從人口分布的不均衡性看北京“城市病”

◎劉潔 蘇楊

“十五”以來，北京市常住人口的年增長率超過3%（每年常住人口凈增加60萬人以上），提前10多年突破了城市總體規(guī)劃確定的2020年1800萬人口的目標(biāo)。與人口急劇增加相伴隨的是，交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、資源供給困難等所謂“城市病”日益突出。從各界的聲音來看，多數(shù)認(rèn)為北京的城市病肇因于人多。但我們認(rèn)為，北京的城市病并非人滿為患而是人擠為患。為此，本文從北京市人口分布的不均衡入手分析北京“城市病”的病因，并從促進(jìn)人口分布均衡的角度提出緩解北京“城市病”的“藥方”。

北京并不滿

在分析城市病時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到中國的城市與多數(shù)發(fā)達(dá)國家的相比存在三方面特點(diǎn)：

首先，中國的城市是行政區(qū)，行政區(qū)的大部分不是真正意義的城市。中國城市的市域面積顯著大于真正可以作為城市看待的建成區(qū)面積，而城市人口則主要分布于中心城區(qū)的建成區(qū)中。如果僅從整個(gè)行政區(qū)的人口密度來看，北京市的人口密度與世界其他大城市相比并不高，與國外以某個(gè)大城市為中心的都市圈相比人口總量也不異乎尋常得多。例如，東京都市圈約13500平方公里（建成區(qū)約5000平方公里），近3500萬人口；北京全市16410平方公里（建成區(qū)約1300平方公里），近2100萬人口。

其次，中國的城市是有等級(jí)的，分為直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市，以及鎮(zhèn)級(jí)城市。在一個(gè)大城市行政區(qū)內(nèi)，還有諸多行政級(jí)別較低的小城市，如蘇州市下轄五個(gè)縣級(jí)市，北京市下轄的多個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣實(shí)際上也是這樣。但在同一個(gè)行政區(qū)內(nèi)，這些城市之間有相互之間的行政隸屬關(guān)系，中心城區(qū)實(shí)際上作為上級(jí)城市可以通過行政手段攫取下級(jí)城鎮(zhèn)的資源。

第三，城市公共服務(wù)水平取決于城市的行政級(jí)別，行政級(jí)別越高，通過行政手段而非市場手段集中的行政資源越多，公共服務(wù)水平也就越好。城市之間或者是行政區(qū)域之間的公共服務(wù)差別也被相應(yīng)地通過戶籍制度固化起來。

在這些特點(diǎn)的影響下，城市發(fā)展不一定遵循規(guī)模效益的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，可能存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)時(shí)仍然擴(kuò)張的現(xiàn)象；城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的配置也不一定考慮市場需要，可能存在有大量需要的地方不在中心城區(qū)因而供不應(yīng)求的局面。而多數(shù)發(fā)達(dá)國家卻沒有這樣的現(xiàn)象，如雷德蒙德（Redmond）只是美國華盛頓州金縣的一個(gè)不到五萬人的小鎮(zhèn)（city），處在大西雅圖地區(qū)的東部邊緣。但著名的微軟公司和任天堂美國公司都位于該地，該地的醫(yī)院和中小學(xué)都較高，尤其后者完全不遜于西雅圖中心城區(qū)。

圖1 過度集聚的北京中心城區(qū)建成區(qū)

北京人擠在北京城

雖然從行政區(qū)意義上的北京市而言，北京市的人口密度并不算高。但是，如果單從中心城區(qū)建成區(qū)的人口密度來看，其人口密度則高得驚人。就北京中心城區(qū)看，如果僅考慮全部城市化地區(qū)，即首都功能核心區(qū)，其面積為92.4平方公里，人口為216.2萬，人口密度高達(dá)2.34萬人/平方公里，比東京和紐約完全城市化地區(qū)1.45萬人/平方公里和1.05萬人/平方公里的密度高出許多。如果選擇與北京類似的均為全部建成區(qū)范圍內(nèi)的市區(qū)的人口密度比較，可選擇城市病也很嚴(yán)重的巴黎市，巴黎市總面積（非巴黎都市區(qū)）105.4平方公里，2009年人口為220.2萬，人口密度為2.02萬人/平方公里，也遠(yuǎn)不如北京擠。通過這樣的比較，可以說，真正可以作為城市看待的北京市的人口密度相當(dāng)高。而城市病，主要就是過度集聚所致。換言之，北京并非全市域的人滿為患，而是中心城區(qū)的人擠為患。

