國家“減法”與地方“加法”

?上接第13版

南方周末記者從多個渠道獲悉，食藥總局的具體組建方案，還需經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過。新部門正式獲批后，將著手制定地方配套改革框架。機構(gòu)并轉(zhuǎn)或許相對容易，但如何及時有效承接各部門監(jiān)管資源、技術(shù)資源、人才資源，不留過渡時期的監(jiān)管真空，成為改革下一步的首要考驗。

國務(wù)院食品安全辦公室相關(guān)負責(zé)人在接受南方周末記者采訪時表示，這次改革，首先解決的問題是過去多部門分頭管理的弊端，同時亦非簡單整合相關(guān)機構(gòu)和職能，而是要實現(xiàn)“好改革的更多紅利”，借改革之機，切實大幅度提升專業(yè)監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管、全程監(jiān)管的水平。

該負責(zé)人同時強調(diào)，新成立的食藥總局，還要處理好政府、社會、市場的關(guān)系，成為推動社會組織、生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者共同參與食品藥品治理的發(fā)動機。

一切才剛剛開始，重組事務(wù)千頭萬緒，從批準方案到正式掛牌、正常運轉(zhuǎn)，瑣碎繁雜，甚至部委網(wǎng)站，標識亦待重構(gòu)。

國家“減法”：職能待重構(gòu)，“武裝到牙齒”

“現(xiàn)行食品安全監(jiān)督管理體制，既有重復(fù)監(jiān)管，又有監(jiān)管‘盲點，不利于責(zé)任落實?！?013年3月10日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱直言不諱地指出改革的動因。

按照現(xiàn)行的監(jiān)管體制，主要負責(zé)食品安全的包括7個部門：國務(wù)院食安辦、衛(wèi)生部、工商總局、質(zhì)檢總局、藥監(jiān)局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部。

此輪改革后專司食品安全只剩下3個部門：食藥總局、農(nóng)業(yè)部和國家衛(wèi)生和計劃生育委員會（下文簡稱國家衛(wèi)生委）。而國家衛(wèi)生委承擔(dān)的更多是技術(shù)支持職能，主要負責(zé)食品安全風(fēng)險評估和食品安全標準制定。

本輪機構(gòu)改革中，政企合一的鐵道部被拆分，國家鐵路局并入交通部，跟此前的民航局一樣，都歸屬部委管理，人、財、物、事的劃轉(zhuǎn)都相對獨立，更像是1+1的物理變化。2008年國家藥監(jiān)局并入衛(wèi)生部亦屬此范疇。

新一輪食藥改革冀望有所突破，僅就“重組”的力度而言，曾試圖“大刀闊斧”。

所謂“物理整合易，化學(xué)整合難”，外界普遍擔(dān)心，分段監(jiān)管的模式已行多年，新的食藥總局名頭之下，在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上，是否會改變“環(huán)節(jié)”的思維。

畢竟是不同的部門重新組合，先組合后磨合是風(fēng)險最小的選擇。但依照國際通行慣例，按照品種監(jiān)管又是一種效率較高的模式。決策者正面臨著利弊取舍。

不論內(nèi)部司局怎么設(shè)，這都是一個部門自己的事，發(fā)現(xiàn)問題可以及時調(diào)整，不存在部門利益博弈。因此，實現(xiàn)全環(huán)節(jié)監(jiān)管、建立消費者期盼已久的食品安全追溯體系，都不是難事。熟悉政府運作的一位專家如此分析。

餐飲業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域監(jiān)管，在過去分段監(jiān)管的模式中運行較為成熟，此次或?qū)⒗^續(xù)沿用。

而切合中國食品行業(yè)“散而亂”的特殊國情，那些小作坊、小攤販等非正規(guī)食品領(lǐng)域一直是食品安全問題多發(fā)區(qū)，同時也易成為監(jiān)管盲區(qū)。本次改革中，這將“坐實”為地方政府的責(zé)任。

