東北城市社會保障體系發(fā)展存在的問題及對策研究

徐 嘉

(吉林省社會科學(xué)院 吉林省城市發(fā)展研究所，吉林 長春 130033)

東北城市社會保障體系發(fā)展存在的問題及對策研究

徐 嘉

(吉林省社會科學(xué)院 吉林省城市發(fā)展研究所，吉林 長春 130033)

東北地區(qū)城市社會保障體系的建立發(fā)展與逐步完善，一直是推動?xùn)|北老工業(yè)基地經(jīng)濟發(fā)展與維護社會穩(wěn)定的重要保障。隨著振興老工業(yè)基地步伐的加快，隨著社會保障制度的不斷深入改革，東北城市社會保障體系已經(jīng)初見端倪，并不斷完善。尤其是在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、城市居民最低生活保障、失業(yè)保險與就業(yè)再就業(yè)方面，近幾年來東北地區(qū)城市社會保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀中突出存在著諸多問題，尚待根據(jù)現(xiàn)狀做出改革并提出完善建議。關(guān)鍵詞：東北地區(qū)；城市；社會保障；對策

一、東北城市社會保障體系存在的問題

東北城市社會保障制度經(jīng)過多年的建立，已經(jīng)形成了比較完善的體系，在取得了諸多成就的同時，我們應(yīng)該看到還有著諸多沉積多年未能解決的老問題和在制度改革、經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)振興和城市化進程中出現(xiàn)的新問題。社會保障體系完善與否，社會保障政策健全與否，社會保障監(jiān)管公正與否都是直接關(guān)系著東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的重大問題，因此，認識到制度建立過程中的問題，重視并尋找到積極有效的應(yīng)對方案，才能不斷完善社會保障體系。

（一）城市社會保障資金短缺

東北地區(qū)受經(jīng)濟發(fā)展的限制，在資金籌措方面一直是短板，缺少穩(wěn)定的經(jīng)費籌措機制，直接影響了社會保障體系建設(shè)的可持續(xù)性。無論是養(yǎng)老保險制度還是醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險、最低生活保障，都需要有資金運轉(zhuǎn)的支撐。東北地區(qū)作為老工業(yè)基地，人口老齡化加劇，城鎮(zhèn)貧困人口眾多，伴隨著退休人員的增加，養(yǎng)老基金缺口、醫(yī)療保險缺口逐步增大，給現(xiàn)行的社會保障制度帶來巨大壓力。另外，隨著經(jīng)濟發(fā)展，參保覆蓋面增加的同時，要求提高保障待遇，要求政府補助資金要遠高于居民繳費的資金，同樣給基層政府帶來了財政壓力，在振興東北老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期，一些國企瀕臨破產(chǎn)，一些資源枯竭城市面臨產(chǎn)業(yè)重新布局，在這種資金缺口大的情況下，社保資金的籌措成為妨礙社會保障體系發(fā)展的一大難題。如果不計財政補貼，2010年，在全國范圍內(nèi)，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險當年收不抵支的省份一共有14個(包括新疆建設(shè)兵團)。這14個省份在2010年的缺口共計678.5億元，比去年同期增加250億元，其中黑龍江和遼寧的缺口最大，均超過100億元①資料來源：人力資源和社會保障部。。如果只有征繳收入而無其他收入，部分省份企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險基金的當期收支情況將繼續(xù)惡化，有的省份已達到難以離開財政補貼的程度[1]。

（二）城市社會保障統(tǒng)籌層次低

統(tǒng)籌層次低是東北城市社會保障體系發(fā)展的一大頑疾，當前除了企業(yè)養(yǎng)老保險提升到了省級統(tǒng)籌外，其他社會養(yǎng)老保險還停留在縣市級統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次停留在低階段，導(dǎo)致在同一地區(qū)和省內(nèi)，社會保障基金的利用率不均衡，經(jīng)濟較發(fā)達的高收入地區(qū)盈余的社保基金不能與低收入社?；鹑笨诘貐^(qū)相互流通。地區(qū)間制度銜接不暢的問題在社會保障體系中也是常見問題。醫(yī)療保險的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付困難，看病和報銷不屬于同一地區(qū)，給參保人員造成很大困難。養(yǎng)老保險缺乏區(qū)域銜接，人才流動過程中出現(xiàn)養(yǎng)老保險缺口。同樣是統(tǒng)籌層次太低，管理太分散，導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金被擠占和挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。

（三）社會保障體系距覆蓋廣泛尚有一定距離

近年來，東北三省無論是養(yǎng)老、醫(yī)療保險，還是失業(yè)保險和最低生活保障覆蓋人群都持續(xù)呈上升趨勢，在各級政府和中央財政的努力下，保障的標準也在穩(wěn)步提升，但要達成2020年“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”的目標還有很長的一段路要走。擴大覆蓋面不是簡單的推廣宣傳問題，也不是制度強制能達成的，一方面取決于政府在社保工作中的成績，讓更多的居民看到社會保障的實在利益，愿意參與到社保中來；另一方面我們政府要認識到，如何提高有生群體的參保人數(shù)和參保金額這是在一定程度上解決社?；鹄щy的手段之一[2]。東北城市社會保障體系要實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”、“全民皆保”的目標，另一方面要積極推進繳費困難群體的參保率，以關(guān)閉破產(chǎn)困難企業(yè)職工、靈活就業(yè)人員、孤寡老人、殘疾人及兒童為代表的弱勢群體的社會保障工作急需加大力度。但在不斷擴大征繳面的同時，要統(tǒng)籌考慮擴面征繳帶來的一系列連鎖反應(yīng)，不能盲目“擴面征繳”。

