huì)批準(zhǔn)的利潤(rùn)分配方案，將國(guó)有股權(quán)、股份取得的股利或股息上交國(guó)家。國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、國(guó)有企業(yè)清算收入以及公司制企業(yè)清算時(shí)國(guó)有股權(quán)、股份分享的清算收入按實(shí)際取得的收入據(jù)實(shí)上交國(guó)家。

上述國(guó)有資本收益只是向中央直接管理的一級(jí)企業(yè)收取，地方國(guó)有企業(yè)可以根據(jù)中央本級(jí)國(guó)有企業(yè)的收取辦法參照?qǐng)?zhí)行。

(二)目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度試行中存在的問(wèn)題

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度目前正處于運(yùn)行初期，各方面還不完善，在試行過(guò)程中存在以下主要問(wèn)題:第一，國(guó)有企業(yè)上繳比例和數(shù)額太低。2008年中央第一次正式征收央企紅利，但是征收的情況并不理想。不少中央企業(yè)向國(guó)資委打報(bào)告希望減免或減少紅利上繳，有的不僅不交，甚至還向國(guó)家索要財(cái)政貼補(bǔ)，如兩大石油巨頭中石油、中石化。截止到2010年，國(guó)有企業(yè)上繳稅后利潤(rùn)加股息收入總額僅為421億，只占央企凈利潤(rùn)的6%左右。①葉同:《國(guó)企利潤(rùn)應(yīng)100%納入監(jiān)督》，《南方周末》2010年4月1日。第二，目前國(guó)有資本的預(yù)算支出主要用在了國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展自身，而全國(guó)人民幾乎沒(méi)有分得多少利潤(rùn)。在財(cái)政部2010年5月11日公布的《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制情況》中，2007－2009年，共收取中央企業(yè)國(guó)有資本收益1572.2億元，而資本經(jīng)營(yíng)支出達(dá)1553.3億元，主要用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中央企業(yè)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)重建、中央企業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、境外礦產(chǎn)資源權(quán)益投資以及改革重組補(bǔ)助支出等。②周政華:《誰(shuí)動(dòng)了民眾的奶酪?》，《中國(guó)新聞周刊》2010年第29 期。也就是說(shuō)，三年間，僅有18億元左右可能是用于社會(huì)保障等公共服務(wù)項(xiàng)目，絕大部分還是又返還給了國(guó)有企業(yè)，全國(guó)人民分享到的利潤(rùn)微乎其微?？赡苡腥藭?huì)說(shuō)，這些國(guó)有企業(yè)把錢用于再投資，也是為了全國(guó)人民。但是，這種再投資是缺乏監(jiān)督的，不僅投資方向和效率令人疑惑，而且這些國(guó)有企業(yè)實(shí)際上很可能是把本應(yīng)上交的企業(yè)利潤(rùn)和國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼過(guò)多地用于企業(yè)內(nèi)的獎(jiǎng)金發(fā)放、工資待遇和非貨幣福利。

此外，在一些重大問(wèn)題上也存在著許多爭(zhēng)議。例如，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體的確定上，在國(guó)有資本收益上繳對(duì)象的確定上，等等。上述存在的問(wèn)題，必須通過(guò)完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度加以解決。

三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的完善

鑒于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，因此必須對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度加以完善，既要保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)深化改革的順利進(jìn)行，又要使國(guó)有資本的收益為全體國(guó)民共享。

(一)在法律上確定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的主體、層次和審批的程序

1994年頒布實(shí)施的《預(yù)算法》已不能適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，亦不能滿足各級(jí)人大加強(qiáng)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的要求。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的主體、層次和審批的程序等相關(guān)規(guī)定，都應(yīng)該在新的《預(yù)算法》中加以明確，使《預(yù)算法》更具可操作性和指導(dǎo)作用。

在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體的確定上，許多人認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)由財(cái)政部門為主編制。其理由，一是因?yàn)閲?guó)資委是特設(shè)機(jī)構(gòu)，不是政府部門，不承擔(dān)政府社會(huì)公共管理職能，不能單獨(dú)編制預(yù)算。二是因?yàn)槿绻寚?guó)資委單獨(dú)編制，與現(xiàn)行的《預(yù)算法》相抵牾。根據(jù)《預(yù)算法》第16條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門具體編制中央預(yù)算、決算草案、具體組織中央和地方預(yù)算的執(zhí)行?！蓖瑫r(shí)，規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府復(fù)式預(yù)算中的一種，因此認(rèn)可國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體是財(cái)政部符合現(xiàn)行法律要求。

