國(guó)有企業(yè)開(kāi)展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)探討

任 軍

（上海鐵路局審計(jì)處，上海 2000 71）

國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)經(jīng)過(guò)近三十年的探索與實(shí)踐、發(fā)展與深化，逐步走向法制化、制度化、規(guī)范化，并取得了明顯的成效。2010年12月，中央兩辦頒布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人員和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在制度層面開(kāi)始走向成熟，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)越來(lái)越成為實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督職能和內(nèi)部免疫功能發(fā)揮作用的重要手段。

但是，目前大多數(shù)國(guó)有企業(yè)開(kāi)展的主要是離任審計(jì)，任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)開(kāi)展很少，由此對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員任職期間的過(guò)程監(jiān)督、審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用等帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。加強(qiáng)任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員整個(gè)任期進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，充分發(fā)揮任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)服務(wù)于干部監(jiān)督管理、推動(dòng)完善公司治理的重要作用，將有利于審計(jì)免疫功能的發(fā)揮和審計(jì)結(jié)果的充分運(yùn)用。

一、開(kāi)展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的必要性

1.發(fā)揮審計(jì)免疫系統(tǒng)功能和領(lǐng)導(dǎo)人員自身的需要。國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義形象地將審計(jì)比喻為國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，指出如果“免疫系統(tǒng)”不健全，就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)發(fā)展和公司治理中的重要保障，應(yīng)緊緊圍繞著領(lǐng)導(dǎo)人員任職期進(jìn)行，而不僅僅是對(duì)其任職期滿的審計(jì)評(píng)價(jià)，更重要的是利用這種評(píng)價(jià)達(dá)到促使其合理、合法、有效地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的目的，開(kāi)展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)其進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督，利用事前、事中監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，有效避免離任審計(jì)“事后監(jiān)督”的不足，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“關(guān)口”前移，從而起到“免疫系統(tǒng)”的作用。

有計(jì)劃、有針對(duì)性的進(jìn)行任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，能及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并對(duì)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理和內(nèi)控制度上存在的問(wèn)題提出有針對(duì)性的建議，及時(shí)進(jìn)行糾偏和幫促，有利于保證其更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

2.提高審計(jì)工作質(zhì)量進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)的需要。在離任審計(jì)模式下，有的領(lǐng)導(dǎo)人員所在國(guó)有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，下屬獨(dú)立核算機(jī)構(gòu)多，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍廣，審計(jì)工作量太大，抽查面也有限，審計(jì)質(zhì)量很難得到保證。其次，如果對(duì)任期較長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行離任審計(jì)時(shí)，有的所在企業(yè)由于時(shí)間久遠(yuǎn)，可能存在單位整合，加之有關(guān)部門人員變動(dòng)，給審計(jì)人員對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)數(shù)據(jù)采集和認(rèn)定帶來(lái)困難，影響審計(jì)評(píng)價(jià)。加之由于被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)調(diào)離，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員并不愿意積極配合審計(jì)工作，給審計(jì)取證帶來(lái)了一定難度。而任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能得到充分重視，審計(jì)查證配合能夠得到保證，能及時(shí)準(zhǔn)確認(rèn)定有關(guān)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)，保證審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性。

3.提高審計(jì)結(jié)果運(yùn)用和加強(qiáng)項(xiàng)目計(jì)劃管理的需要。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為人事部門考察、選拔、任用領(lǐng)導(dǎo)人員的重要依據(jù)之一，理應(yīng)堅(jiān)持“先審后離”的原則，但在實(shí)際工作中往往是先離后審，造成審計(jì)結(jié)果與任用相脫節(jié)，形成了審計(jì)流于形式，還會(huì)造成少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人員“帶病上崗或提拔”。離任審計(jì)也成為臨時(shí)交辦的審計(jì)任務(wù)，同時(shí)因體制改革等原因造成領(lǐng)導(dǎo)人員集中離任引發(fā)審計(jì)“量”與“能”的矛盾更加突出，給審計(jì)部門在全年審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)人員的安排上帶來(lái)較大困難。

開(kāi)展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，可以在領(lǐng)導(dǎo)人員任期內(nèi)就對(duì)其遵守執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律和廉潔自律情況進(jìn)行檢查，并及時(shí)將審計(jì)結(jié)果反饋人事部門，為其考察、任用領(lǐng)導(dǎo)人員提供參考，提高審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，同時(shí)也便于審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排。

二、開(kāi)展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的難點(diǎn)

1.未建立明確的任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。雖然《規(guī)定》的出臺(tái)使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度得到一定的完善和健全，但是其對(duì)任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的開(kāi)展并未作出強(qiáng)制性規(guī)定，只是在第五條要求“可以在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間進(jìn)行任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，也可以在領(lǐng)導(dǎo)干部不再擔(dān)任所任職務(wù)時(shí)進(jìn)行離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”，于是大多數(shù)國(guó)有企業(yè)并不重視任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的建立，使得大多數(shù)國(guó)有企業(yè)開(kāi)展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)無(wú)制度可依。此外，審計(jì)對(duì)象的確定亦缺乏規(guī)范，比如對(duì)哪些領(lǐng)導(dǎo)人員、領(lǐng)導(dǎo)人員任職幾年開(kāi)展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，也沒(méi)有明確的規(guī)定。

