基于證據(jù)的政策制定：英國的實踐與啟示*

文/李曉軒 楊可佳 楊柳春

中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所 北京 100190

基于證據(jù)的政策制定：英國的實踐與啟示*

文/李曉軒 楊可佳 楊柳春

中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所 北京 100190

近年來，基于證據(jù)的政策制定（evidence-based policy making）越來越為歐美國家所推崇，英國是該政策體系的重要倡導(dǎo)者。本研究基于對英國政府部門、議會、科研機構(gòu)、大學(xué)、企業(yè)，包括能源與氣候變化部、議會科技辦公室、英國皇家學(xué)會等在內(nèi)的18個部門的實地調(diào)研，深入分析了英國基于證據(jù)的政策制定的實踐與方法，重點考察了政府決策支撐系統(tǒng)中獨具特色的首席科學(xué)家制度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，英國構(gòu)成了確保政策制定者能夠在政策制定過程中尋求有效證據(jù)的相對完善的體系，科學(xué)和工程是英國政府尋求證據(jù)的重要來源，科學(xué)共同體作為科學(xué)證據(jù)的提供者，對英國政府的影響是多元化的并存在于政府的各個層面，構(gòu)成了有效的支撐網(wǎng)絡(luò)體系。

基于證據(jù)的政策制定，決策科學(xué)化，科技支撐決策

DOI 10.3969/j.issn.1000-3045.2013.06.009

1 緣起

當(dāng)今政策制定的環(huán)境越來越復(fù)雜，政策議題對專業(yè)化的要求越來越高，公眾和媒體對政策背后的事實依據(jù)的要求越來越嚴格，迫使各國政府不得不思考政策制定如何更加科學(xué)，如何使政策更有效地為經(jīng)濟社會發(fā)展和創(chuàng)新服務(wù)，最大效率地使用有限的資源。近年來，基于證據(jù)的政策制定（evidence-based policy making）越來越為歐美國家所推崇。基于證據(jù)的政策制定實際上就是將證據(jù)植入從政策制定到政策評估的政策環(huán)（cycle）的整個過程，以確保政策的合理性、有效性和科學(xué)性。英國政府是該政策體系形成的重要倡導(dǎo)者，早在1997年布萊爾政府在其宣言中就提出了基于證據(jù)的政策制定的理念，1999年英國政府在《政府現(xiàn) 代化（Modernizing government）》白 皮書中 ，明確要求政策應(yīng)該是“前瞻性并基于證據(jù)的，而非迫于短期壓力并不針對癥狀的解決方案”[1]。如何使科學(xué)更好地支撐決策（science into policy-making），是英國政府在推動基于證據(jù)的政策制定中優(yōu)先考慮并卓有成效的一項重要政策。

為更好地了解英國政府基于證據(jù)的政策制定以及科學(xué)支撐決策的情況，在英國駐華使館、中科院發(fā)展規(guī)劃局和中科院政策所的支持下，中科院管理創(chuàng)新與評估研究中心于2012年3月和英國駐華使館科技處聯(lián)合舉辦了“中英科技支撐決策研討會”，2013年依托英國外交部SPF項目設(shè)立了“低碳經(jīng)濟：如何發(fā)展基于證據(jù)的政策制定的方法的中英比較研究”項目。該項目由中科院管理創(chuàng)新與評估研究中心牽頭，成員來自于發(fā)改委能源所、國土資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心、科技部戰(zhàn)略院、中科院政策所、中科院過程工程所等。作為該項目的一項重要內(nèi)容，項目組一行8人于2013年6月17—22日赴英國開展了基于證據(jù)的政策制定特別是科技支撐決策情況的實地調(diào)研。

英國駐華使館科技處對此次調(diào)研做了充分準(zhǔn)備，在為期一周的調(diào)研中，項目組先后與英國18個部門的人員包括首席科學(xué)家、政府官員、議員、政策專家、研究人員等進行了研討。這18個部門為英國皇家學(xué)會（The Royal Society）、皇 家 工 程 院（Royal Academy of Engineering）、英國科學(xué)院(British Academy)、政府科學(xué)辦公室（GOS）、英國國家科技藝術(shù)基金會（Nesta）、議會科技辦公室（POST）、下議院能源及氣候變化特別 委 員 會（Commons Select Committee on Energy and Climate Change）、能源與氣候變化部（DECC）、經(jīng)濟與社會研究理事會（ESRC）、外交和聯(lián)邦事務(wù)部（FCO）、環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部（Defra）、克蘭菲爾德大學(xué)環(huán)境科學(xué)與技術(shù)系、英國陸上運營商集團（UK Onshore Operator Group）、健康與安全執(zhí)行局（HSE）、核工業(yè)協(xié)會（Nuclear Industry Association）、核 監(jiān) 管 辦 公 室（Office of Nuclear Regulation）、英國地質(zhì)調(diào)查局（British Geological Survey）以 及 倫 敦地 質(zhì)學(xué) 會（Geo Soc）。

通過此次訪問，對英國基于證據(jù)的政策制定尤其是對其以首席科學(xué)顧問為代表的科學(xué)咨詢體系有了更加深入的理解。英國構(gòu)成了確保政策制定者能夠在政策制定過程中尋求有效證據(jù)的相對完善的體系，科學(xué)和工程是英國政府尋求證據(jù)的重要來源，科學(xué)共同體作為科學(xué)證據(jù)的提供者，對英國政府的影響是多元化的并存在于政府的各個層面，構(gòu)成了有效的支撐網(wǎng)絡(luò)體系。

