和諧社會視角下建設(shè)責(zé)任政府路徑探析

鄧 磊

(湖北民族學(xué)院馬克思主義學(xué)院，湖北恩施445000)

建設(shè)責(zé)任政府是均衡社會利益沖突的需要，是維護社會公平的需要，是提高社會管理和公共服務(wù)水平的需要。要建設(shè)責(zé)任政府，必須從責(zé)任政府的特征出發(fā)，按照責(zé)任設(shè)定、履行、監(jiān)督、評估、追究的要求，構(gòu)建一個系統(tǒng)的責(zé)任政府建設(shè)制度保障鏈條。

一、明確政府權(quán)責(zé)邊界

責(zé)任是責(zé)任政府的第一要義。法約爾說:“人們在想到權(quán)力時不會不想到責(zé)任，也就是說不會不想到執(zhí)行權(quán)力的獎懲。責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補充。凡有權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任?！保?］明確什么是政府責(zé)任是建設(shè)責(zé)任政府的關(guān)鍵。在責(zé)任政府建設(shè)中，政府的行為必須遵守“法不授即禁止”的原則，即政府必須在規(guī)定的權(quán)力范圍內(nèi)活動，不越位，不失位，任何超越權(quán)限的作為和權(quán)力范圍內(nèi)的不作為、亂作為都是要追究責(zé)任的。同時，政府及其公務(wù)人員也只承擔(dān)“因其公權(quán)地位和公職身份而對授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的責(zé)任”［2］，即在政府權(quán)力范圍內(nèi)的責(zé)任由政府承擔(dān)，出現(xiàn)失誤予以追究;在政府權(quán)力范圍之外的事情政府不承擔(dān)責(zé)任，不追究責(zé)任。因此，建設(shè)責(zé)任政府首先要明確政府的權(quán)責(zé)邊界。只有落實了政府權(quán)責(zé)邊界才能保證政府正確履職，防止現(xiàn)實中的推諉扯皮和不作為，同時也為政府責(zé)任追究設(shè)定范圍。

明確政府責(zé)權(quán)邊界要防止權(quán)責(zé)脫節(jié)。孟德斯鳩指出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力直到遇有界限的地方才休止?！保?］權(quán)力是一把雙刃劍，權(quán)力越大，責(zé)任也就越大，防止權(quán)力濫用必須做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。我國在社會轉(zhuǎn)型期相當(dāng)長一段時間內(nèi)存在權(quán)責(zé)脫節(jié)問題。在2009年《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》實施后，對這種權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象可能起到一定的糾偏作用。我國在政府內(nèi)部目前也存在著權(quán)利和責(zé)任不統(tǒng)一的問題，權(quán)力大、責(zé)任小的狀況導(dǎo)致政府及其公務(wù)人員責(zé)任意識缺失和行政效能低下，嚴重影響政府形象。在探索權(quán)責(zé)匹配的過程中，成都市政府做出了有益的嘗試。成都市政府頒布了《成都市行政機關(guān)行政執(zhí)法依據(jù)》，對不作為和亂作為者，都將按照《成都市行政機關(guān)行政執(zhí)法依據(jù)》對照檢查，并受到嚴肅處理［4］。

明確政府責(zé)權(quán)邊界要防止職責(zé)交叉。目前我國政府職責(zé)的界定有的還不明晰、不科學(xué)，不同程度上還存在錯位、越位和缺位的情況，出現(xiàn)了上下級之間、同級部門之間相互扯皮的現(xiàn)象;許多部門管理職能交叉重疊，相互矛盾，如商務(wù)部、發(fā)改委、工商總局、質(zhì)檢總局、藥監(jiān)局等部門及其垂直的下屬機構(gòu)都有管理市場、管理行業(yè)的職能，由于這種職能的交叉重疊，造成了監(jiān)管脫節(jié)，該處理的問題不了了之，甚至在基層政府職能部門出現(xiàn)遇到利益競相爭奪，遇到責(zé)任相推諉的現(xiàn)象。建設(shè)責(zé)任政府必須按照權(quán)責(zé)匹配和分權(quán)原則來明晰中央政府和各級地方政府的職責(zé)，理順政府部門的不同分工，避免部門職責(zé)交叉重疊、責(zé)權(quán)分離、殘留漏洞、運作不暢等現(xiàn)象發(fā)生，使上下級之間、部門之間、崗位之間的權(quán)責(zé)規(guī)范化、明確化，實現(xiàn)各級政府之間、不同部門之間的無縫隙責(zé)任銜接。

