國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中作用之芻議

王新奇

一、國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系

概括而言，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家政治制度的組成部分，是國(guó)家治理的工具，是為國(guó)家治理服務(wù)的。從世界范圍來(lái)看，國(guó)家審計(jì)制度都是由各國(guó)家的憲法或?qū)ｉT(mén)法律明確確立，是屬于國(guó)家政治制度的范疇。查閱審計(jì)發(fā)展的歷史，不難看出，國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生是基于國(guó)家治理的客觀需要，是為國(guó)家治理服務(wù)的。在奴隸制社會(huì)，統(tǒng)治者為了維護(hù)其統(tǒng)治利益，將國(guó)家審計(jì)納入其官僚系統(tǒng)，利用國(guó)家審計(jì)加強(qiáng)鞏固其統(tǒng)治。例如，在我國(guó)的西周時(shí)期，周王朝就在國(guó)家機(jī)構(gòu)天宦冢宰系統(tǒng)中設(shè)置有“宰夫”一職，“宰夫”負(fù)責(zé)獨(dú)立監(jiān)督各級(jí)官吏上報(bào)的財(cái)計(jì)報(bào)告并進(jìn)行稽核，發(fā)現(xiàn)違法亂紀(jì)者，可越級(jí)向天宦冢宰或周王報(bào)告，加以處罰?？梢?jiàn)，國(guó)家審計(jì)從產(chǎn)生就已經(jīng)是國(guó)家治理的重要組成部分了。這種國(guó)家審計(jì)制度，不但維護(hù)了奴隸主的統(tǒng)治，也促進(jìn)了奴隸制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此后，無(wú)論是封建社會(huì)、資本主義社會(huì)還是社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家審計(jì)都一如既往地扮演著國(guó)家治理工具的角色，為國(guó)家治理服務(wù)。

二、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用

（一）監(jiān)督制約權(quán)力，促進(jìn)民主制度建設(shè)

國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中，通過(guò)監(jiān)督制約權(quán)力，促進(jìn)民主制度建設(shè)?，F(xiàn)代民主制度理論告訴人們，權(quán)力如果不受到約束和制衡，必將產(chǎn)生腐敗和濫用。國(guó)家治理需要建立一套權(quán)力制衡機(jī)制，以有效防止權(quán)力的濫用和尋租行為。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，形成對(duì)權(quán)力的制約，從而避免了權(quán)力的濫用。在我國(guó)，由于體制原因，政府機(jī)構(gòu)被賦予了極大的權(quán)力，容易發(fā)生濫權(quán)行為，因此尤其需要一套監(jiān)督制度對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束。如今，中央高層也提出要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子。我國(guó)憲法中規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作必須接受人民的監(jiān)督”，國(guó)家審計(jì)作為一支重要的監(jiān)督力量，在一定程度上使人民監(jiān)督變成了現(xiàn)實(shí)。國(guó)家審計(jì)不但能監(jiān)督制約政府權(quán)力，而且能為人民監(jiān)督、參政議政提供信息。只有充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督作用，才能對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行有效約束，從而促進(jìn)民主制度的建設(shè)。

（二）預(yù)警治理風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理中的“免疫系統(tǒng)”，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全保障體系中不可缺少的力量，對(duì)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全發(fā)揮著重要的作用。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的工具，肩負(fù)著維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的使命。通過(guò)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的審計(jì)，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略目標(biāo)，降低經(jīng)濟(jì)或金融危機(jī)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的安全系數(shù)。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家審計(jì)主要通過(guò)“免疫系統(tǒng)”的發(fā)揮，提前預(yù)警國(guó)家治理中的經(jīng)濟(jì)或金融風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)內(nèi)容包括了風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)等。國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理過(guò)程中的預(yù)警作用，有助于國(guó)家建立起一套經(jīng)濟(jì)或金融危機(jī)的預(yù)警機(jī)制。國(guó)家審計(jì)不但要關(guān)注國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的安全問(wèn)題，同時(shí)也要關(guān)注來(lái)自國(guó)外的可能對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成威脅的因素，以便進(jìn)行及時(shí)預(yù)警，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全提供制度上的保障。

（三）查處違法行為，助力反腐倡廉

國(guó)家審計(jì)通過(guò)查處經(jīng)濟(jì)中的違法行為，推動(dòng)了反腐工作和廉政建設(shè)。國(guó)家審計(jì)根據(jù)法律賦予的權(quán)力和責(zé)任，依法對(duì)經(jīng)濟(jì)違法行為進(jìn)行揭露和查處，這是腐敗治理的一種重要手段，反腐是國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的重要內(nèi)容。而反腐必須同時(shí)滿足兩個(gè)條件，即發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和追究責(zé)任，這樣才能形成威懾力，使違法者不得不為其后果埋單。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是適用于這種情況，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過(guò)監(jiān)督財(cái)政收支的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，揭露經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行中的重大違法違規(guī)、違背民意的問(wèn)題，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行責(zé)任追究，從而有助于建立廉潔的負(fù)責(zé)任的政府。我國(guó)國(guó)家審計(jì)每年都要開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，這對(duì)加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、打擊腐敗具有深刻的影響。