2 英國科技支撐決策的基本情況

為英國政府提供科技支撐的力量大致分為兩類。第一類是嵌入到政府內(nèi)部（含非政府機關(guān)部門，Non-departmentalpublic bodies）的科技支撐力量，以首席科學(xué)家制度為代表，是英國最具特色之處。第二類是在政府外部以提供專家咨詢服務(wù)，或受政府部門委托提供研究支撐，或主動提交咨詢報告等形式影響政策制定的力量，主要為學(xué)術(shù)團體、獨立研究機構(gòu)及大學(xué)等。對第二類科技支撐力量，英國政府在引導(dǎo)和激勵方面也頗具特色。

2.1 設(shè)立政府首席科學(xué)顧問（GCSA）

英國政府設(shè)有一個由首相任命、作為首相和內(nèi)閣在科學(xué)與經(jīng)濟相關(guān)活動中能夠提供政策咨詢的高級顧問，即政府首席科學(xué)顧問（Government Chief Scientific Adviser）。政府首席科學(xué)顧問在政府科學(xué)咨詢系統(tǒng)中扮演著最高領(lǐng)導(dǎo)者的角色，一般由既具備卓越研究水平和成就，又具備優(yōu)秀管理能力的資深科學(xué)家擔(dān)任。政府首席科學(xué)顧問設(shè)立于1964年，任期5年，可以連任?，F(xiàn)任政府首席科學(xué)顧問 Mark Walport博士，為皇家學(xué)會院士，原任英國著名的維康信托基金會（主要資助醫(yī)學(xué)研究）主任，之前曾任倫敦帝國學(xué)院醫(yī)學(xué)部主任，其在建立聯(lián)盟和權(quán)利平

衡方面具有豐富的政治經(jīng)驗。

政府首席科學(xué)顧問直接向內(nèi)閣秘書長（Cabinet Secretary）和 首相（Prime Minister）提供科學(xué)與工程建議，同時在國家層面的科學(xué)、工程與技術(shù)政策上提供咨詢。政府首席科學(xué)顧問的身份為公務(wù)員，兼任政府科學(xué)辦公室主任，同時擔(dān)任多個委員會負責(zé)人，較為重要的有首席科學(xué)顧問委員會（CSAC）主席、科學(xué)與技術(shù)理事會聯(lián)合主席、全球科學(xué)和創(chuàng)新論壇主席等。另外，政府首席科學(xué)顧問還參與多個內(nèi)閣委員會，如科學(xué)和創(chuàng)新委員會（SI）以及分析協(xié)調(diào)工作組（ACWG，由財政部的常務(wù)秘書長擔(dān)任主席）等。

通過上述職務(wù)的安排，為首席科學(xué)顧問開展多種多樣的政策咨詢、支撐工作提供了保證。例如，他可以直接向首相和內(nèi)閣秘書長本人提供建議；可以通過內(nèi)閣委員會提供建議；可以在與不同部門的部長和常務(wù)秘書長（permanent secretaries）的常規(guī)會議上對交叉議題提供建議；可領(lǐng)導(dǎo)特別組成的咨詢小組關(guān)注某個特定的領(lǐng)域，如針對自然災(zāi)害的議題小組；當(dāng)需要緊急科學(xué)建議時，政府首席科學(xué)顧問還作為緊急科學(xué)咨詢小組的聯(lián)合主席，尋找和組織外部專家進行咨詢。一般情況下，作為由各部門首席科學(xué)顧問共同組成的首席科學(xué)顧問委員會主席，政府首席科學(xué)顧問可以就跨部門議題提出或推進科學(xué)動議。首席科學(xué)顧問委員會成員每周都會以非正式的方式碰面，每年安排4次正式的交流，通過跨部門科學(xué)顧問不間斷的對話，可以為部長們提供更為有效和全面的建議。

作為政府首席科學(xué)顧問，以其個人力量不可能完成如此多的工作，因而政府科學(xué)辦公室（Go-Science）就成為其直接的研究支撐力量，以確保其能夠及時有效地完成政府所需要的咨詢?nèi)蝿?wù)。2012—2013年政府科學(xué)辦公室用于管理和項目的預(yù)算為 680 萬英鎊[2]，工作人員約 70 人[3]。政府科學(xué)辦公室需為政府首席科學(xué)顧問提供其所需的科技問題的研究支撐，同時，還對未來科學(xué)問題開展 預(yù) 見 研 究（foresight），及 時把 握 科 技 發(fā)展 趨勢。預(yù)見（Foresight）項目主要關(guān)注未來世界的發(fā)展趨勢及潛在的科學(xué)證據(jù)。Foresight項目主要針對與科學(xué)相對密切的領(lǐng)域，如洪水和傳染病預(yù)防等。Foresight研究是政府制定長期規(guī)劃的前提。Horizon Scanning 項目是政府科學(xué)辦公室部署的針對整個政策圖譜中的小型項目，其目的是提高政府現(xiàn)階段政策制定所需的系統(tǒng)思考能力[4]。