北京市中心城區(qū)的人口過度集聚使得市中心人口擁擠，資源、環(huán)境、交通的壓力非常大，相關(guān)城市病治理起來相當(dāng)難。然而，人口聚集并不意味著必將導(dǎo)致人口擁擠，造成人口擁擠的一個(gè)重要原因是北京市人口集聚與經(jīng)濟(jì)集聚沒有協(xié)同發(fā)展，人口分布不均衡。北京市的人口高度聚集于中心城區(qū)的建成區(qū)，僅占全市面積不到8%的中心城區(qū)建成區(qū)中集聚了全市接近80%的常住人口，致使人口集聚和人口擁擠同時(shí)出現(xiàn)，從而誘發(fā)交通擁堵、環(huán)境污染和住房困難等城市病。

北京市人口分布的不均衡性

北京是我國最典型的以同心圓方式發(fā)展的大城市，人口分布變動(dòng)和城市化的發(fā)展都呈同心圓的分布模式，人口高度集聚在中心城區(qū)的建成區(qū)，建成區(qū)以外則“人煙稀少”（參見圖1）。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，北京79.5%的人口集中在城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)。其中，城市功能拓展區(qū)（朝陽區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)、海淀區(qū)）常住人口最多，占全市常住人口的48.7%；其次是城市發(fā)展新區(qū)（房山區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)、大興區(qū)），占30.8%；首都功能核心區(qū)（東城區(qū)、西城區(qū)）、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)（門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云縣、延慶縣）常住人口較少，所占比重分別為11%和9.5%。從人口密度來看，北京核心區(qū)人口密度百倍于遠(yuǎn)郊。北京市2011年常住人口密度為1230人/平方公里。按照北京市功能分區(qū)的劃分方法，首都功能核心區(qū)的人口密度最高，為23271人/平方公里，其中西城區(qū)的人口密度高達(dá)24540人/平方公里；按區(qū)域由內(nèi)圈向外擴(kuò)展，人口密度依次減小，城市功能拓展區(qū)的人口密度為7731人/平方公里，城市發(fā)展新區(qū)為1001人/平方公里，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)為214人/平方公里。北京市人口密度呈現(xiàn)典型的同心圓分布。

然而，單純從人口分布總數(shù)或者人口密度并不足以反映北京市人口分布的不均衡性，人口分布是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的。人口均衡發(fā)展的一個(gè)很重要方面就是人口的發(fā)展要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。反映在人口分布方面，就是人口集聚與經(jīng)濟(jì)集聚協(xié)同發(fā)展，人口分布與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)。因此，我們構(gòu)造了評(píng)價(jià)區(qū)域經(jīng)濟(jì)——人口分布協(xié)調(diào)度的指標(biāo)：區(qū)域經(jīng)濟(jì)——人口分布協(xié)調(diào)偏離度指數(shù)（HD），即：

圖2 北京市經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)偏離度指數(shù)（HD）變動(dòng)趨勢

圖3 北京市各區(qū)縣GPR變化趨勢

其中，pi表示區(qū)域內(nèi)n個(gè)次一級(jí)行政區(qū)對應(yīng)的人口數(shù)占整個(gè)區(qū)域人口的比重。GPRi表示該區(qū)域n個(gè)次一級(jí)行政區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值和人口分別占整個(gè)區(qū)域比重的比值。