明確政府責(zé)權(quán)邊界要防止權(quán)責(zé)無限。責(zé)任政府是一個權(quán)力、能力、資源有限的政府，政府只有在自身的能力范圍內(nèi)才可能對自己的行為負責(zé)，因而責(zé)任政府不是無限責(zé)任政府，而是有限責(zé)任政府。在計劃經(jīng)濟體制下，政府在形式上把自己塑造成“全能政府”形象，從宏觀到微觀什么事情政府都管，政府權(quán)力無限，然而政府的能力是有限的，無法解決社會中存在的種種問題，這樣政府自身能力的有限性與其職能的無限性就形成了矛盾，政府沒有能力承擔(dān)無限責(zé)任，導(dǎo)致政府責(zé)任無法追究。在市場經(jīng)濟的條件下，社會的治理主體呈現(xiàn)以政府為核心、市場和社會共同治理的格局。政府與市場之間的互動推動著社會的發(fā)展，責(zé)任政府的職能在于彌補市場的缺陷和公民社會自治的不足，而不是取代市場和社會所應(yīng)承擔(dān)的職能。政府把一部分職能讓渡給市場和社會，做到有所為、有所不為，政府職能只有從“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變，才能真正建設(shè)責(zé)任政府。

二、強化政府責(zé)任意識

政府責(zé)任意識是指政府及其公務(wù)人員要具有體現(xiàn)人民意志、維護人民權(quán)利、承擔(dān)否定性后果或補償公民損失的意識。責(zé)任政府的理論來源之一是社會契約論。社會契約論認為，國家與政府的一切權(quán)力來源于公民與公民之間的契約，或公民與政府之間的委托。政府行為若超出了公民之間或公民與政府之間的社會契約所規(guī)范的宗旨與界限，則將損害社會的公平、正義及生活秩序與公共利益，進而使政府無法完成和承擔(dān)起自身的契約責(zé)任，其權(quán)力的正義性與合法性基礎(chǔ)就會被動搖。因此，政府在行使自己的權(quán)力時，不能忘記自己對社會應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。民主政治是責(zé)任政治，社會主義民主政治的本質(zhì)是人民的統(tǒng)治，人民有權(quán)追究政府的違法、失職和行為不當(dāng)?shù)呢?zé)任，政府的權(quán)力和道德必須受到人民群眾的約束［5］。發(fā)展社會主義民主政治，要求政府及其公務(wù)人員確立權(quán)力必須受到監(jiān)督和追究的理念，確保政府及其公務(wù)人員對權(quán)力有理性定位和正確認識，明確職權(quán)與責(zé)任、權(quán)力與義務(wù)的關(guān)系，強化權(quán)力行使過程中的責(zé)任意識和心態(tài)，有效抑制和減少政府公務(wù)人員行政不作為或亂作為，使政府及其公務(wù)人員對國家利益、集體利益和人民利益始終保持高度負責(zé)的自覺性。

強化政府責(zé)任意識必須牢固樹立執(zhí)政為民的行政理念。我國社會主義從根本上實現(xiàn)了政府利益與公眾利益的統(tǒng)一，社會主義的政府是人民的政府，它的存在就是為了最大限度地實現(xiàn)人民的利益。實現(xiàn)執(zhí)政為民，就是要把最廣大人民的根本利益實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好，讓全社會的每一個人都得到發(fā)展，而不是一些人得到發(fā)展，另一些人得不到發(fā)展;逐步使每一個人都作為完善的個人而占有自己的全面的本質(zhì)，得到全面的發(fā)展，而不是片面的發(fā)展。

強化政府責(zé)任意識必須樹立政府公務(wù)人員的責(zé)任意識。一是政府公務(wù)人員應(yīng)正確認識到權(quán)力來源于人民，權(quán)力行使要受到人民的監(jiān)督，要把人民對公務(wù)人員的滿意程度作為構(gòu)建責(zé)任政府的根本價值尺度，從而增強公仆意識。二是政府與人民之間應(yīng)該建立一種信任與支持的關(guān)系，改善政府與人民關(guān)系。三是提高政府公務(wù)人員承擔(dān)責(zé)任的意識。