在為政府提供科技咨詢的同時，政府首席科學(xué)顧問還肩負著推進基于證據(jù)的政策制定的制度建設(shè)任務(wù)，以提升政府工作中嵌入基于證據(jù)的政策制定方法的能力。目前，由政府首席科學(xué)顧問負責(zé)制定并持續(xù)完善的英國《政策制定中使用科技和工程建議指南（Guidelines on the use of scientific and engineering advice in policy making）》，詳細說明和規(guī)范了如何在政策制定中獲取和使用科學(xué)證據(jù)及咨詢建議的方法與要求[5]?！吨改稀纷?1997 年第一次出版，經(jīng)征詢公眾意見后，至今已經(jīng)更新到第三版。

2.2 設(shè)立政府部門首席科學(xué)顧問（CSA）

作為政府首席科學(xué)顧問制度的發(fā)展，自2011年起，英國所有政府部門均設(shè)有首席科學(xué)顧問（Chief Scientific Adviser,CSA），主要負責(zé)各部門獲取和使用科學(xué)與工程建議，確保在政策制定中向部長們提供符合政策需求且不帶偏見的科學(xué)證據(jù)。上議院科學(xué)技術(shù)委員會建議，部門首席科學(xué)顧問任期 3 年，可以連任[6]。目前英國政府共有 22位部門首席科學(xué)顧問。

部門首席科學(xué)顧問主要通過外部聘用（external recruitment）的方式來任命，并規(guī)定首席科學(xué)顧問必須是科學(xué)家，且在科學(xué)界享有很高榮譽，同時要求其依然能夠積極從事研究工作。英國政府認為，部門首席科學(xué)顧問在任職期間繼續(xù)從事研究工作是有益的，這樣更容易保證其所提供建議的獨立性。政府部門和任職的部門首席科學(xué)顧問及其從事科學(xué)研究的單位簽有兼職固定期合同（part-time and fixed-term contracts），內(nèi)容涉及在政府部門及研究機構(gòu)工作的時間分配以及薪酬承擔(dān)

方式。為確保部門首席科學(xué)顧問從事科學(xué)研究，其一般在政府部門的工作時間為每周4 天[7]。

除部門首席科學(xué)顧問外，每個政府部門配有固定的支持其工作的研究團隊，他們的身份為公務(wù)員。各部門依據(jù)其需要支撐團隊規(guī)模不等，例如，環(huán)境食品及農(nóng)村事業(yè)部（Defra）首席科學(xué)顧問的支撐團隊超過 100人，他們都是證據(jù)和分析專家，此外，通過項目，部門首席科學(xué)顧問間接領(lǐng)導(dǎo)著由 Defra下屬的非政府機關(guān)部門機構(gòu)（也稱隸屬機構(gòu)，Arms Length Bodies）為其提供重要的證據(jù)研究活動。而聯(lián)邦事務(wù)部的首席科學(xué)顧問支撐團隊相對于 Defra 則要弱很多。首席科學(xué)顧問的地位、職責(zé)、掌控預(yù)算職能等因部門而異。如 Defra 的首席科學(xué)顧問全面負責(zé)該部涉及的經(jīng)濟、社會和科學(xué)方面的咨詢事務(wù)，而英國國際發(fā)展署（DFID）的首席科學(xué)顧問則與首席經(jīng)濟學(xué)家、首席統(tǒng)計學(xué)家、社會學(xué)家一起，共同管理所涉及的事務(wù)。在英國，各部門首席科學(xué)顧問設(shè)置的時間也不同，有些部門如外交聯(lián)邦事務(wù)部（FCO）在近幾年才設(shè)立了首席科學(xué)顧問。

另外，很多部門還設(shè)有更為獨立的科學(xué)顧 問 委 員 會（Scientific Advisory Committees），聘請學(xué)術(shù)機構(gòu)著名人士擔(dān)任委員。委員的意見和建議往往通過部門首席科學(xué)顧問反映到各部的領(lǐng)導(dǎo)?？茖W(xué)顧問委員會成為部門首席科學(xué)顧問聯(lián)系共同體的重要橋梁，同時，能夠在特定議題上（specific topics）提供咨詢建議。

各部門也非常重視科技支撐政策制定的制度規(guī)范建設(shè)。以環(huán)境食品及農(nóng)村事業(yè)部（Defra）為例，為更好地指導(dǎo)“證據(jù)”的研究、搜集與使用，Defra 制定了專門的“證據(jù)投 資 戰(zhàn) 略 ”（Evidence Investment Strategy, EIS）。該戰(zhàn)略明確了 Defra 在日益復(fù)雜和相互關(guān)聯(lián)的環(huán)境下，證據(jù)獲取的計劃和方法，并且特別關(guān)注影響重大的證據(jù)的來源和使用。EIS 還規(guī)范了 Defra 與實驗室、發(fā)布網(wǎng)絡(luò)、咨詢委員會和其他主要政府部門和機構(gòu)的合作方式，以及首席科學(xué)家的工作程序和方法等。

2.3 強化學(xué)術(shù)團體及大學(xué)、政府科研機構(gòu)在政策制定中的作用

伴隨著基于證據(jù)的政策制定的不斷深入發(fā)展，英國政府在引導(dǎo)和激勵不同類型學(xué)術(shù)團體與大學(xué)從傳統(tǒng)活動模式以及傳統(tǒng)學(xué)術(shù)價值轉(zhuǎn)變?yōu)闉檎咧贫ㄌ峁┒鄻踊闹畏?wù)方面做了大量努力。