GPRi＞1表明i區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚度高于人口集聚度，GPRi＜1表明i區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚度低于人口集聚度。GPRi越偏離1，表明從一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)看，該區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)度越差。不過，GPR指標(biāo)難以從相對比較角度反映這種偏離程度，不易準(zhǔn)確衡量一個(gè)區(qū)域總體的經(jīng)濟(jì)——人口分布協(xié)調(diào)程度。因此，需要用HD指數(shù)來更好地評(píng)價(jià)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模與人口規(guī)模協(xié)調(diào)度的指數(shù)。當(dāng)一個(gè)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)——人口分布完全協(xié)調(diào)，即各區(qū)域經(jīng)濟(jì)占比和人口占比完全相等，各個(gè)區(qū)域的GPRi都為1時(shí)，此時(shí)該區(qū)域的HD=0。一區(qū)域GPRi偏離1的區(qū)域越多、偏離值越大，并且偏離區(qū)人口比重越高，則該區(qū)域的HD值越大，經(jīng)濟(jì)——人口分布越不協(xié)調(diào)。

HD類似于標(biāo)準(zhǔn)差，重在反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)——人口分布與完全理想?yún)f(xié)調(diào)狀態(tài)的偏離程度，其理論取值范圍為[0，+∞]。假定一個(gè)區(qū)域人口在GPRi=1的區(qū)域分布較為集中，隨著GPRi偏離1，區(qū)域內(nèi)人口比重遞減。以GPRi分布在（0.8-1.2）作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口分布較為協(xié)調(diào)的定性判斷區(qū)間。那么，HD＜0.30為協(xié)調(diào)狀態(tài)，0.30＜HD＜0.40為較協(xié)調(diào)狀態(tài)，0.40＜HD＜0.55為較不協(xié)調(diào)狀態(tài)，HD＞0.55為不協(xié)調(diào)狀態(tài)。我們利用北京市2001年到2011年的人口和GDP數(shù)據(jù)計(jì)算了2001年以來北京市HD的變動(dòng)趨勢和北京市各區(qū)縣GPR的變動(dòng)趨勢，如圖2和圖3所示。

由圖2可以看出，從2001年以來，北京市的HD指數(shù)不斷提高，人口分布和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分布存在明顯差距。2002年北京市經(jīng)濟(jì)—人口分布為較不協(xié)調(diào)狀態(tài)，在接下來的幾年中這種不協(xié)調(diào)程度持續(xù)擴(kuò)大，2010年發(fā)展為不協(xié)調(diào)狀態(tài)，并且還有繼續(xù)擴(kuò)大之勢。圖2通過HD指數(shù)從區(qū)域?qū)用娣从沉吮本┑慕?jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)程度的變化情況，圖3則通過GPR指標(biāo)具體反映某個(gè)時(shí)間斷面分區(qū)縣層面上北京經(jīng)濟(jì)——人口分布的失調(diào)狀況（按常住人口統(tǒng)計(jì)）。由圖3可以看出，除了朝陽區(qū)、海淀區(qū)和順義區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模分布大致吻合外，其他區(qū)縣經(jīng)濟(jì)——人口分布均不協(xié)調(diào)。其中東城區(qū)和西城區(qū)的GPR指標(biāo)遠(yuǎn)高于1，西城區(qū)GPR指標(biāo)更是超過2。相反，其他區(qū)縣GPR指標(biāo)遠(yuǎn)低于1。

北京市人口分布不均衡的直接成因

在看到這個(gè)角度的北京市人口分布極不均衡時(shí)，還應(yīng)該注意到，北京的中心城區(qū)還存在較大的人口晝夜比，即有相當(dāng)多的人盡管沒有居住在中心城區(qū)，但大多數(shù)活動(dòng)仍然在中心城區(qū)，這種情況正是大規(guī)模的潮汐式交通的成因，而超負(fù)荷的潮汐式交通必然引發(fā)交通擁堵、環(huán)境污染等城市病。北京市人口分布之所以如此不均衡，主要在于不合理的城市發(fā)展方式和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源分布不均衡。