尤為醒目的是，綜合各種信號和專家預(yù)測，此次食藥監(jiān)管體制改革，將在強化食藥犯罪打擊手段上取得大的突破，以應(yīng)對食品領(lǐng)域犯罪多發(fā)且專業(yè)化的趨勢，只是在行政執(zhí)法和司法打擊的銜接上仍待確認。這是承繼幾年來重典治亂的經(jīng)驗，以及視“食品安全入刑”的新情況而定，李克強在不久前的食品安全委員會會議上也一再強調(diào)加大打擊力度，此輪改革終于讓食品安全監(jiān)管裝上了堅固的牙齒。

地方“加法”，觸角延至最基層

盡管中央政府從未規(guī)定機構(gòu)設(shè)置必須上下對口，但每一輪機構(gòu)改革總是牽一發(fā)而動全身，省、市、縣各級政府都會相應(yīng)配套調(diào)整。

自2003年至今，食品安全領(lǐng)域十年內(nèi)的數(shù)輪機構(gòu)改革，綜合協(xié)調(diào)職能調(diào)整，多止于省市級，具體監(jiān)管職能調(diào)整，亦多只及縣域。

這也致使食品安全的基層監(jiān)管幾成真空。本輪改革，可謂“上下其手”，回應(yīng)基層呼聲，以求監(jiān)管層級全息融合。

南方周末記者獲悉，新的食藥總局將鼓勵地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立基層監(jiān)督所。而目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，只有工商和公安設(shè)有這類基層執(zhí)法機構(gòu)。

在陜西渭南發(fā)動的改革試驗，已經(jīng)先行試水，其所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，率全國之先而有了佩戴著FDA袖章的食品安全監(jiān)管人員的身影。

這一試驗舉措，在2012年7月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強食品安全工作的決定》，已獲高層認同，即明確提出，要強化基層食品安全管理工作體系。該體系有望在此次機構(gòu)改革中得到真正啟動。

這可能意味著，在經(jīng)費和人員的配置上，食藥系統(tǒng)將迎來擴員和增支，其艱辛程度和可能面臨的爭議，也將考驗本輪改革的持續(xù)決心。

“天時、地利與人和”

盡管此次改革涉及多部門利益，卻沒有遭遇太多的阻力。在籌劃改革時召開的高層會議上，各部門領(lǐng)導(dǎo)均未提出反對意見。

改革方案公布后，在基層公務(wù)員活躍的“紅盾社區(qū)”、“質(zhì)量熱訊”等網(wǎng)絡(luò)論壇上，工商、質(zhì)檢等機構(gòu)的執(zhí)法者們也普遍認同。一方面此次改革在工商、質(zhì)檢系統(tǒng)的波及面并不如原先合并傳聞那般大，另一方面，食品安全的追責(zé)機制，已讓基層執(zhí)法者普遍感覺責(zé)任大，風(fēng)險高，難堪權(quán)力之重。

這和2003年國家食品藥品監(jiān)管局成立時的景象迥異，當(dāng)時高層就有動議借鑒美國FDA模式的想法，但受制于相關(guān)部委不愿放權(quán)的現(xiàn)實，并未實現(xiàn)。

“這就叫做瓜熟蒂落、水到渠成。”中央機構(gòu)編制委員會辦公室副主任王峰在回答中外記者提問時稱。

而外界解讀的另一“天時”是，部分相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)將屆滿卸任，某種意義上，這也會減少可能存在的人事煩擾。

在一些學(xué)者看來，本輪改革之前，曾三次釋放強烈的改革信號。

一是在2012年11月發(fā)布的十八大報告中，在談及“改善民生和創(chuàng)新管理”時，已經(jīng)非常明確地提出要“改革和完善食品藥品安全監(jiān)管體制”。

二是2013年1月23日，國務(wù)院副總理李克強主持召開食安委第五次全體會議時，明確提出要把食品安全作為考量各級政府轉(zhuǎn)變職能的一把重要“標尺”。此次會議上，他多次強調(diào)要加大“整合治理”力度，要從大局出發(fā)，統(tǒng)籌監(jiān)管力量，該整合的要整合。他還告誡與會官員：“堅決擯棄‘屁股決定腦袋的部門本位主義?！?/p>