英國皇家學(xué)會是英國最有名望的學(xué)術(shù)團體。近年來，為政府決策支撐服務(wù)成為皇家學(xué)會的重要使命，其以多種方式影響政府決 策 ，包括 發(fā) 布報告（Reports）、政策 聲明（policy statements）、私人簡報（private briefings）、公眾討論、與媒體合作以及向政府推薦專家等。在為政府決策支撐服務(wù)中，皇家學(xué)會具有其鮮明的特色，即獨立自主性?；始覍W(xué)會很少接受政府委托，一般以學(xué)會自主發(fā)布報告等來間接影響政府。如2011年，在日本福島核泄露之后，英國皇家學(xué)會針對在國際大環(huán)境下英國未來核能發(fā)展走勢進行了研究，并發(fā)布了《核能復(fù)興時代的燃料循環(huán)管理》（《Fuel cycle stewardship in a nuclear renaissance》）報告。雖然該報告對政府政策沒有直接約束力，但通過與議會溝通，該報告內(nèi)容以議會科技辦公室簡報形式發(fā)布，并最終通過上院科技委員會提出建議，對政府政策產(chǎn)生影響。

與英國皇家學(xué)會不同，英國皇家工程學(xué)會則主要承擔(dān)政府委托項目，為政府政策制定提供直接支撐。有時，兩家學(xué)會也會共同承擔(dān)來自政府的研究支撐任務(wù)。比如，2012年，皇家學(xué)會與皇家工程院一起受上屆政府

首席科學(xué)顧問 Sir John Beddington 委托，開展了一項關(guān)于水力壓裂法技術(shù)風(fēng)險的科學(xué)和工程證據(jù)研究，其目的是幫助政府了解英國的頁巖氣發(fā)展現(xiàn)狀，明確在爭議較大的情況下頁巖氣的未來開采政策走向。項目啟動之前，政府首席科學(xué)顧問首先向首相等國家層面的領(lǐng)導(dǎo)進行宣傳，并詢問各部門部長意見，在各方達成一致之后，才交由兩家學(xué)會共同研究，完成了《英國的頁巖氣開采：水力壓裂法的綜述》（《Shale gas extraction in the UK:a review of hydraulic fracturing》），報告中的建議全部被相關(guān)部門采納。此報告是受政府委托，對政府部門具有一定約束力，因此能夠?qū)φ疀Q策形成直接影響。

除皇家學(xué)會、皇家工程院外，英國科學(xué)院（British Academy，也譯為英國社會科學(xué)院或英國人文社會科學(xué)院，是英國人文和社會科學(xué)領(lǐng)域的國家科學(xué)院）也是支撐政策制定的重要學(xué)術(shù)團體。英國科學(xué)院所起的作用類似皇家學(xué)會，主要提供獨立的判斷和建議，而非直接承擔(dān)政府委托任務(wù)。除這三家學(xué)術(shù)團體外，其他學(xué)術(shù)團體如倫敦地質(zhì)學(xué)會也會通過發(fā)布獨立報告、為政府推薦專家、提出獨立政策建議等形式開展支撐政策制定的研究活動。

英國國家科學(xué)藝術(shù)基金會（Nesta）是英國基于證據(jù)的政策制定的推動過程中不得不提的一家獨立公益性機構(gòu)，其作為著名的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策智庫，在英國政界乃至全球科技、政策研究領(lǐng)域都享有盛名。Nesta 工作領(lǐng)域中一個重要的模塊即 建 立 有 用證 據(jù) 聯(lián) 盟（the Alliance for Useful Evidence），由經(jīng)濟與社會研究理事會（Economic and Social Research Council）與 大 彩 票 基 金（Big Lottery Fund）一起創(chuàng)建，面向任何組織和個人開放并提供研究資助。聯(lián)盟的目的是促進和擴展研究并尋求證據(jù)，為英國的應(yīng)用及急需解決的焦點問題提供解決方案的建議[8]。

政府研究機構(gòu)除積極尋求外部影響政府決策的研究議題、為政府咨詢提供專家團隊支撐之外，還非常注重自身內(nèi)部的機制設(shè)計，完善為影響政府工作及時提供可靠性證據(jù)的有效途徑。如通過高層次會議（high-level meetings）邀請政府相關(guān)部門的人員參與討論，交換信息與認識（knowledge exchange），以此尋求政府政策的研究需求，辨別未來可能合作的領(lǐng)域和機制；舉辦工作層次的會議（working-level meeting），邀請官員和項目的合作人或委托人參加，發(fā)現(xiàn)政府的近期需求，并為高水平會議的議題及議程進行前期準(zhǔn)備。通過與政府相關(guān)部門人員不間斷的交流，建立理解和信任；還通過協(xié)議和備忘錄，確保常規(guī)的聯(lián)系和交流。除正式對話之外，還有一些非正式的交流途徑，如通過電話或郵件，使政策制定者能夠及時地從他們信任的科學(xué)家那里快速獲取信息[9]。

