論人民銀行行政處罰核心條款的完善

張琨

摘要：《人民銀行法》第46條是立法者賦予人民銀行行政處罰權(quán)的核心條款。其適用方式有直接適用和間接適用兩種。通過對近年來人民銀行部分分支機(jī)構(gòu)行政處罰適用條款的分析可以發(fā)現(xiàn)，第46條并不能完全滿足人民銀行實(shí)施行政處罰的需要，建議對該條款進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：行政處罰；依據(jù)；分析；完善

《人民銀行法》第46條規(guī)定了人民銀行對違反《人民銀行法》第32條規(guī)定的9類行為的行政處罰措施，是賦予人民銀行行政處罰權(quán)的核心條款。從近年來第46條在人民銀行作出行政處罰決定時的適用情況看，該條適用性不強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)有針對性地加以完善。

一、《人民銀行法》第46條概述

現(xiàn)行《人民銀行法》第46條規(guī)定：“本法第三十二條所列行為違反有關(guān)規(guī)定，有關(guān)法律、行政法規(guī)有處罰規(guī)定的，依照其規(guī)定給予處罰；有關(guān)法律、行政法規(guī)未作處罰規(guī)定的，由中國人民銀行區(qū)別不同情形給予警告，沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款；對負(fù)有直接責(zé)任的董事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員給予警告、處五萬元以上五十萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”該條是由1995年頒布實(shí)施的《人民銀行法》第45條“違反法律、行政法規(guī)有關(guān)金融監(jiān)督管理規(guī)定的，中國人民銀行應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，并依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究性質(zhì)責(zé)任”修改而來。2003年修改原第45條的重要目的是強(qiáng)化法律責(zé)任的震懾、利益引導(dǎo)作用。具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是通過提高罰款幅度來強(qiáng)化懲戒的力度。原第45條是針對20世紀(jì)90年代中期的銀行業(yè)情況和當(dāng)時國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平設(shè)計的。實(shí)踐證明，其存在懲戒力度不足、對利益引導(dǎo)作用較弱等問題，不能適應(yīng)2003年修法時的人民銀行履職的實(shí)際需要和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。二是強(qiáng)化了對負(fù)有直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的個人的責(zé)任追究，即從處罰責(zé)任機(jī)構(gòu)拓展到了處罰責(zé)任機(jī)構(gòu)和相關(guān)責(zé)任人員。從深層次上看，雖然承擔(dān)責(zé)任的主體是機(jī)構(gòu)，但導(dǎo)致責(zé)任產(chǎn)生的主體卻是該機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)或?qū)嶋H操作的個人。直接對負(fù)有責(zé)任的個人進(jìn)行處罰，其懲戒和教育的力度必然會大于僅僅直接對機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲戒，再由其內(nèi)部轉(zhuǎn)化到相關(guān)責(zé)任人身上。

《人民銀行法》第46條具有以下三個特點(diǎn)：一是針對性。該條適用范圍主要限定于《人民銀行法》第32條規(guī)定的9大類監(jiān)管業(yè)務(wù)；二是廣泛性。人民銀行可以依據(jù)該條對金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)以及負(fù)有直接責(zé)任的董事、高級管理人員、其他直接責(zé)任人員實(shí)施行政處罰；三是開放性。對于某些違法行為，一旦其他法律、行政法規(guī)根據(jù)違法行為情況制定或調(diào)整了行政處罰的種類和幅度，人民銀行可以不必拘泥于第46條的規(guī)定，按照其他法律、行政法規(guī)的行政處罰條款作出處罰決定。

二、《人民銀行法》第46條適用情況概述

（一）第46條直接適用情況概述

筆者對2003年至今中國人民銀行武漢分行轄內(nèi)各級分支機(jī)構(gòu)①行政處罰適用依據(jù)進(jìn)行了全面地調(diào)查研究。統(tǒng)計表明，第46條被直接完整適用的情況并不多見。

１.直接適用率較低。從業(yè)務(wù)分布上看，第46條主要作為對違反反洗錢規(guī)定的行為的處罰依據(jù)，少數(shù)用于作為對違反存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定的行為和代理中國人民銀行經(jīng)理國庫規(guī)定的行為的處罰依據(jù)，未用于作為違反第32條其他7類規(guī)定的行為的處罰依據(jù)。從時間分布上看，主要是運(yùn)用在2006年《反洗錢法》出臺前，《反洗錢法》出臺后就很少被直接適用。