（四）服務(wù)社會(huì)生活，保障民生權(quán)益落實(shí)

通過(guò)開(kāi)展社會(huì)保障審計(jì)活動(dòng)，國(guó)家審計(jì)可以發(fā)揮保障民生的作用，促進(jìn)民生權(quán)益的落實(shí)。隨著社會(huì)的進(jìn)步，老百姓對(duì)改善民生的愿望不斷提高，對(duì)政府的期望也越來(lái)越高。老百姓最為關(guān)心的民生問(wèn)題主要存在于以下這些方面：首先是公共設(shè)施建設(shè)方面，主要是政府投資建設(shè)的市政工程項(xiàng)目等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金的使用情況以及其績(jī)效的情況；其次是日常生活方面，主要涉及到是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障資金的收繳和使用管理問(wèn)題；此外還有社會(huì)公益慈善組織收取的錢(qián)物保管使用問(wèn)題等。這些問(wèn)題涉及面廣，事關(guān)老百姓的切身利益，如果處理得不好，就很容易引起一些群體事件，影響群眾對(duì)政府的信任，嚴(yán)重的還會(huì)對(duì)公共安全造成危害，影響社會(huì)穩(wěn)定。國(guó)家審計(jì)通過(guò)開(kāi)展社會(huì)保障審計(jì)、跟蹤審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，有力保障了民生權(quán)益的落實(shí)。

（五）評(píng)價(jià)治理績(jī)效，提高國(guó)家治理水平

評(píng)價(jià)政府工作的優(yōu)劣要看兩個(gè)方面：責(zé)任和效率。負(fù)責(zé)任的政府，能夠?yàn)槿嗣竦母纠嬷耄軌虮ＷC公共財(cái)政的公平分配，能夠保障人民基本權(quán)力的實(shí)現(xiàn)；同樣，高效率的政府能夠?yàn)槿嗣駝?chuàng)造更多的財(cái)富，能夠更好地管理公共財(cái)產(chǎn)。然而，一個(gè)負(fù)責(zé)任和高效率的政府不是天生的，而必須依靠監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制的功能才能做到，國(guó)家審計(jì)提供了這樣的監(jiān)督和評(píng)價(jià)功能。通過(guò)實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，評(píng)價(jià)政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，考核政府及公職人員是否恪盡職守；通過(guò)對(duì)財(cái)政資金使用情況的審計(jì)，有助于發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金使用中的問(wèn)題，從而追究相關(guān)人員的責(zé)任。政府效率既包括了財(cái)政資金的使用效率，也包括了經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率和政府服務(wù)效率等。國(guó)家審計(jì)通過(guò)對(duì)公共經(jīng)濟(jì)資源投向以及數(shù)量審查，分析投資是否達(dá)到了預(yù)期的效率和效果，促進(jìn)社會(huì)公共資源的合理配置，提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效益。另外，國(guó)家審計(jì)通過(guò)對(duì)政府服務(wù)效率進(jìn)行審計(jì)，評(píng)價(jià)政府是否依法行政、辦事是否公開(kāi)、公正和公平，這會(huì)有助于提高政府服務(wù)的效率和質(zhì)量。國(guó)家審計(jì)可以運(yùn)用自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和獨(dú)立地位,對(duì)影響政府社會(huì)功能實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析和處理，幫助提高國(guó)家治理的水平。

（六）披露審計(jì)結(jié)果，推動(dòng)政務(wù)信息公開(kāi)

國(guó)家審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)披露，可以推動(dòng)政務(wù)信息的公開(kāi)和透明。國(guó)家審計(jì)在這方面的作用主要表現(xiàn)在：首先，國(guó)家審計(jì)可以進(jìn)一步提高信息披露的范圍和質(zhì)量，包括審計(jì)報(bào)告公告的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和廣泛性等；其次，國(guó)家審計(jì)可以促進(jìn)政府預(yù)算透明度的提高，國(guó)家審計(jì)對(duì)財(cái)政預(yù)算審計(jì)并公告其結(jié)果，促進(jìn)人民代表大會(huì)及社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，提高財(cái)政收支的透明度；最后，國(guó)家審計(jì)可以對(duì)政務(wù)公開(kāi)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和公布，以此提高政務(wù)信息公開(kāi)透明的程度。