強化政府責(zé)任意識必須把好政府公務(wù)人員選考和培訓(xùn)關(guān)。政府責(zé)任的主體是政府的公務(wù)人員。要強化政府責(zé)任意識，必須培養(yǎng)政府公務(wù)人員的責(zé)任意識。政府公務(wù)人員責(zé)任意識的培養(yǎng)關(guān)鍵在于選考把好入口關(guān)、日常過好培訓(xùn)關(guān)。政府普通公務(wù)人員選考在筆試內(nèi)容上應(yīng)包含《中華人民共和國公務(wù)員法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》等相關(guān)法規(guī)，進一步強化考生的法律意識，明白政府權(quán)力必須受到監(jiān)督，樹立行政的責(zé)任意識。政府領(lǐng)導(dǎo)干部選考，筆試內(nèi)容除了普通公務(wù)員的應(yīng)考內(nèi)容外，還應(yīng)包含《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，在面試過程中重點考察其行政的責(zé)任意識，在考核中重點關(guān)注其履責(zé)的情況，要把責(zé)任意識作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的主要內(nèi)容之一，讓政府領(lǐng)導(dǎo)干部從思想上做到政府責(zé)任的警鐘長鳴。政府公務(wù)人員的培訓(xùn)中，除了培訓(xùn)日常工作實際需要的內(nèi)容外，應(yīng)把政府責(zé)任意識強化的內(nèi)容納入其中。要通過培訓(xùn)，強化政府公務(wù)人員以人為本、對人民負責(zé)的理念。

三、實行政府績效評價

政府績效評估就是根據(jù)績效目標，運用評估指標對政府部門履行行政職能所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響進行評估、劃分績效等級、提出績效改進計劃和運用評估結(jié)果來改進績效的活動過程。政府績效評估始于20世紀50年代美國的績效預(yù)算制度。評估活動主要是對行政活動的花費、運作過程及其社會效果等方面的測定來測量行政行為實現(xiàn)政府績效目標的程度并由此劃分績效等級、發(fā)現(xiàn)績效問題，從而改進政府績效。在我國進行政府績效評估，有助于進一步明確政府為民眾提供有效服務(wù)并負起相應(yīng)責(zé)任的價值取向，有助于民眾了解復(fù)雜的決策和行政過程，參與政府監(jiān)督，有助于在日常政治生活中通過評估活動持續(xù)地監(jiān)督政府行為，有助于政府的科學(xué)決策及其在動態(tài)管理過程中及時調(diào)整和矯正偏差，有助于將政府官員的獎懲與績效密切掛鉤，降低行政官員逃避責(zé)任或規(guī)避風(fēng)險的可能性，增強個人或機構(gòu)對授權(quán)主體的直接責(zé)任。政府績效評估直指政府職能和崗位職責(zé)，它不僅有利于發(fā)現(xiàn)績效問題、規(guī)范行政行為和為政府決策提供科學(xué)依據(jù)，而且有利于考核政府及其公務(wù)人員的履責(zé)情況，是建設(shè)責(zé)任政府的重要舉措。

實行政府績效評價要建立科學(xué)的評價體系。建立績效評價體系既要考慮行政行為的經(jīng)濟效益，又要考慮它的社會效益;既要考慮它的短期效益，又要考慮它的長期效益;既要考慮它的直接效益，又要考慮它的間接效益。要以政府部門和崗位的具體職能、崗位職責(zé)為基礎(chǔ)，科學(xué)確立績效目標和績效標準。不同部門、不同崗位的績效評估雖然存在許多相同的地方，但由于每個部門、每個崗位的具體職能和具體工作內(nèi)容、提供公共服務(wù)種類和管理的公共事務(wù)性質(zhì)不盡相同，因而政府績效評估沒有適應(yīng)所有不同部門和不同崗位的完全相同的績效評估指標和績效標準，這就要求進行績效評估時既要有反映各部門、各崗位工作共性的評估指標，又要根據(jù)職能、職責(zé)而確定不同部門、不同崗位的個性指標。要防止把本來不屬于政府部門職能和崗位職責(zé)及其履責(zé)所產(chǎn)生的績效當(dāng)成是政府績效來加以評估，而把應(yīng)屬于政府部門職能和崗位職責(zé)及其履責(zé)所產(chǎn)生的績效沒有納入績效評估范圍進行評估，導(dǎo)致績效評估和職能行使之間的脫節(jié)。要充分聽取各方面專家和社會公眾的意見，根據(jù)政府部門和崗位的不同，建立定性與定量相結(jié)合、共性指標與個性指標相結(jié)合的綜合評價體系，避免出現(xiàn)績效評估指標對被評估者產(chǎn)生逆向激勵效應(yīng)。