大學(xué)是英國研究力量的主體，具有深厚的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)和獨立、自由的科學(xué)文化傳承。近年來，英國改革了對大學(xué)研究工作的評價體系（RAE）,建立了新的（REF）評價體系。核心是在傳統(tǒng)研究質(zhì)量評價的基礎(chǔ)上增加了對社會影響力和學(xué)術(shù)環(huán)境兩方面的評價。其中，在對社會影響力的評價中，重要的一項指標(biāo)是研究證據(jù)對公共政策與服務(wù)的影響，以此來引導(dǎo)和激勵科學(xué)家在學(xué)術(shù)研究的基礎(chǔ)上增強對政策制定的支撐作用。

2.4 提升科技對議會的支撐作用

由于議會的工作是辯論和審查（about debate and scrutiny），而不是決策本身，因此，科技對它的支撐作用不同于政府。為了有效地辯論，科學(xué)咨詢必須涉及更為廣泛的政治觀點和議題。為了通過議會審查，需要為議員提供足夠的、簡明透徹的科學(xué)證據(jù)。為議會提供科學(xué)咨詢的主要有議會科技 辦 公 室（Parliamentary Office of Science and Technology,POST）、下議院特別委員會（The Commons Select Committees）的科技專家和跨黨派議會團體(All-party Parliamentary Group）中的科技專家。其中，議會科技辦公室以通過發(fā)布科技簡報影響議員；特別委員會則吸納科學(xué)家的意見和建議以議程形式直接影響政府政策；跨黨派議會

團體作為一種自發(fā)組成的團體，科學(xué)家作為其成員參與討論，從而間接地影響議會和政府。另外，上議院設(shè)有科技委員會，由上議院中有科技背景的議員構(gòu)成，其中不乏著名科學(xué)家。上議院科技委員會一方面關(guān)注政府科技問題，提出質(zhì)詢和建議，另一方面也是議會科技咨詢的重要力量[10]。POST 共有9個固定成員，是議會內(nèi)的一個獨立機構(gòu)，在行政上歸屬下議院。議會科技辦公室的角色是支持在議會的討論和審查中研究證據(jù)的使用并提供建議。其通過4頁的簡報和常規(guī)事務(wù)（regular events）來引導(dǎo)議員關(guān)注和討論某方面科技的發(fā)展情況。簡報主要由外部年輕科研人員（通常是博士研究生）完成，并經(jīng)同行專家評議，由議會科技辦公室定稿。另外，POST成員每年用將近15%的時間和特別委員會一起討論和研究證據(jù)如何介入到審查活動中。

針對每個政府部門的政策，都會有一個下議院特別委員會審查這些政策。特別委員會至少有11位議員，可自行決定審查范圍，在審查過程中會邀請科學(xué)家加入。審查主要以搜集書面和口頭證據(jù)的形式進行調(diào)查，并將結(jié)果向下議院報告，同時在議會網(wǎng)站上公布。特別委員會對所監(jiān)管的政府部門提出的質(zhì)疑，政府部門通常要在60天以內(nèi)做出答復(fù)，但并不要求一定按議會的建議改變。特別委員會對政府工作審查中，最重要的一項考察是政策制定的影響，這對政府部門工作要求很高，對政策的合理性要求很強，因此，政府部門迫于壓力必須尋求更好的證據(jù)來保證政策的合理性。

跨黨派議會團體為民間組織，一般是由上議院議員和下議院議員針對某個感興趣的議題組成的組織，吸納議會外部的跨黨派人士參加，其中，包括大量來自不同領(lǐng)域的科技人士。目前英國共有100多個跨黨派團 體（group），其 經(jīng)費 主 要來 自 產(chǎn)業(yè) 界 捐贈。各團體通過討論和報告影響政策制定。跨黨派議會團體的報告雖然對政府沒有行政約束力，但因其質(zhì)量很高，深受政府歡迎。同時，由于團體的開放性，為政府高層與專家、公眾、媒體等共同討論提供了機會，在一定程度上間接影響了政府決策。

2.5 討論設(shè)立更具綜合性的政府首席顧問（ChiefAdviser）制度

1999 年，英國政府內(nèi)閣辦公室對公共政策中所采用的證據(jù)做了如下描述：“專家的知識、現(xiàn)有國內(nèi)外研究、現(xiàn)有的統(tǒng)計資料、利益相關(guān)者的意見、以前的政策評價、網(wǎng)絡(luò)資源、咨詢結(jié)果、多種政策方案的成本估算、由經(jīng)濟學(xué)和統(tǒng)計學(xué)模型 推算的結(jié)果[11]。”因此，除科學(xué)因素之外，還應(yīng)該綜合考慮其他因素，如經(jīng)濟、社會影響等。事實上，英國政府部門已設(shè)有首席分析師、首席經(jīng)濟學(xué)家等。最近，一些團體正在推動英國政府設(shè)置一個比首席科學(xué)顧問更加綜合的政府首席顧問，將科學(xué)、經(jīng)濟、社會等因素綜合起來為政府部門提供建議，以彌補在中央政府層面對科學(xué)之外的其他方面重視不夠的缺陷。

3 幾點認識

隨著公眾和媒體在政策制定與執(zhí)行方面的關(guān)注及壓力的增加，基于證據(jù)的政策制定以及科技支撐決策成為歐美國家共同的話題。英國國家科技藝術(shù)基金會（Nesta）在報告中宣稱，“在美國歷史上沒有一個總統(tǒng)像奧巴馬政府一樣熱衷于基于嚴格證據(jù)（rigorous evidence）的決策”[12]。英國作為基于證據(jù)的政策制定的主要倡導(dǎo)者，在推行基于證據(jù)的政策制定以及科技支撐決策方面有其獨到之處。