第一，城市發(fā)展方式不合理，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不協(xié)同。北京長期以來實(shí)行的是單中心發(fā)展：北京城八區(qū)面積只占全市總面積8%，卻承擔(dān)了北京市幾乎全部的市級(jí)以上功能，而占全市總面積92%的遠(yuǎn)郊區(qū)縣幾乎沒有承擔(dān)北京市市級(jí)以上功能。盡管北京自2004年，開始實(shí)施新一輪城市總體規(guī)劃，提出著力發(fā)展兩條發(fā)展帶上的新城，但攤大餅式的城市發(fā)展格局并沒有得到有效的遏制。新建城區(qū)、特別是區(qū)縣新建城區(qū)的綜合功能尚顯不足，缺乏相應(yīng)的生產(chǎn)生活功能配套建設(shè)，尤其缺乏優(yōu)質(zhì)的就業(yè)、教育和衛(wèi)生資源，難以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聚集和經(jīng)濟(jì)輻射作用，使得產(chǎn)業(yè)集聚嚴(yán)重滯后于人口集聚，基本成為“臥城”。雖然新城人口增長不斷加快，但就業(yè)單位仍然集聚于中心城區(qū)，新增人口中居住在本地、就業(yè)在城區(qū)的比例較大，就業(yè)與居住人口分離日益嚴(yán)重。截止到2010年，北京人戶分離人口為345.4萬人，其中跨區(qū)縣的人戶分離人口182.8萬人，占52.9%。如此的城市發(fā)展模式導(dǎo)致了人口要么不得不擠在中心城區(qū)、要么不得不擠在城區(qū)郊區(qū)之間的路上。

這種情況下，大力發(fā)展公共交通也許藥不對癥：近年來北京市公共交通發(fā)展迅速，領(lǐng)先全國。2012年底，隨著四條地鐵新線的開通運(yùn)營，北京市軌道交通總長度達(dá)到442公里，躍居全國首位。然而快速的軌道交通并沒能很好地緩解交通擁堵，相反由于大大縮短了中心城區(qū)和新城之間的距離，使得職住分離的現(xiàn)象更加嚴(yán)重，諸多地鐵車站的人流“擁堵”就是明證。

第二，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源分布嚴(yán)重不均衡。北京的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源主要集中在中心城區(qū)是導(dǎo)致人口難以真正疏解的一個(gè)重要原因。尤其是教育資源，其配置的好壞直接影響到居民安家置業(yè)的選擇。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，在商業(yè)、休閑、自然環(huán)境、教育四大配套資源的選擇上，34.33%的購房者最看重教育資源配套，位居首位，而近40%的置業(yè)者表示將會(huì)優(yōu)先考慮引進(jìn)名校的樓盤。西城區(qū)GPR指標(biāo)遠(yuǎn)高于其他區(qū)縣與其擁有豐富的優(yōu)質(zhì)教育資源密切相關(guān)，由其學(xué)區(qū)房的高房價(jià)可見一斑。目前北京市中小學(xué)的優(yōu)質(zhì)教育資源主要集中在西城、東城和海淀，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，人口密集的朝陽、豐臺(tái)、通州等區(qū)域的重點(diǎn)中小學(xué)數(shù)量則少得可憐。以小學(xué)和幼兒園為例，北京市重點(diǎn)小學(xué)有33所，全部分布在中心城區(qū)；幼兒園，則是北京市70所市級(jí)示范園中，城六區(qū)有52所，占74%；遠(yuǎn)郊區(qū)縣僅有18所，其中密云沒有市級(jí)示范園，通州、懷柔、門頭溝均僅有1所。407所一級(jí)一類園中，322所分布在城六區(qū)，占總數(shù)的80%，只有85所位于遠(yuǎn)郊區(qū)縣。由此可見，優(yōu)質(zhì)小學(xué)和學(xué)前教育資源嚴(yán)重失衡。中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)的公共資源對外來人口形成了強(qiáng)大的吸引力，使中心城人口流動(dòng)形成盆地聚集效應(yīng)，致使人口高度聚集。

促進(jìn)人口分布均衡，緩解“城市病”

