“三責(zé)聯(lián)審”：有效約束基層“一把手”權(quán)力的儀征探索

陳文杰 李曉慧

（陳文杰：中共儀征市委黨校；李曉慧：中共儀征市委組織部）

改革開放以來，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，對行政權(quán)力的制約成了國家治理的突出問題。儀征市對于權(quán)力的限制對象定位于基層“一把手”，早在2010年起，就對鄉(xiāng)（科）級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部有計劃地組織實施“三責(zé)聯(lián)審”工作，對“一把手”開展選人用人責(zé)任審查、機構(gòu)編制責(zé)任審核、任期經(jīng)濟責(zé)任審計，切實有效地加強了對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)行為的制約和監(jiān)督。

“三責(zé)聯(lián)審”：用制度約束基層“一把手”權(quán)力

2009年，中共江蘇省委辦公廳、江蘇省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《江蘇省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“三責(zé)聯(lián)審”辦法（試行）》，對開展各級黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部選人用人責(zé)任審查、機構(gòu)編制責(zé)任審核和任期經(jīng)濟責(zé)任審計工作提出明確要求。儀征市在原有的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的實際，把制度落到了實處。

建立健全“三責(zé)聯(lián)審”聯(lián)動機制。2010年，儀征市在原有的市鄉(xiāng)（科）級領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上，建立了市“三責(zé)聯(lián)審”工作協(xié)調(diào)會議制度。協(xié)調(diào)會議成員單位由組織、紀(jì)委、審計、編制、財政等部門組成，市委常委、組織部部長為協(xié)調(diào)會議的召集人。組織、審計、編制三部門相關(guān)職能科室成立“三責(zé)聯(lián)審”工作小組，承擔(dān)具體的聯(lián)審任務(wù)。在聯(lián)審實施過程中，各協(xié)調(diào)會議成員單位按照管理權(quán)限和職能分工，各司其職，同時加強溝通協(xié)調(diào)，及時通報有關(guān)信息，研究存在問題及對策，做到資源共享、協(xié)同作戰(zhàn)，全面推進“三責(zé)聯(lián)審”工作。

科學(xué)確定“三責(zé)聯(lián)審”對象。圍繞市委、市政府中心工作，按照聯(lián)審對象離任與任中相結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市直單位兼有，著重聯(lián)審掌管較大用人、用財、用編權(quán)等重點崗位、關(guān)鍵崗位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的原則，將離任的或任職達一定年限的鎮(zhèn)（辦事處）、市級機關(guān)部門和事業(yè)單位黨政正職作為“三責(zé)聯(lián)審”的對象。重點安排任職時間較長、擬提拔晉升群眾意見較大、掌握較大資金量和經(jīng)濟活動較頻繁的在任黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行責(zé)任審計。

精心組織“三責(zé)聯(lián)審”工作。在“三責(zé)聯(lián)審”實施過程中，堅持“有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合”的原則，按照“六統(tǒng)一”開展工作。一是統(tǒng)一聯(lián)審方案。每個項目開始前，組織、編制、審計部門組成工作小組，研究制訂實施方案。在實施聯(lián)審前與聯(lián)審對象及其任職單位進行積極溝通，聽取情況介紹，確保工作順利開展。二是統(tǒng)一通知公示。聯(lián)審工作小組正式進駐前，向聯(lián)審對象及其任職單位送達聯(lián)審?fù)ㄖ?，同時在一定范圍內(nèi)公布聯(lián)審內(nèi)容及工作小組人員組成、聯(lián)系方式等，積極發(fā)揮群眾監(jiān)督。三是統(tǒng)一聯(lián)審進點。聯(lián)審工作小組正式進駐后，對聯(lián)審對象履職情況進行民主測評，并將測評結(jié)果作為報告內(nèi)容的重要組成部分。四是統(tǒng)一情況匯總。通過聽取匯報、座談訪談、查閱資料、問卷調(diào)查等方式廣泛深入了解情況，分別形成審查、審核、審計報告，向聯(lián)席會議匯報、提交討論。五是統(tǒng)一意見反饋。根據(jù)討論結(jié)果，形成“三責(zé)聯(lián)審”報告征求意見稿，向聯(lián)審對象及其黨委（黨組）及時進行反饋并征求意見。六是統(tǒng)一整改督查。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)存在的問題以及單位內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)，提出審計建議，要求黨委（黨組）在一定范圍內(nèi)將報告內(nèi)容進行通報，針對存在問題，落實整改措施。