三、國(guó)家治理中如何充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的作用

（一）樹(shù)立國(guó)家審計(jì)為國(guó)家治理服務(wù)的大局觀念

在明確國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理關(guān)系的基礎(chǔ)上，國(guó)家審計(jì)人員在思想上要牢固樹(shù)立國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理的大局觀念。國(guó)家審計(jì)要服務(wù)的是國(guó)家治理這個(gè)大局，而不是地方利益和部門(mén)利益，也不是眼前利益，而是長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。所以，一定要有大局觀念和戰(zhàn)略意識(shí)。國(guó)家審計(jì)應(yīng)為國(guó)家治理的良治服務(wù)，因?yàn)閲?guó)家治理的目標(biāo)決定了國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)和方向，國(guó)家審計(jì)目標(biāo)應(yīng)服從于國(guó)家治理目標(biāo)。在工作實(shí)踐中，國(guó)家審計(jì)應(yīng)首先明確國(guó)家治理的良治目標(biāo)，這樣才能確定自己的審計(jì)目標(biāo)和工作方向。

（二）探索國(guó)家治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)新模式

要充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的作用，就要?jiǎng)?chuàng)新國(guó)家審計(jì)的模式，積極探索國(guó)家治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式。這既是滿足國(guó)家審計(jì)要服務(wù)于國(guó)家治理這一根本要求，又是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式的創(chuàng)新與發(fā)展。國(guó)家治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式就是將國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)和內(nèi)容等與國(guó)家治理相聯(lián)系，以治理評(píng)價(jià)為核心，圍繞政府治理狀況開(kāi)展審計(jì)工作，制定審計(jì)策略、實(shí)施審計(jì)調(diào)查、收集審計(jì)證據(jù)并據(jù)以提出審計(jì)意見(jiàn)，是國(guó)家審計(jì)的一種新模式。國(guó)家治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)不僅需要考慮國(guó)家的利益，還要考慮更多利益相關(guān)者在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的利益。這樣，國(guó)家治理審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)、范圍和評(píng)估審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，與傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式有所不同。

（三）堅(jiān)持“一個(gè)中心”和“兩個(gè)基本點(diǎn)”

國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理應(yīng)堅(jiān)持“一個(gè)中心和兩個(gè)基本點(diǎn)”，這樣才能取得實(shí)效?！耙粋€(gè)中心”指的是以財(cái)政資金審計(jì)為中心，“兩個(gè)基本點(diǎn)”指的是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和績(jī)效審計(jì)。財(cái)政資金審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的工作重點(diǎn)，因?yàn)樨?cái)政資金審計(jì)既是其他審計(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，也是深化公共財(cái)政體制改革的重要力量。為了保障財(cái)政資金高效節(jié)約使用、促進(jìn)國(guó)家宏觀調(diào)控措施的落實(shí)，以財(cái)政資金審計(jì)為中心對(duì)國(guó)家治理而言意義非同一般。同時(shí)，現(xiàn)代民主制度要求要建立起一個(gè)對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的政府，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制、推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)是完善國(guó)家治理的必然要求，在這方面，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)責(zé)無(wú)旁貸。而且，服務(wù)型政府實(shí)施國(guó)家治理的目的是通過(guò)對(duì)公共資源的有效配置和利用，最大限度地提高公共資源的使用效果，為全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以增進(jìn)全社會(huì)的公共福利，在這方面績(jī)效審計(jì)有助于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）開(kāi)展新的國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)

開(kāi)展新國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理良治的內(nèi)在要求。公共政策評(píng)估審計(jì)就是國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的新業(yè)務(wù)。目前，國(guó)家審計(jì)雖然開(kāi)展了社會(huì)保障基金審計(jì)、地方政府債務(wù)審計(jì)、環(huán)境保護(hù)審計(jì)和投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)等，但這些業(yè)務(wù)仍然不能完全滿足國(guó)家治理的要求，還需要開(kāi)展公共政策評(píng)估審計(jì)。公共政策評(píng)估審計(jì)是指國(guó)家審計(jì)通過(guò)審查公共政策的實(shí)施過(guò)程和結(jié)果，依據(jù)一定的審計(jì)程序和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共政策的執(zhí)行效果、效能及價(jià)值進(jìn)行的科學(xué)評(píng)估的一項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)，其目的是通過(guò)對(duì)公共政策的可行性、科學(xué)性及其實(shí)施后的質(zhì)量和效益的綜合評(píng)估，將公共政策的效果和影響反饋給政府決策部門(mén)，以提高政府決策部門(mén)的治理水平。

（五）完善國(guó)家審計(jì)信息披露機(jī)制

完善國(guó)家審計(jì)披露機(jī)制，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用。隨著公民意識(shí)的不斷增強(qiáng)，社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告的要求也越來(lái)越高。國(guó)家審計(jì)應(yīng)不斷完善審計(jì)披露機(jī)制，借助社會(huì)公眾的力量加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，促進(jìn)審計(jì)結(jié)果的落實(shí)。而完善審計(jì)信息披露機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與到國(guó)家治理中來(lái)，本身也是民主程度提高的表現(xiàn)。