3.1 形成了中央政府首席科學(xué)顧問和部門首席科學(xué)顧問相銜接的制度

現(xiàn)在歐美國家中央政府設(shè)立首席科學(xué)

顧問比較普遍，而在政府各部門設(shè)立首席科學(xué)顧問并與中央政府首席科學(xué)顧問制度相銜接來看，英國是走在前面的，具有可借鑒性。另外，英國實行了部門首席科學(xué)顧問同時繼續(xù)在大學(xué)或研究機構(gòu)任職的制度，保證其科學(xué)咨詢的獨立性。不過，這種“腳踏兩只船”在保證獨立性的同時，無疑會影響到部門首席科學(xué)顧問在咨詢作用上全身心投入，這種做法在英國可能沒有問題甚至效果更好，但在其他國家就不一定可行。比如，對于地域和人口規(guī)模更大的國家就不一定適用。對于制度規(guī)范還不盡完善的國家，如何保證部門首席科學(xué)顧問不利用自己的特殊身份謀取其科研方面的便利也是一個問題。

3.2 通過評價導(dǎo)向引導(dǎo)學(xué)術(shù)共同體發(fā)揮科技對政策制定的支撐作用

科技進入到政策制定過程之中，不是僅僅在政府設(shè)置少數(shù)幾個首席科學(xué)顧問職位能解決的，它需要學(xué)術(shù)共同體的廣泛參與。在這方面，英國政府很好地利用了評價導(dǎo)向來推動。英國政府對科研的資助主要有兩種形式，一種是通過研究理事會（RCUK）對科學(xué)家個人的項目資助，一種是通過高等教育撥款委員會（HEFCE）對大學(xué)的大量撥款資助。目前，這兩種資助形式都有嚴格的績效評價制度。本次訪問中，政府研究理事會之一的經(jīng)濟與社會研究理事會（ESRC）專門介紹了政府對 ESRC 的影響（impact）評價以及 ESRC 對所資助項目的影響評價，重點評價其對政府制定支撐作用的情況。ESRC 已經(jīng)形成了如何進行影響（impact）評價的一整套比較好的方法。英國對大學(xué)的研究評估，從過去只關(guān)注研究質(zhì)量的評估（RAE），發(fā)展到了現(xiàn)在的既關(guān)注研究質(zhì)量、還關(guān)注影響（impact）和研究環(huán)境的評估（REF），將對政府決策提供支撐的情況作為一個重要的評價指標(biāo)。REF評價結(jié)果既決定了英國大學(xué)在研究領(lǐng)域的聲譽，還決定了HEFCE對大學(xué)的撥款資助的規(guī)模。目前，因科學(xué)的不確定性，如何評價影響（impact）、如何測量對政策制定影響的效果的方法還不完善，在英國學(xué)術(shù)界存在一定的爭議。但從總體來看，此指標(biāo)通過價值引導(dǎo)使得學(xué)術(shù)團體從傳統(tǒng)的象牙塔中開始關(guān)注研究的社會效果，這在推動科技為經(jīng)濟、社會發(fā)展服務(wù)上無疑是一種進步。

3.3 保證科技對政策制定支撐的多元化的生態(tài)結(jié)構(gòu)

多元化作為支撐決策體系科學(xué)化發(fā)展的有效保障，在英國得以很好的實現(xiàn)。在英國科技支撐系統(tǒng)中，有受政府委托的研究支撐（如皇家工程學(xué)會），受行業(yè)委托的研究支撐（如大學(xué)的研究中心），有代表科學(xué)共同體獨立聲音的研究報告（如皇家學(xué)會），有媒體、公眾與科學(xué)家的自由研討（如Sciencewise[13]）等 ，從 而 保 證 了證 據(jù)的 強 健 性 和科學(xué)性，也為政策辯論（policy debate）提供了可能。在此多元化系統(tǒng)下，不同的觀點均可通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等途徑影響公眾，在開放性平臺下如何維持科學(xué)的公信力，并正確引導(dǎo)社會與公眾，避免極端言論以科學(xué)或科學(xué)家名義傳播而造成對社會及政策制定的負面影響是一個重要的問題。為此，英國提供了一系列行業(yè)準(zhǔn)則和指南來保障科技支撐決策系統(tǒng)的健康發(fā)展，如政府部門中的所有分析行業(yè)都有行為準(zhǔn)則，如《公共生活的七大原則（the seven principles of public life）》[14]。在科學(xué)共同體有相應(yīng)的倫理規(guī)范，如《ESRC研究倫理框架（ESRC Framework for Research Ethics）》[15]。這些做法是非常值得借鑒的。

3.4 構(gòu)建了職責(zé)明確、程序清晰的科技支撐決策的制度化的方法體系

英國政府首席科學(xué)顧問、各部門首席科學(xué)顧問及委員會、理事會等均有特定的工作內(nèi)容及工作職責(zé)。如政府首席科學(xué)顧問就跨部門交叉議題方面扮演著重要角色，各部門首席科學(xué)顧問與部門委員會一起就某一特定的較為狹窄的專業(yè)領(lǐng)域為部長提供建議。政府部門、議會、研究機構(gòu)內(nèi)部等都有為科技支撐決策設(shè)置的一整套有效措施。比如，由政府首席科學(xué)顧問負責(zé)制定并不斷完善了的英國《政策制定中使用科技和工程建議指南