強化“三責(zé)聯(lián)審”結(jié)果運用。把“三責(zé)聯(lián)審”結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核、選拔任用、評優(yōu)表彰和責(zé)任追究的重要依據(jù)。對在聯(lián)審過程中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性、傾向性、苗頭性的問題，提出對策措施或政策建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。在2011年對原水務(wù)局局長、黨委書記“三責(zé)聯(lián)審”過程中，聯(lián)審小組將該局原現(xiàn)金會計挪用公款達2215萬元重大案件線索，及時移送司法機關(guān)，為國家挽回了損失。市紀(jì)委也出臺了意見明確提出鎮(zhèn)（科）級“一把手”必須做到“四個不直接分管”，即不直接分管財務(wù)、不直接分管人事、不直接分管工程招投標(biāo)、不直接分管物資采購。

約束“一把手”權(quán)力：完善基層權(quán)力制約的制度規(guī)范

通過制度限制“一把手”的權(quán)力，從而規(guī)范和約束“一把手”對于權(quán)力的運用，既是廉政建設(shè)的重點和難點，也是行政體制改革的重點和難點。對此，我們可以做的不僅僅是在“一把手”任職期的監(jiān)督，還可以將制度延伸到選拔前，跟蹤到卸任后。

任前慎重選擇，選準(zhǔn)配強“一把手”。首先，要完善“一把手”選拔制度?，F(xiàn)在“一把手”基本上是委任制，應(yīng)逐步取消，代之以多輪推薦、黨委票決制和公推公選等。各級黨政部門“一把手”擬任人選應(yīng)逐步實行由本級黨委（黨組）常委會投票初選、全委會全體委員一人一票投票決定的制度，真正把選用“一把手”的決定權(quán)交給集體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職則可以采用“公推公選”的形式，引進競爭機制，堅持以公開、公平、公正來克服“由少數(shù)人選人、在少數(shù)人中選人”的弊端和用人上的不正之風(fēng)，以注重實績、鼓勵競爭來調(diào)動想干事、能干事、干成事的人的積極性，以民心擁護、民意公認來引導(dǎo)“一把手”用權(quán)為民，讓民意在較大范圍內(nèi)有序參與，從制度上有效抑制干部任用“潛規(guī)則”。其次，要建立健全選任責(zé)任追究制度。實行“誰推薦誰負責(zé)”的原則，推薦“一把手”的干部，必須按組織程序辦事，負責(zé)任地寫出推薦材料并署名，不得以書記辦公會定人的方式取代“民主推薦、組織考察、充分醞釀、討論決定”等規(guī)定程序。對在選任“一把手”工作中決策失誤的，分清主觀和客觀原因，根據(jù)造成影響的大小，追究主要責(zé)任人。

任中規(guī)范用權(quán)，限制“一把手”權(quán)力。首先，適度放權(quán)?？茖W(xué)界定“一把手”應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)力，并公開權(quán)力范圍，讓監(jiān)督部門和人民群眾知道“一把手”有多少項權(quán)力，保證執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門能有的放矢地進行監(jiān)督。其次，規(guī)范用權(quán)。要堅持民主集中制，規(guī)范“一把手”的用權(quán)行為。對領(lǐng)導(dǎo)班子成員討論決定重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金使用的會議程序作出嚴(yán)格細致的規(guī)定。第三，堅決限權(quán)。要建立工作制度，對“一把手”在重大決策方面的實際權(quán)限作出具體的規(guī)定，堅決實行黨務(wù)、政務(wù)公開制度，把對“一把手”的權(quán)力限制在履行職責(zé)所允許的范圍內(nèi)。第四，形成制衡機制。通過教育、宣傳、示范等形式，在班子成員中形成強烈的民主意識與同舟共濟的合力，監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確貫徹執(zhí)行民主集中制原則，在班子內(nèi)部建立一種積極健康的權(quán)力制衡機制，以保證決策的科學(xué)性。

任后長效追蹤，全方位對“一把手”進行監(jiān)督。首先，要建立權(quán)力與責(zé)任相配套的責(zé)任追究機制。一旦決策或權(quán)力運行失誤，不僅要追究“一把手”的責(zé)任，而且要追究所有相關(guān)決策人的責(zé)任。其次，各監(jiān)督主體要依法依紀(jì)各負其責(zé)，切實履行監(jiān)督職能。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)作為實施監(jiān)督、監(jiān)察的專門機關(guān)，應(yīng)把經(jīng)常性的監(jiān)督、監(jiān)察同及時發(fā)現(xiàn)和查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)、違法問題結(jié)合起來，不僅要及時懲處違規(guī)、違紀(jì)者，而且要把好防范的關(guān)口，切實發(fā)揮監(jiān)督作用；各級人大常委會要進一步做好對依法任免的政府部門“一把手”的法律監(jiān)督；各級政協(xié)要發(fā)揮廣泛聯(lián)系社會各界人士的優(yōu)勢，加強對各級“一把手”工作的民主監(jiān)督。第三，要發(fā)揮媒體與群眾的力量，形成共同監(jiān)督“一把手”的信息通報網(wǎng)絡(luò)。通過定期、不定期情報交流，咨詢互通，及時掌握“一把手”的相關(guān)情況，研究相關(guān)對策，制訂防范措施。