我們認(rèn)為，1994年《預(yù)算法》頒布時(shí)，國(guó)資管理局彼時(shí)隸屬財(cái)政部，還沒(méi)有從財(cái)政部獨(dú)立出來(lái)，在當(dāng)時(shí)的情況下確定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體為財(cái)政部比較順理成章。但是，現(xiàn)在國(guó)資委已經(jīng)不再隸屬于財(cái)政部，如果這時(shí)仍由財(cái)政部作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體的話，就顯得不合時(shí)宜了。這是因?yàn)椋捎谪?cái)政部對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作有自己的主張和利益訴求，能否保證財(cái)政部在編制預(yù)算時(shí)百分百地考慮國(guó)有企業(yè)改革的需要和支出渠道的暢通，在目前公共治理機(jī)制不健全的條件下，這是一個(gè)不能確定的問(wèn)題。另外，由財(cái)政部作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體也不合情理，既然明確國(guó)資委代表全國(guó)人大履行出資人職責(zé)，那么，對(duì)其接受委托的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督和管理，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)決算和利潤(rùn)分配的審定，就是理所當(dāng)然的事情，這是出資人的職責(zé)。因此，由財(cái)政部作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體不合情理。國(guó)資委理應(yīng)成為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體，單獨(dú)編制預(yù)算，負(fù)責(zé)編制中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案，但必須上報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)。地方各級(jí)人民政府的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門編制，上報(bào)地方人民代表大會(huì)審議通過(guò)。國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)或權(quán)屬企業(yè)仍是基層國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制主體，基本不變。

鑒于我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理與運(yùn)營(yíng)體制的現(xiàn)狀，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算可以考慮建立“國(guó)資委——國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)”的二級(jí)預(yù)算體系。①國(guó)資委“建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度研究”課題組:《論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)管體系的構(gòu)建》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2006年第54 期。在這個(gè)預(yù)算體系中，國(guó)資委作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的一級(jí)編制主體，負(fù)責(zé)整個(gè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的組織工作，落實(shí)、檢查國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行情況。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的二級(jí)編制主體，是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基礎(chǔ)資料提供者和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的具體執(zhí)行者。在整個(gè)預(yù)算編制工作中，它為編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算提供數(shù)據(jù)依據(jù)和數(shù)據(jù)來(lái)源。

由于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是整個(gè)政府預(yù)算當(dāng)中的一個(gè)部分，是一個(gè)專門的預(yù)算，所以國(guó)資委必須和財(cái)政部配合起來(lái)進(jìn)行編制。國(guó)資委編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之后，交由財(cái)政部門統(tǒng)一匯總并向人民代表大會(huì)報(bào)告，維護(hù)國(guó)家預(yù)算體系的統(tǒng)一性和完整性。中央國(guó)資委編制的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由國(guó)家財(cái)政部統(tǒng)一匯總向全國(guó)人大報(bào)告，省級(jí)、市(地)級(jí)國(guó)資委編制的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由各地財(cái)政廳、局統(tǒng)一匯總向同級(jí)人大報(bào)告。

(二)合理確定國(guó)有資本收益上繳的對(duì)象

作為政府的出資人代表，國(guó)務(wù)院國(guó)資委顯然應(yīng)該是國(guó)有企業(yè)分紅的直接接受者。但是，在這之后該怎么辦，一直還有爭(zhēng)議。如果國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)全部上繳財(cái)政部，如前所述，能否保證財(cái)政部編制預(yù)算時(shí)百分百地考慮國(guó)有企業(yè)改革的需要和支出渠道的暢通，這令人懷疑。如果未來(lái)財(cái)政不能再對(duì)國(guó)有企業(yè)直接投入，不僅國(guó)有企業(yè)發(fā)展資金匱乏，保值增值的任務(wù)不能完成，國(guó)資委的宏觀調(diào)控也將缺乏資金來(lái)源。

如果把國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)全部留在國(guó)資委，也沒(méi)有道理。這是因?yàn)?，?guó)有企業(yè)的利潤(rùn)和改制收入都是公共財(cái)政收入，應(yīng)該作為公共財(cái)政收入進(jìn)行管理。換句話說(shuō)，除非經(jīng)過(guò)全國(guó)人大的預(yù)算程序批準(zhǔn)，任何人都沒(méi)有合法的權(quán)力來(lái)決定如何使用這些收入。比較合適的辦法是，央企紅利一部分上繳國(guó)資委，用于國(guó)企改制、國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整;另一部分則交由財(cái)政部，納入財(cái)政部公共財(cái)政預(yù)算之下。公共預(yù)算、國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社保預(yù)算，統(tǒng)一匯總，統(tǒng)一平衡。三個(gè)預(yù)算可以有一個(gè)資金通道，可以轉(zhuǎn)移支付，或者是用轉(zhuǎn)讓國(guó)有股權(quán)獲得的收入，或者是用國(guó)有企業(yè)大規(guī)模的利潤(rùn)，以補(bǔ)充社?；痤A(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算之不足。