（四）管理工作機制不健全，效率偏低

一些地區(qū)的社會保障工作人員大局意識不夠，政治覺悟不強，服務(wù)意識淡薄，特別是最低生活保障工作，不能從困難群眾利益的角度認識該項工作的重要性，往往以上級政府為本位而非以基礎(chǔ)困難群眾為本位，因此在制定政策和執(zhí)行政策的過程中，容易忽視群眾最需要的方面，使社保工作在落實中出現(xiàn)偏差。另一方面，許多群眾意識不到參加社會保障的重要性，更容易忽視參與社會保障的權(quán)利與義務(wù)之間的關(guān)系。在城市救助與最低生活保障方面，部分救濟對象在對低保制度充滿感激的同時，沒有認識到獲得物質(zhì)幫助是自己的一項權(quán)利和國家的義務(wù)，相反卻將其視為國家和政府的“恩賜”[3]。城市社會保障制度建立多年，但其中相關(guān)內(nèi)容、工作條例等規(guī)定過于籠統(tǒng)，有些已經(jīng)不能適應(yīng)實踐需求。基層工作人員對制度體系理解的模糊，相關(guān)工作機制的不健全，最終針致制度運行的效率偏低。

二、東北城市社會保障體系的發(fā)展對策與建議

（一）建立健全社會保障資金籌措機制

資金來源的穩(wěn)定和多元化，是穩(wěn)定社會保障體系的根本，是社會保障體系運行的大動脈，傳統(tǒng)意義的靠國家投入，靠各級政府的補貼，在現(xiàn)今的社會發(fā)展和經(jīng)濟形勢下，已經(jīng)越來越不能適應(yīng)居民的生活需要。要建立多元化的資金籌措機制，需要在政府投入，個人繳費，企業(yè)出資，社會化捐助各個方面廣開財路。社會保障基金是專項基金，要經(jīng)專業(yè)化的渠道理財，不能挪用、亂用、虧空。要把社?；鸹I資納入法制化軌道，規(guī)范化、制度化，建立長效機制。加大資金統(tǒng)籌利用效率，提高社保基金統(tǒng)籌層次，整合資金，提高收益，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度化，在省內(nèi)、區(qū)域內(nèi)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟水平來決定社保基金投入比例。掌握好個人繳費比例與國家補貼比例的度，在中央財政與省市級財政支付比例上實現(xiàn)動態(tài)平衡，把社會保障基金與地方財政年度增長有機結(jié)合起來，把社會保障投入作為民生建設(shè)的重要指標，提高到地區(qū)黨政政績標準的高度。鼓勵地方政府在適度的原則下，敢于開展多元化資金籌措渠道的嘗試。中央應(yīng)調(diào)整社保資金收入來源的政策和制度，僅僅只是改變養(yǎng)老金計發(fā)辦法，無法徹底解決問題?，F(xiàn)階段，中央財政加大投入力度，應(yīng)充分考慮到地方財政出現(xiàn)的養(yǎng)老金缺口矛盾，為地方的養(yǎng)老、低保等政策調(diào)整預(yù)留出過渡空間。

（二）提高統(tǒng)籌層次，加快區(qū)域合作

地方財政，尤其是市縣級的統(tǒng)籌模式急需改革，加大社?；鸶采w落實力度，在資金利用到位的前提下，申請中央財政補助保險缺口，提高要提高資金統(tǒng)籌的層次，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，做到在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一制度和政策、統(tǒng)一繳費規(guī)定、統(tǒng)一待遇計發(fā)辦法、統(tǒng)一基金使用管理、統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程、并統(tǒng)一編制和實施基金預(yù)算[4]。東北三省有著地緣優(yōu)勢和相似的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和社會矛盾情況，可以在省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，進一步實現(xiàn)區(qū)域制度銜接。在更大范圍內(nèi)調(diào)劑基金，提高資金使用效率。統(tǒng)籌層次要逐步提高，黑龍江省2009年6月全部實行工傷保險基金市級統(tǒng)籌。2009年吉林省的延邊州和遼源市的醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌進展順利；遼源市和白山市的工傷保險市級統(tǒng)籌試點也正式啟動；吉林省還在9個市州全面開展了失業(yè)保險市級統(tǒng)籌改革。遼寧省的47個縣級統(tǒng)籌地區(qū)中有31個已經(jīng)啟動試點。其次要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全面覆蓋的社會保障體系，區(qū)域銜接的基礎(chǔ)上，搞好城鄉(xiāng)間社會保障體系的銜接，縮小城鄉(xiāng)差距，以“有差別的統(tǒng)一”模式來推進東北地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的建設(shè)。建立中央統(tǒng)籌的社保基金制，實現(xiàn)全民統(tǒng)籌，即中央財政不僅僅做到企業(yè)職工社會保障基金統(tǒng)籌，還應(yīng)該將公共部門、城市居民、農(nóng)民、自由職業(yè)者都納入統(tǒng)籌范圍。