2.直接適用時通常同時適用減輕處罰條款。從調(diào)研情況看，中國人民銀行武漢分行轄內(nèi)人民銀行分支機(jī)構(gòu)在直接適用第46條作為處罰依據(jù)時，通常會同時適用《行政處罰法》第27條關(guān)于減輕處罰的規(guī)定，大幅度降低行政處罰的金額。

３.對責(zé)任人處罰的規(guī)定從未被適用。第46條明確規(guī)定了對相關(guān)責(zé)任人的處罰辦法：“對負(fù)有直接責(zé)任的董事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員給予警告、處五萬元以上五十萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！睆恼{(diào)研情況看，武漢分行轄內(nèi)分支機(jī)構(gòu)未適用該規(guī)定對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行行政處罰。

４.沒收違法所得的規(guī)定從未被適用。《人民銀行法》第46條明確規(guī)定了沒收違法所得的規(guī)定：“有關(guān)法律、行政法規(guī)未作處罰規(guī)定的，由中國人民銀行區(qū)別不同情形給予警告，沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款”。從調(diào)研情況看，武漢分行轄內(nèi)分支機(jī)構(gòu)均未適用該規(guī)定沒收違法所得。

（二）第46條間接適用情況概述

根據(jù)第46條規(guī)定，間接適用必須同時具備法律、行政法規(guī)規(guī)定了相應(yīng)的處罰條款和屬于《人民銀行法》第32條規(guī)定的9大類違法行為兩大條件。目前，除“與中國人民銀行特種貸款有關(guān)的違法行為”和“違反清算管理規(guī)定的行為”等2類違法行為外，對其他7類違法行為的處罰均可轉(zhuǎn)適用其他法律、行政法規(guī)作為行政處罰依據(jù)。所謂轉(zhuǎn)適用，是根據(jù)第46條的規(guī)定適用別的法律規(guī)定，第46條起到的指引作用而非確定處罰種類和幅度的作用。從調(diào)研情況看，中國人民銀行武漢分行轄內(nèi)分支機(jī)構(gòu)對“與中國人民銀行特種貸款有關(guān)的違法行為”和“違反清算管理規(guī)定的行為”等2類違法行為未作出過行政處罰；對余下7類違法行為大部分轉(zhuǎn)適用其他法律、行政法規(guī)進(jìn)行處罰。

三、《人民銀行法》第46條存在問題分析

如上所述，第46條很少作為人民銀行行政處罰的依據(jù)，常常被束之高閣，即便適用也大打折扣，嚴(yán)重影響了該條的嚴(yán)肅性。筆者認(rèn)為，該條主要存在以下三個方面的問題：

（一）未能涵蓋人民銀行整體監(jiān)管業(yè)務(wù)范圍

第46條的適用嚴(yán)格限定在第32條規(guī)定的9大類金融監(jiān)管權(quán)限內(nèi)。第32條未能涵蓋人民銀行的全部監(jiān)管業(yè)務(wù)，如既未囊括金融統(tǒng)計等人民銀行傳統(tǒng)核心職責(zé)，也未涵蓋人民銀行管理征信業(yè)、管理金融控股公司等多項(xiàng)新增職責(zé)。第32條未能涵蓋人民銀行全部監(jiān)管權(quán)限的不足導(dǎo)致第46條不能適用于人民銀行整體監(jiān)管范圍。

（二）第46條不符合“過罰相當(dāng)”的基本原則

行政法學(xué)理論要求做出行政處罰決定時要“過罰相當(dāng)”，即對行政相對人強(qiáng)加的不利后果要和其違法行為的情節(jié)、社會危害性相適應(yīng)，不能“輕罪重罰”或者“重罪輕罰”。而第46條規(guī)定的行政處罰的下限是50萬元，在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，即便是按照下限罰款對于絕大多數(shù)行政相對人來說也是一筆非常沉重的負(fù)擔(dān)。從極端角度分析，即便行政相對人的違法情節(jié)非常輕，按照第46條的規(guī)定也必須處以50萬元的罰款，從根本上違背了“過罰相當(dāng)”的基本原則。