綜上所述，緩解“城市病”關(guān)鍵在于避免人口在中心城區(qū)高度集聚，促進(jìn)人口均衡分布，尤其是促進(jìn)北京市經(jīng)濟(jì)——人口分布相協(xié)調(diào)，并在全市范圍內(nèi)均勻配置優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。

首先，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，疏散中心城區(qū)的功能，促使產(chǎn)業(yè)集聚與人口聚集協(xié)同發(fā)展。

人口調(diào)控正確的管理手段是通過宏觀的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，以科技創(chuàng)新帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，通過提高勞動(dòng)產(chǎn)出彈性和資本產(chǎn)出彈性從而提高人口承載力，并控制微觀企業(yè)及控制就業(yè)，使人們在中心城區(qū)聚集的主觀動(dòng)力減弱。

第二，均衡配置優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，尤其要重點(diǎn)疏解中心城區(qū)的優(yōu)質(zhì)教育和衛(wèi)生資源，這樣才可能使新城真正留住人。

在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還要合理進(jìn)行新區(qū)建設(shè)，以政府機(jī)構(gòu)、優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的搬遷為抓手，引導(dǎo)就業(yè)人口及其家庭人口在更大的空間范圍中均勻分布，形成多中心或組團(tuán)式的城市布局。這樣才可能避免就業(yè)單位以及教育、衛(wèi)生等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源布局不當(dāng)、在城市中心區(qū)過度集中，從而出現(xiàn)交通擁堵、上學(xué)難、看病難等城市病。目前北京市的相關(guān)政策雖然在這方面也有政策，但相對全國許多城市來說是落后的，北京的優(yōu)質(zhì)資源非均衡配置仍是相當(dāng)明顯的（無論是“小升初”超過50%的擇校率還是漲成“宇宙中心”的五道口學(xué)區(qū)房價(jià)，都證明了這一點(diǎn)）。教育和衛(wèi)生資源的均衡配置并不僅僅是建設(shè)醫(yī)院和學(xué)校，更重要的人才的流動(dòng)和管理的提升。以教育資源為例，一些分校沒有辦好就是因?yàn)楹罄m(xù)經(jīng)費(fèi)和師資配備出現(xiàn)問題，造成了一些掛牌學(xué)校只舉行了掛牌儀式，并沒有真正成為名校分校。因此要實(shí)現(xiàn)教育資源均等化，既需要各區(qū)縣在編制和待遇方面給予支持，還需要實(shí)行教師定期輪換流動(dòng)制。此外，還可以借鑒成都市經(jīng)驗(yàn)，建立教育均衡指數(shù)，從學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入、學(xué)校辦學(xué)條件、師資配置、學(xué)校教育質(zhì)量等方面對區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡程度進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，并將其作為教育部門領(lǐng)導(dǎo)績效的評(píng)價(jià)指標(biāo)，促進(jìn)北京市教育均等化程度不斷提高。

第三，北京的新城既需要有疏解北京中心城區(qū)人口的功能，還需要在以北京為中心的京津冀城市群中找準(zhǔn)定位，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城同步發(fā)展。但這方面正是京津冀城市群的短板：不同于長三角地區(qū)各城市發(fā)展相對均衡并有較好產(chǎn)業(yè)分工的格局，以北京為中心的京津冀城市群地區(qū)，各城市發(fā)展落差較大。就發(fā)展階段看，目前北京處于后工業(yè)化階段，天津處于工業(yè)化中期向后期過渡階段，而河北大部分城市尚處于工業(yè)化起步階段。北京新城建設(shè)要著力發(fā)展不同的特色產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)、工業(yè)及旅游業(yè)等，從而形成北京市和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，避免北京的新城成為僅僅吸納新增人口或容納北京市區(qū)居住人口的“臥城”。此外，在城市集聚發(fā)展的過程中，北京要加快強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)，積極參與京津冀城市群的環(huán)境協(xié)調(diào)合作，減少跨境污染和區(qū)域污染，努力推進(jìn)京津冀環(huán)保一體化建設(shè)。