實行政府績效評價要發(fā)揮多元主體的考評作用。當(dāng)前我國政府績效評價主要是自上而下由政府主導(dǎo)的單向評估，缺乏社會公眾、第三方獨立機構(gòu)的參與。導(dǎo)致評估結(jié)果在一定程度上缺乏客觀性和真實性，助長政府注重對上級負責(zé)而忽略對下級負責(zé)的不良風(fēng)氣。只有培育多元評估主體，改變自上而下的單向評估的方式，才能有效推進我國的政府績效評價。多元政府績效評估主體主要有:一是上級政府組織。上級政府組織對下級政府組織負有監(jiān)督和指導(dǎo)之責(zé)，它主要關(guān)心的是下級政府行政運行過程是否透明，工作人員是否勤政廉政，工作任務(wù)是否按質(zhì)按量完成。二是同級人大常委會。人大常委會對政府履職負有重要的監(jiān)督職能，它主要關(guān)注政府組織是否依法行政、是否正確履責(zé)。三是下級政府組織。下級政府組織希望從上級政府組織獲得相關(guān)資源和支持，它主要關(guān)心的是上級政府決策及干預(yù)下級政府決策是否合理、資源分配是否得當(dāng)?shù)葐栴}。四是政府組織自身。政府組織自身主要關(guān)心的是自身的生存和發(fā)展狀況。五是第三方獨立機構(gòu)。由于它的獨立性使其利益相關(guān)性較弱，從而其評估行為不被利益因素干擾，加之其構(gòu)成人員專業(yè)素質(zhì)高，評估結(jié)果較為準確、全面、客觀。六是社會公眾。公眾從其利益出發(fā)，更關(guān)注政府的外部表現(xiàn)，如公共服務(wù)、回應(yīng)力等問題。只有充分發(fā)揮上述評估主體在政府績效評價中的作用，政府的績效評價才有可能科學(xué)化、規(guī)范化。

實行政府績效評價要科學(xué)確定評估主體的價值量。評估主體的價值量就是各評估主體對政府績效評估的結(jié)果在政府績效評估的綜合結(jié)果中的權(quán)重比。評估主體的價值量不同，會引起政府績效的不同價值導(dǎo)向。要科學(xué)確定評估主體的價值量，一是政府組織內(nèi)部的權(quán)重比不宜過大。上級政府的權(quán)重比過大，就會形成唯上不唯實的漂浮作風(fēng)，出現(xiàn)“形象工程”、“面子工程”泛濫的現(xiàn)象。當(dāng)然，也不能過小，權(quán)重比過小，又會引起上級政府與下級政府的關(guān)系困擾，造成上級政府權(quán)威不足、下級政府地方保護主義嚴重的現(xiàn)象。二是政府組織外部系統(tǒng)與政府組織的利益相關(guān)性弱，其評估較為客觀、真實，其權(quán)重比不宜太小。政府組成人員是人民代表大會或人大常委會選舉產(chǎn)生的，政府的行政行為應(yīng)對人民代表大會和人大常委會負責(zé)。人大常委會的權(quán)重比不宜低。第三方獨立機構(gòu)較之其他主體其評估結(jié)果全面客觀，其權(quán)重比應(yīng)占較大。“人民答不答應(yīng)、人民滿不滿意、人民高不高興”是社會主義政府工作的出發(fā)點和落腳點，因而人民群眾對政府績效的滿意度應(yīng)該是政府績效評估的重要因素，社會公眾的權(quán)重比也不宜過小。

四、落實政府問責(zé)制度

落實政府問責(zé)制度是建設(shè)責(zé)任政府的核心。政府問責(zé)制度是特定的問責(zé)主體通過一定的程序，對政府機關(guān)及其公務(wù)人員在行政決策、行政管理和行政執(zhí)法中由于故意或過失，不履行或不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，或損害行政管理相對人合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成不良影響和后果的過錯行為追究其責(zé)任的一種制度［7］。政府問責(zé)制度所追究的責(zé)任包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道義責(zé)任。追究的范圍既包括過錯責(zé)任，也包括非過錯責(zé)任;既包括個人責(zé)任，也包括集體責(zé)任;既包括直接責(zé)任，也包括連帶責(zé)任。行政問責(zé)的本質(zhì)在于對公權(quán)力的監(jiān)督以及對權(quán)力過失進行責(zé)任追究。政府問責(zé)制度既是對政府官員失責(zé)行為的一種責(zé)任追究機制，也是保障政府官員忠實履行責(zé)任的一種激勵機制。政府問責(zé)制度有利于完善政府責(zé)任監(jiān)督制度，提高政府公務(wù)人員素質(zhì)，提高行政效率，推進依法行政，是責(zé)任政府建設(shè)的實現(xiàn)機制，事關(guān)責(zé)任政府建設(shè)的成敗，是建設(shè)責(zé)任政府的核心。