而最具有標志性卻又不引人注意的改革信號出現(xiàn)在2011年10月10日國務(wù)院辦公廳下發(fā)的第48號文件上，核心是取消工商、質(zhì)檢省級以下垂直管理，改為地方政府分級管理體制。文件開宗明義地提出，“為了加強食品安全監(jiān)管”。

當(dāng)時很多基層官員想不通，工商、質(zhì)檢擁有眾多職能，為什么僅僅因為食品安全，就取消了多年來防止地方保護主義的垂直體系？

“現(xiàn)在答案揭曉了?！眹倚姓W(xué)院教授汪玉凱說，“48號文把工商、質(zhì)檢劃歸地方后，客觀上給機構(gòu)整合創(chuàng)造了條件。”

改革方案存三爭議

《方案》同時提出，國家衛(wèi)生委負責(zé)食品安全風(fēng)險評估和食品安全標準制定。農(nóng)業(yè)部負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生豬定點屠宰監(jiān)管。

從世界范圍看，食品監(jiān)管機制也不盡相同，小的國家基本上就是一個部門來管，而大的國家很少有一個部門管，比如美國、日本都不是一個部門去管。

南方周末記者獲悉，在《方案》制定過程中，涉及監(jiān)管銜接的問題，亦曾不可避免地出現(xiàn)過爭議。

食品安全標準和風(fēng)險評估誰來定？

按照最初的設(shè)想，制定食品安全標準和風(fēng)險評估的職能也將一并移交給新部門。但是也有意見認為，食品安全標準和風(fēng)險評估是基于對人體的健康危害的科學(xué)判斷，這是衛(wèi)生系統(tǒng)的職能。

“食品安全標準制定相當(dāng)于立法，食品安全監(jiān)管相當(dāng)于執(zhí)法，立法和執(zhí)法分開，符合國際通行的做法?！毙l(wèi)生部副部長陳嘯宏在兩會上說。

方案公布后，中國工程院院士陳君石在肯定進步意義的同時，也擔(dān)心，“將標準（衛(wèi)生部）與監(jiān)管（食藥總局）分離的體制仍會產(chǎn)生許多不必要的矛盾。標準與監(jiān)管分開，從道理上講是對的；但是，如果考慮到我國國情，則弊大于利”。

農(nóng)產(chǎn)品流通要不要雙重監(jiān)管？

在本輪改革之后，農(nóng)業(yè)部負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，而農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管則由食藥總局負責(zé)。

2013年的中央一號文件，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立質(zhì)量安全機構(gòu)，同時健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全追溯體系。一種觀點認為，在目前的態(tài)勢下，雙重管理極可能出現(xiàn)兩個部門分別建立監(jiān)管體系的情況，造成新的重疊和資源浪費。

但也有觀點認為，農(nóng)業(yè)部不能既管生產(chǎn)又管安全，二者之間存在對抗。當(dāng)前農(nóng)業(yè)增收增產(chǎn)壓力大，保供應(yīng)離不開農(nóng)藥、化肥、抗生素，這又給農(nóng)產(chǎn)品安全帶來風(fēng)險。最終方案選擇了切分，農(nóng)業(yè)部和食藥總局各司一塊。

設(shè)立食品安全犯罪偵查局還是稽查局？

國務(wù)院食安委成立后，公安部門在食品安全領(lǐng)域，諸如地溝油、瘦肉精實踐中頻頻出手，成為打擊違法犯罪的有效手段。

南方周末記者獲悉，未來有可能在食藥總局中專設(shè)負責(zé)食品安全的警種，同時歸入公安部序列。但究竟是設(shè)立食品安全犯罪偵查局還是稽查局，公安部和新部門之間如何實施雙重管理，目前依然存在變數(shù)。

不過，在此次《方案》中，明確將保留國務(wù)院食品安全委員會，具體工作由食藥總局承擔(dān)。食藥總局同時加掛國務(wù)院食品安全委員會辦公室牌子。

這意味著，未來高層協(xié)調(diào)機構(gòu)仍會行使綜合協(xié)調(diào)的職能。