（Guidelines on the use of scientific and engineering advice in policy making）》，規(guī)范了如何在政策制定中獲取和使用科學(xué)證據(jù)和咨詢建 議 的方法和要 求[16]。Defra 制定的“證據(jù) 投 資 戰(zhàn) 略 ”（Evidence Investment Strategy, EIS），明確 了 Defra 證 據(jù) 獲 取 的計 劃和 方法。如下議院特別委員會為了完善對政府部門的監(jiān)督作用，通常會先發(fā)布短評（a press notice）列出感興趣的主題，并邀請相關(guān)方提交書面證據(jù)（written evidence）。根據(jù)主題需要、外部截止時間以及委員會決定采取的口頭證據(jù)（oral evidence）數(shù)量，決定質(zhì)詢時間，并最終向下議院提交報告。研究機構(gòu)也通過多種規(guī)范化形式積極尋求與政策制定者的交流與合作，有些甚至形成文檔文件供內(nèi)部研究人員培訓(xùn)及與其他部門交流和參考時使用。這些做法也具有很大的借鑒價值。

4 對我國科技支撐決策的啟示

改革開放以來，我國一直在積極探索決策科學(xué)化的理論與方法。1977 年在全國科學(xué)大會召開、科學(xué)的春天即將到來之際，錢學(xué)森提出了建立“科學(xué)的科學(xué)”這一學(xué)科的倡議。1986年7月，萬里副總理在首屆全國軟科學(xué)研究工作座談會上，做了“加強軟科學(xué)研究，實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化”的報告，將決策民主化和科學(xué)化看成是政治體制改革的重要課題，小平同志批示“很好，全文發(fā)表”，陳云同志批示“這個講話，解決了我們黨多少年以來沒有解決的一個重要問題”。從現(xiàn)在看，雖然我國在決策的科學(xué)化方面已經(jīng)有了長足的實踐與進步，但決策憑主觀經(jīng)驗的色彩依然濃重，決策的科學(xué)化還遠未實現(xiàn)。從科技對決策或政策制定的支撐作用來看，還遠未形成科技支撐決策的完整有效的體系。為此，中央正在積極推動智庫建設(shè)，研究機構(gòu)也紛紛重視對國家決策或政策制定的支撐作用。當(dāng)此之際，作為現(xiàn)代議會民主制度的開啟者及現(xiàn)代科學(xué)重要發(fā)祥地的英國在推進基于證據(jù)的政策制定的理念、措施和特點，對我們無疑具有重要的啟示意義。

（1）在我國要推進基于證據(jù)的政策制定，首先要注重發(fā)揮各級人民代表大會的作用，改革決策體制機制，增加透明度，以此，提升在政策制定、政策執(zhí)行情況下監(jiān)督評估過程對“證據(jù)”的需求。從英國的經(jīng)驗來看，將“基于證據(jù)”的方法以及政府首席科學(xué)顧問制度融入決策體系并保證“證據(jù)”的獨立性與科學(xué)性，是各級政府自覺的需求，否則，其擬出臺的政策或正在執(zhí)行的政策就無法有效面對議會的質(zhì)詢或公眾的質(zhì)疑。在我國，隨著人大作用得到更好發(fā)揮、績效評估與問責(zé)制度的建立與推進，對“證據(jù)”以及科學(xué)支撐決策的需求必將極大提升。

（2）在我國推進基于證據(jù)的政策制定，無疑是需要如英國的政府首席科學(xué)顧問以及部門首席科學(xué)顧問制度所起的對政府的咨詢作用，但是否同英國一樣設(shè)立政府首席科學(xué)顧問以及部門首席科學(xué)顧問制度，仍需從我國國情出發(fā)。從世界范圍看，并不是所有發(fā)達國家都設(shè)有政府首席科學(xué)顧問，如日本、美國的總統(tǒng)首席科學(xué)家的職責(zé)與英國政府首席科學(xué)顧問也不盡相同。另外在我國，部門的總工程師類同于英國的部門首席科學(xué)顧問，但運行的機制不同。在這一點上，借鑒英國部門首席科學(xué)顧問制度中保持科學(xué)家獨立性、弱化行政級別的方法應(yīng)該是有益的。

（3）在我國推進基于證據(jù)的政策制定，就要高度重視科技支撐決策的制度規(guī)范和方法建設(shè)。在這方面，我們可以借鑒英國在實踐中積累的一些經(jīng)驗，如英國政府的《政

策制定中使用科技和工程建議指南，以及環(huán)境食品及農(nóng)村事業(yè)部（Defra）制定的“證據(jù)投資戰(zhàn)略”。目前，我國政府的決策中也廣泛使用了外部研究支撐，且每年的委托經(jīng)費量也不算少，但是由于沒有很好的規(guī)范，問題不少，如：不同部門和機構(gòu)低水平重復(fù)研究，各自為陣；研究缺少利益平衡機制，容易受委托方意志左右；研究報告缺乏外部同行評估，容易形成研究者自說自話，客觀性和全面性不夠；產(chǎn)出的報告往往只交給委托方（有的甚至被要求不能以其他形式如論文發(fā)表），報告不能公開出版，得不到監(jiān)督，不能讓公眾了解所需信息，也因此發(fā)揮不出應(yīng)有效益；等等。這些問題都迫切需要通過制度規(guī)范和方法改進來解決。