(三)提高國(guó)有資本收益上繳的比例

對(duì)于那些盈利性的國(guó)有企業(yè)，雖然是隨著其經(jīng)濟(jì)效益的提高而逐步提高其上交比例，但這個(gè)比例依然太小，應(yīng)該說(shuō)，還不是一個(gè)合適的比例。一方面這些企業(yè)仍然在濫發(fā)獎(jiǎng)金、大漲工資、提高福利和進(jìn)行所謂的工作性消費(fèi)，另一方面，老百姓感受不到自己對(duì)國(guó)有資本收益的分享。那么，如何確定國(guó)有資本收益上繳的比例?從國(guó)外來(lái)看，法國(guó)國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)的50%要上繳國(guó)家;瑞典、丹麥、韓國(guó)等國(guó)的國(guó)有企業(yè)，利潤(rùn)上繳比例也達(dá)到了1/3 甚至2/3。當(dāng)然，我們要根據(jù)自己的國(guó)情來(lái)制定上繳比例。但是，至少應(yīng)該堅(jiān)持這樣一個(gè)原則，既不能只考慮國(guó)有企業(yè)投資而不顧公眾利益，把比例定得過(guò)低;也不能只顧用于公共支出而不顧國(guó)企的改革和再投資，把比例定得太高。比較合理的比例是在兩者之間做一個(gè)科學(xué)合理的劃分。如何來(lái)確定?我們認(rèn)為，要根據(jù)國(guó)有企業(yè)的類型分別來(lái)確定。國(guó)有企業(yè)按出資的份額可分為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)。國(guó)有獨(dú)資企業(yè)又可分為壟斷和非壟斷企業(yè)。對(duì)于壟斷企業(yè)來(lái)說(shuō)，考慮到企業(yè)內(nèi)部豐厚的利潤(rùn)使得這些企業(yè)過(guò)度投資以及內(nèi)部人分配的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，可以對(duì)這些企業(yè)的超額利潤(rùn)全部上繳;非壟斷企業(yè)由于存在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，可以參考同行業(yè)上市公司的現(xiàn)金分紅比例，把它提至國(guó)內(nèi)上市公司分紅的平均水平。國(guó)有控股企業(yè)和非壟斷企業(yè)一樣，參考同行業(yè)上市公司的現(xiàn)金分紅比例，把它提至國(guó)內(nèi)上市公司分紅的平均水平。對(duì)于參股企業(yè)來(lái)說(shuō)，鑒于國(guó)有參股企業(yè)的商事公司性質(zhì)，可與普通公司等量齊觀，按照“同股同權(quán)、同股同利”的原則向參股企業(yè)征收與投入國(guó)有資本數(shù)額相應(yīng)的紅利。

隨著國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)數(shù)量的減少，到最后減少到幾十家的時(shí)候，也可以采取一企一法案，一類一法案。通過(guò)人大確立該國(guó)企建立的特殊依據(jù)，規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)收益收取的比例和用途。

(四)改變國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生支出

國(guó)務(wù)院2007年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》規(guī)定，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的具體支出范圍，依據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及不同時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)，統(tǒng)籌安排確定。并提出，“必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出?！边@意味著，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出時(shí)，優(yōu)先側(cè)重國(guó)有經(jīng)濟(jì)的資本性支出和費(fèi)用性支出。如果說(shuō)這種表述是在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的試點(diǎn)時(shí)期，考慮到改革的穩(wěn)妥性，人們還是可以接受的。但是，目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的試點(diǎn)工作基本完成，如果在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出時(shí)仍然是這種指導(dǎo)思想的話，恐怕有不作為之嫌。目前的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出，主要是側(cè)重于國(guó)有企業(yè)的資本性支出和費(fèi)用性支出，很少直接惠及民生，在與民生有關(guān)的支出比例上太低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自從2008年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度真正投入實(shí)踐以來(lái)，兩年半中國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算共支出1861.4億，其中68%用于國(guó)有企業(yè)注冊(cè)資本金和重組改建，19%用于災(zāi)后重建，6%用于扶貧脫困，只有不到1%的部分和社會(huì)保障有關(guān)。①郭一信:《人大財(cái)經(jīng)委催央企繳紅利:不能僅1% 進(jìn)社?！?，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2010年9月1日。這就是說(shuō)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中，用于民生的比例不到7%。

因此，必須改變目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生支出，向有關(guān)民生的支出部分傾斜，或者說(shuō)，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主要部分用于民生，即將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主要部分用于解決社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育就業(yè)等民生問(wèn)題，特別是社會(huì)保障，讓社會(huì)公眾真正而直接地感受到其對(duì)國(guó)有資本收益的分享。