（三）提高城市社會保障體系覆蓋范圍

覆蓋范圍既要廣，也要注重覆蓋質(zhì)量。首先要考慮那些低收入、弱勢群體的基本社會保障，要進一步完善失業(yè)保險和城市居民最低生活保障線制度，形成健全規(guī)范的城市弱勢群體基本生活保障管理制度。其次，擴大醫(yī)療保險覆蓋范圍，當前對有收入、具有繳費能力的群體擴大基本醫(yī)療保險覆蓋面，實施自愿與約束性相結(jié)合，實現(xiàn)城鎮(zhèn)從業(yè)人員全部參保；在實施過程中，對無收入、收入低、無繳費能力的困難群體，逐步建立醫(yī)療救助制度解決醫(yī)療方面的問題。在養(yǎng)老保險覆蓋方面，針對城鎮(zhèn)職工，繼續(xù)推行企業(yè)年金作為基本養(yǎng)老保險制度的補充，形成多層次的養(yǎng)老保險制度。在鞏固現(xiàn)已參保人員的基礎(chǔ)上，把工作重點放在弱勢群體上，針對將農(nóng)民工納入城市社會保障體系的問題，在東北地區(qū)范圍內(nèi)力爭出臺一些既符合農(nóng)民工需求，又有可操作性的過渡性政策。不斷建立、完善適合農(nóng)民工特點的大病重病醫(yī)療保險。按照《工傷保險條例》規(guī)定，努力擴大農(nóng)民工參加工傷保險人數(shù)。解決城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的社會保障問題，積極完善配套措施。

（四）加強社會保障體系法制化，健全機制提高效率

目前，我國社會保障制度面臨的一個突出矛盾是，經(jīng)濟負擔能力有限而保障對象的規(guī)模又十分龐大，這種情況不是一朝一夕能解決的。首先，政府需要建立“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)助”的管理機制，以最低生活保障制度為例，要求基層工作人員把管理的重點放在街道和社區(qū)，深入百姓中切實了解民情[5]。其次，近年來，我國不斷豐富著社會救助管理模式，從傳統(tǒng)的單位負責(zé)轉(zhuǎn)換為對基層社區(qū)的健全和完善，相應(yīng)的增加了人員配置，以適應(yīng)新形勢下流動人口增多的需要。今后應(yīng)適當增加基層社區(qū)的服務(wù)人員，安排專業(yè)人員負責(zé)社會救助資金的運作和管理，提高資金使用效率與流動性。最后，建立健全保障資金發(fā)放的監(jiān)督機制，公眾輿論監(jiān)督、基礎(chǔ)嚴格審查資質(zhì)、部門主管審查復(fù)核缺一不可，要嚴格杜絕工作人員以權(quán)謀私、錢權(quán)交易的現(xiàn)象，真正發(fā)揮社會保障制度的服務(wù)大眾功能。

[1]鄭秉文.2011中國養(yǎng)老金發(fā)展報告[M].北京：經(jīng)濟管理出版社,2011:31-32.

[2]邵漢明,賈麗萍.東北地區(qū)社會保障建設(shè):發(fā)展歷程、經(jīng)驗總結(jié)與改革趨勢[J].社會科學(xué)輯刊,2011(4).

[3]王紅霞.貴陽市城市居民最低生活保障制度探討[D].貴州大學(xué),2008:30-31.

[4]李超等.城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌后的幾個問題及對策[J].特區(qū)經(jīng)濟,2010(1).

[5]鄧衛(wèi)華.城市居民最低生活保障制度研究[D].東北財經(jīng)大學(xué),2004:31-32.

Problems and Countermeasures on the Development of Urban Social Security System in Northeast

XU Jia
(Institute of Urban Development,Jilin Academy of Social Sciences,Changchun 130033,China)

The establishment&development of the urban social security system in the northeast region has been always the important guarantee for the economic development of the northeast old industrial base and the maintaining of social stability there.With the speeding up of revitalization of the old industrial base and reform of the social security system,the urban social security system in the northeast has taken initial shape and greatly improved.This paper analyzes existing problems in the development of the system including the endowment insurance,medical insurance,policies for urban residents who enjoy the minimum living allowance,unemployment insurance,and employment/re-employment,and puts forward suggestions for the system improvement.

Northeast region;Urban,Social security;Countermeasures

D632.1

：A

：1008-2395(2013)02-0108-03

2012-11-05

徐嘉(1983-)，女，吉林省社會科學(xué)院助理研究員，主要從事城市文化與傳媒、城市管理方面的研究。