落實政府問責(zé)制度要完善多元責(zé)任追究主體。在我國的問責(zé)主體中具有權(quán)威性的問責(zé)主體是黨委系統(tǒng)和行政系統(tǒng)，其他問責(zé)主體問責(zé)功能發(fā)揮不夠。人民代表大會及其常務(wù)委員會雖有質(zhì)詢制度和罷免制度，但在實際政治生活中很少啟動，其問責(zé)作為較少。由于新聞媒體缺乏必要的獨立性，報道的自由度很小，新聞報道的真實性和客觀性欠缺，有時甚至虛報政績，隱報問題，造成報道嚴重失真，使新聞輿論的問責(zé)功能沒有得到充分的發(fā)揮。人民群眾由于參政渠道較少，對政府的活動知情不夠，也沒有發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督問責(zé)作用。要真正落實好政府問責(zé)制度，必須在完善政府內(nèi)部的同體問責(zé)外進一步加強政府外部的異體問責(zé)。要努力構(gòu)建一個包括黨委、人大、政府、法院、檢察院、政協(xié)、社團、新聞媒體和公民參與的立體網(wǎng)絡(luò)式問責(zé)主體，建立包括公告和聽取意見的行政程序制度、咨詢委員會與合作決策制度、媒體問責(zé)制度、公民問責(zé)制度、保障公民知情權(quán)制度等問責(zé)制度體系，完善來自于社會、媒體、公民和利益群體對政府的自下而上的異體問責(zé)，提高問責(zé)效率。尤其要充分發(fā)揮人大的異體監(jiān)督與問責(zé)作用，借鑒國外議會監(jiān)察專員制度的經(jīng)驗，建立人大監(jiān)察專員制度，由人大監(jiān)察專員監(jiān)督檢查從中央到地方的各級政府及其公務(wù)人員。

落實政府問責(zé)制度要實行首長負責(zé)制與“紐倫堡”原則并舉。首長負責(zé)制就是行政首長對于領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)的行政行為負總責(zé)。它是一種權(quán)力集中、責(zé)任歸一的制度。政府行政行為一旦造成侵權(quán)或違法，行政首長就要承擔(dān)主要責(zé)任，不能以集體決議的名義而推卸行政首長應(yīng)負的責(zé)任。首長負責(zé)制會使政府普通公務(wù)人員認為自己在政府中的影響無足輕重，表現(xiàn)為個人理性對集體行動的屈從。這樣往往會導(dǎo)致行政首長單獨負責(zé)和決策低質(zhì)化以及政府公務(wù)人員對政府決策的集體不負責(zé)任。首長負責(zé)制必須要有相應(yīng)的救濟措施才能發(fā)揮出最大的作用，這個措施就是責(zé)任追究的“紐倫堡”原則。在政府決策中，雖然首長是決策的最終決定者，但參與決策者和決策的執(zhí)行者都要承擔(dān)決策失誤與錯誤執(zhí)行的責(zé)任。實行責(zé)任追究的“紐倫堡”原則，有利于增強行政首長以外人員對于決策實施的謹慎度和對首長決策的制衡性，有利于糾正錯誤決策，制約行政首長獨斷專行。落實政府問責(zé)制度，既要問政府首長的責(zé)，也要問政府普通公務(wù)人員的責(zé)，只有上下聯(lián)為一體進行責(zé)任追究，才能增強全體政府公務(wù)人員的責(zé)任感，避免不負責(zé)任或推卸責(zé)任的現(xiàn)象發(fā)生。

落實政府問責(zé)制度要加強政府責(zé)任追究的立法建設(shè)。2009年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，認真總結(jié)我國問責(zé)制度實踐過程中遇到的問題，對面臨的問題做出了對策分析，全面系統(tǒng)地規(guī)定了七種問責(zé)形式、五種問責(zé)方式、四種從重問責(zé)情形、兩種從輕問責(zé)情形，以及問責(zé)對象、問責(zé)程序，使問責(zé)工作逐步邁向法制化、規(guī)范化的軌道。但是，到目前為止，我國還沒有一部有關(guān)政府問責(zé)制度的全國統(tǒng)一法律。要全面實行政府問責(zé)制，就要加強政府責(zé)任立法，對政府的權(quán)力加以控制，使得政府的權(quán)力與責(zé)任配套，對政府的責(zé)任加以明細，對政府的行政訴訟責(zé)任與侵權(quán)賠償責(zé)任予以完善，推進政府問責(zé)制度的法制建設(shè)。

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