加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生支出，一是可以用作彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算支出之不足。政府承擔(dān)著國(guó)有企業(yè)改革的成本和提供公共服務(wù)的雙重任務(wù)，隨著社會(huì)的發(fā)展，其支出需求必將加速擴(kuò)大，僅靠稅收增長(zhǎng)難以化解支出壓力，公共財(cái)政面臨越來(lái)越大的缺口。因此，必須加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生支出，彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算支出之不足。二是彌補(bǔ)社?；痤A(yù)算支出之不足。由于受目前國(guó)家財(cái)力的限制，我國(guó)社會(huì)保障體系還沒(méi)有覆蓋全體國(guó)民，即使是被保障的對(duì)象，其資金支付標(biāo)準(zhǔn)也很低，在很大程度上只是勉強(qiáng)解決了被保障對(duì)象的生存問(wèn)題。這一現(xiàn)狀與保證全國(guó)人民共同分享改革開(kāi)放的發(fā)展成果、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的大政方針并不相符。中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)要求提高社會(huì)保障水平，既要擴(kuò)大社會(huì)保障體系的覆蓋范圍，惠及全體人民，又要不斷提高被保障對(duì)象的福利水平。而要提高保障水平，僅靠目前的社?；鸱e累是難以支撐的，必須從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中拿出一部分，彌補(bǔ)社?；痤A(yù)算支出之不足。

(五)加快推進(jìn)國(guó)有資本變現(xiàn)收益預(yù)算

在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入中，目前比例最大的兩項(xiàng)收入，一是國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)，二是國(guó)有經(jīng)濟(jì)上繳的紅利。就國(guó)有企業(yè)未來(lái)利潤(rùn)來(lái)說(shuō)，隨著對(duì)自然壟斷性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的規(guī)范化管理，自然壟斷性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)會(huì)有所降低;一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有經(jīng)濟(jì)其比重會(huì)越來(lái)越低，其利潤(rùn)總值也會(huì)變小。就國(guó)有經(jīng)濟(jì)上繳紅利來(lái)說(shuō)，由于未來(lái)幾年國(guó)企利潤(rùn)增幅存在回落的可能，紅利數(shù)額也會(huì)變得相對(duì)較少且增長(zhǎng)緩慢。如果未來(lái)仍然主要依靠以上兩項(xiàng)作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的話，可能就會(huì)使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的穩(wěn)定性受到影響。相反，隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的進(jìn)一步調(diào)整，大量的國(guó)有經(jīng)濟(jì)從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，在退出過(guò)程中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)通過(guò)出售股權(quán)或國(guó)有股的整體轉(zhuǎn)讓獲得資產(chǎn)變現(xiàn)，這會(huì)給政府帶來(lái)較大的收入。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的這部分變現(xiàn)收入應(yīng)該成為未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的重要組成部分。因此，必須盡快把國(guó)有資本的變現(xiàn)收益納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中，加快推進(jìn)國(guó)有資本的變現(xiàn)預(yù)算。

(六)構(gòu)建完整的國(guó)有資本預(yù)算體系

國(guó)有資產(chǎn)分為資源性國(guó)有資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，因此，完整的國(guó)有資本預(yù)算體系應(yīng)該實(shí)施三類預(yù)算:一是資源性國(guó)有資產(chǎn)的資源性國(guó)有資本預(yù)算;二是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本預(yù)算;三是行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的行政事業(yè)性國(guó)有資本預(yù)算。目前，中央政府完成試點(diǎn)的只是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本預(yù)算，未來(lái)在條件成熟的時(shí)候，還應(yīng)當(dāng)把行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn)納入國(guó)有資本預(yù)算范圍。

一是把行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)納入國(guó)有資本預(yù)算。隨著多年積累尤其是改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的政府職能轉(zhuǎn)變，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模越來(lái)越大?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在今后的5 ～8年國(guó)有企業(yè)全面改革及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整完全到位后，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)數(shù)額會(huì)超過(guò)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)數(shù)額，因此必須把行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)納入國(guó)有資本預(yù)算，以提高行政事業(yè)單位效率，給社會(huì)公眾提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

二是把資源性國(guó)有資產(chǎn)納入國(guó)有資本預(yù)算。資源性國(guó)有資產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一，自然資源的存在形態(tài)及衍生價(jià)格的變化，使得資源性國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值難以確定。在資源性國(guó)有資產(chǎn)管理及資源性國(guó)有資本預(yù)算中，不可能像經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)一樣實(shí)現(xiàn)價(jià)值化的定量管理與評(píng)價(jià)。資源性國(guó)有資本預(yù)算更多的是一種導(dǎo)向性的評(píng)價(jià)與衍生指標(biāo)的監(jiān)控，政府應(yīng)通過(guò)運(yùn)用資源性國(guó)有資本預(yù)算這一宏觀調(diào)控的衍生手段，引導(dǎo)甚至是強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)使用與高效率配置。