（三）第46條不符合法制統(tǒng)一的基本要求

從法制統(tǒng)一的角度看，以社會危害性為衡量標(biāo)準(zhǔn)，對類似違法行為設(shè)定的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)大致保持一致。就人民銀行常用的法律所設(shè)定的行政處罰幅度比較，《商業(yè)銀行法》第77條對銀行違反相關(guān)業(yè)務(wù)的處罰下限定在20萬，《反洗錢法》第32條對金融機(jī)構(gòu)違反相關(guān)業(yè)務(wù)的處罰下限也定在20萬。對與人民銀行同樣具有金融監(jiān)管的3個專業(yè)監(jiān)管部門行政處罰適用的法律所設(shè)定的行政處罰幅度比較，銀行業(yè)監(jiān)管部門主要適用的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第46條設(shè)定的處罰下限是20萬；證券業(yè)監(jiān)管部門主要適用的《證券法》設(shè)定的處罰下限大多在30萬，《證券投資基金法》設(shè)定的處罰下限大多在10萬；保險業(yè)監(jiān)管部門主要適用的《保險法》設(shè)定的處罰下限大多在10萬以下。因此，從橫向比較來看，第46條規(guī)定的下限偏高，不符合國家法制統(tǒng)一的基本要求。

四、《人民銀行法》第46條的性質(zhì)分析

《人民銀行法》是人民銀行履職的核心依據(jù)，是人民銀行履職法律體系的“母法”。綜觀《人民銀行法》的“法律責(zé)任”一章，立法者在制定第46條時是將其定位為人民銀行對各類違法行為進(jìn)行行政處罰的核心條款，起到人民銀行行政處罰兜底性條款的作用。

作為賦予人民銀行行政處罰權(quán)的核心條款，第46條應(yīng)當(dāng)具有以下三個性質(zhì)：一是實(shí)用性。該條應(yīng)當(dāng)能夠被人民銀行廣泛適用。具體而言，應(yīng)當(dāng)能夠滿足多層次的需要，既要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人民銀行的行政處罰需要又要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民銀行的行政處罰需要；二是適用性。一方面，當(dāng)人民銀行在其監(jiān)管權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)違法行為，但沒有法律、法規(guī)、規(guī)章具體規(guī)定處罰措施時，第46條應(yīng)當(dāng)可以承擔(dān)行政處罰依據(jù)的角色。另一方面，當(dāng)其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰措施不足以滿足人民銀行行政處罰需要，即當(dāng)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的“不利后果”和行政相對人違法行為的社會危害性、人身危險性不相適應(yīng)時，第46條應(yīng)當(dāng)可以提供“適當(dāng)”的行政處罰措施。三是統(tǒng)籌性。作為基本的兜底條款，其應(yīng)當(dāng)可以囊括人民銀行開展金融監(jiān)管過程中可能需要的各類處罰措施以及較寬的處罰幅度。同時，還應(yīng)當(dāng)在囊括人民銀行現(xiàn)有的監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上，為人民銀行未來的監(jiān)管職責(zé)對應(yīng)的處罰措施預(yù)留空間。

五、完善《人民銀行法》第46條的建議

（一）擴(kuò)大適用范圍

解決人民銀行監(jiān)管范圍內(nèi)有監(jiān)管要求但無處罰規(guī)定的問題，做到“權(quán)責(zé)一致”。既包容原有的金融統(tǒng)計、支付結(jié)算等職責(zé)，以及新增的征信管理、金融信息管理等事項(xiàng)，又為未來人民銀行職責(zé)擴(kuò)張預(yù)留適用可能。具體而言，可以規(guī)定第46條和第32條脫鉤，將“本法第三十二條所列行為違反有關(guān)規(guī)定”修改為“違反人民銀行監(jiān)管事項(xiàng)的有關(guān)規(guī)定”。

（二）合理設(shè)計罰款幅度

（三）增加行政處罰種類

《行政處罰法》第8條規(guī)定了警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照等多種行政處罰措施。從人民銀行現(xiàn)有監(jiān)管權(quán)限看，在人民幣管理、外匯管理等多個方面人民銀行應(yīng)當(dāng)具有除警告、罰款、沒收違法所得外的多種行政處罰措施，以便和懲戒需要相適應(yīng)。從人民銀行未來監(jiān)管權(quán)限發(fā)展來看，其監(jiān)管事項(xiàng)不斷豐富，也需要預(yù)留多種處罰措施。因此，應(yīng)當(dāng)在《行政處罰法》第8條規(guī)定的框架內(nèi)為人民銀行行政處罰的設(shè)置多項(xiàng)懲戒措施。

（四）統(tǒng)一行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)當(dāng)以違法情節(jié)的嚴(yán)重性和社會危害性為標(biāo)準(zhǔn)，使第46條設(shè)立的處罰幅度和其他金融法律法規(guī)對類似金融業(yè)務(wù)違法行為的處罰幅度大體一致，保持《人民銀行法》設(shè)計的行政處罰幅度和其他專業(yè)金融監(jiān)管部門適用的法律確定的行政處罰幅度大體一致，維護(hù)國家金融監(jiān)管法律體系的基本統(tǒng)一。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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