（4）在我國推進基于證據(jù)的政策制定，可以優(yōu)先發(fā)揮綜合性科研機構(gòu)的作用，以此為榜樣，帶動科學(xué)共同體為政策制定起到更有力的支撐作用。在這方面，中國科學(xué)院、中國工程院、中國社會科學(xué)院等應(yīng)發(fā)揮帶頭作用，如同皇家學(xué)會、皇家工程院以及英國科學(xué)院在英國科技支撐決策體系中處于非常重要的位置一樣，中國科學(xué)院、中國工程院、中國社會科學(xué)院在中國也應(yīng)該可以發(fā)揮更重要的作用。另外，中國科學(xué)院、中國社會科學(xué)院不僅是榮譽性組織，還是最高水平的研究實體，集中了中國優(yōu)秀的、高層面的研究人才，其作用無疑應(yīng)該更大一些。事實上，中國科學(xué)院、中國工程院、中國社會科學(xué)院目前就是我國最好也是最重要的學(xué)術(shù)咨詢機構(gòu)，但是，其作用還遠未得到充分發(fā)揮，離國家的需求也還有相當(dāng)距離。要發(fā)揮好這三個機構(gòu)的作用，除了明確的使命要求外，可以借鑒英國在社會影響評價方面的一些好的制度與方法，通過價值引導(dǎo)提升三院在科技支撐決策方面的作用，從而對我國科學(xué)共同體起到示范效應(yīng)。

1 http://www.archive.official-documents.co.uk/document/cm43/ 4310/4310-02.htm.

2 Government Office for Science Annual Review 2012-2013. http://bis.gov.uk/go-science/publications#annualreview2011.

3 Future directions forscientific advice in Whitehall.Robert Doubleday,James Wilsdon[edit].2013.P118.

4 http://en.wikipedia.org/wiki/Government_Office_for_Science; http://www.bis.gov.uk/foresight.

5 http://www.bis.gov.uk/go-science/science-in-government/ chief-scientific-advisers.

6 http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201012/ldselect/ ldsctech/264/26405.htm#a12.

7 http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201012/ldselect/ ldsctech/264/26405.htm#note11.

8 http://www.nesta.org.uk/areas_of_work/alliance_for_useful_ evidence.

9 science into policy:taking partin the process.NERC.2013.

10 http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/ lords-select/science-and-technology-committee/role/.

11 Modernising Government.CabinetOffice.White Paper.1999. http://www.archive.official-documents.co.uk/document/cm43/ 4310/4310.htm.

12 Evidence for SocialPolicy and Practice.Nesta.2011,04.http:// www.nesta.org.uk/areas_of_work/public_services_lab/assets/ documents/evidence_for_social_policy_and_practice.

13 http://www.sciencewise-erc.org.uk/.Sciencewise.

14 http://www.archive.official-documents.co.uk/document/parlment/ nolan/nolan.htm.

15 http://www.ethicsguidebook.ac.uk/.

16 http://www.bis.gov.uk/go-science/science-in-government/chiefscientific-advisers.

Evidence-based Policy Making:the Practice and Enlightenment From the UK

Li Xiaoxuan Yang Kejia Yang Liuchun
（Institute of Policy and Management,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100190,China）

Evidence-based policy making has been attached increasing emphasis in the European and American countries over the lastdecade,with the UK governmentas the main advocator of this concept.Based on the visit to the DECC,POST,the Royal Society,and other 15 UK agencies involving in evidence-based policy making,the research investigates the practice and approaches of UK evidence-based policy making system,especially,the Chief Scientific Advisory System.It can be seen that the UK has established an effective system to ensure the policy maker can use the evidence properly and timely.Science and engineering is the main evidence resources for the UK government.The diverse scientific community,as the major provider of evidence, can influence the UK government from different levels and in different ways,and thus forms an effective supporting network for evidence-based policy making.

evidence-based policy making,scientific decision,science into policy making

李曉軒 中科院管理創(chuàng)新與評估研究中心主任，中科院科技政策與管理科學(xué)所研究員，博士生導(dǎo)師。主要研究領(lǐng)域為科研管理，涉及科技評價、科技人力資源管理、科研經(jīng)費管理3個研究方向。長期從事政府科技管理與政策方面的決策支撐研究工作，主持承擔(dān)了來自中科院、科技部、國家自然科學(xué)基金委、工程院、中國科協(xié)、國家人事部、國家知識產(chǎn)權(quán)局等研究項目40余項。主持中科院所屬所績效評價研究專項，積累了豐富的科技評價與管理實踐經(jīng)驗。撰寫了大量研究報告，發(fā)表論文 40 余篇，包括在 Research Evaluation、Research Policy、Omega 等重要國際刊物上發(fā)表論文多篇。E-mail:xiaoxuan@casipm.ac.cn

英國SPF項目；中科院科技政策與管理科學(xué)所項目（Y300461A01）修改稿收到日期：2013年8月26日