2.缺乏具體的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際工作中審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還缺乏具體的指導(dǎo)，評(píng)價(jià)體系不夠全面、部分評(píng)價(jià)內(nèi)容難以量化。這對(duì)于任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)來(lái)說(shuō)更是如此，因?yàn)槿沃薪?jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員任期內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)所采取的事前或事中監(jiān)督，各種決策事項(xiàng)和經(jīng)濟(jì)行為將要發(fā)生或正在進(jìn)行中，執(zhí)行結(jié)果的效益性還未明確體現(xiàn)出來(lái)，審計(jì)部門對(duì)事項(xiàng)的評(píng)價(jià)及審計(jì)建議的提出都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)和難度。同時(shí)在界定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)存在問(wèn)題應(yīng)承擔(dān)哪種責(zé)任時(shí)，還存在一定的難度，例如企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、法定代表人對(duì)于財(cái)務(wù)收支應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，界定依據(jù)不易掌握。

3.審計(jì)資源有限與審計(jì)任務(wù)繁重的矛盾突出。任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、審計(jì)內(nèi)容多、審計(jì)質(zhì)量要求高的系統(tǒng)工程。目前，國(guó)有企業(yè)內(nèi)審機(jī)構(gòu)審計(jì)力量不足，在完成其他審計(jì)項(xiàng)目的同時(shí)還要實(shí)施任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，無(wú)疑額外增加了更多的工作量，投入的審計(jì)人員也相對(duì)不足，審計(jì)資源有限與審計(jì)任務(wù)繁重的矛盾顯而易見(jiàn)，審計(jì)質(zhì)量也難以保證。

三、開(kāi)展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的建議

1.形成任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，明確審計(jì)對(duì)象。任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的開(kāi)展，在根本上需要通過(guò)制度化來(lái)予以保證。審計(jì)部門應(yīng)牽頭有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席部門，結(jié)合本企業(yè)現(xiàn)狀，制定出切合實(shí)際的任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，并在制定和完善相應(yīng)的審計(jì)規(guī)定時(shí)應(yīng)予以明確和細(xì)化，盡可能地提升可操作性，以利于更加客觀、公正地界定領(lǐng)導(dǎo)人員任期內(nèi)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

同時(shí)，還應(yīng)綜合考慮選取審計(jì)對(duì)象，對(duì)單位性質(zhì)進(jìn)行界定，對(duì)資產(chǎn)規(guī)模大、投資項(xiàng)目多、群眾反映問(wèn)題較多的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員要進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)；對(duì)審計(jì)期限的界定，要有計(jì)劃、分步驟地進(jìn)行定期審計(jì)，按重要程度分為由短到長(zhǎng)的不同審計(jì)期限，使任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更具針對(duì)性和科學(xué)性，為之后的離任審計(jì)做好鋪墊。

2.把握審計(jì)評(píng)價(jià)原則，起好防范預(yù)警作用。建立健全審計(jì)評(píng)價(jià)體系是準(zhǔn)確、科學(xué)界定領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任和工作實(shí)績(jī)的有效方法，國(guó)有企業(yè)應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，可以參考國(guó)資委《中央企業(yè)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》，制定以定量分析和定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)指標(biāo)不一定要太多，要能適合企業(yè)的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和管理要求，能客觀、科學(xué)地評(píng)價(jià)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這樣更能得到人事部門、被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員的認(rèn)同。

在進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)結(jié)合任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在于防范和預(yù)警的特點(diǎn)，著重把握以下幾個(gè)原則：一是突出內(nèi)部管理的健全性和有效性，對(duì)一些影響企業(yè)發(fā)展的體制內(nèi)因素，審計(jì)也應(yīng)通過(guò)一定渠道及時(shí)反饋信息，促使有關(guān)部門及時(shí)修訂制度文件，完善內(nèi)控，創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。二是突出經(jīng)濟(jì)決策的可行性和有效性，對(duì)正在進(jìn)行的決策事項(xiàng)應(yīng)側(cè)重可行性研究的審查和評(píng)價(jià)，確保決策事項(xiàng)基本可行；對(duì)已完成的決策事項(xiàng)應(yīng)側(cè)重于效益性評(píng)價(jià)，是否達(dá)到預(yù)期經(jīng)濟(jì)效果；還應(yīng)注重對(duì)可持續(xù)性發(fā)展的評(píng)價(jià)，是否存在為追求任期內(nèi)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)而產(chǎn)生一些短期行為。三是突出前任遺留事項(xiàng)的處理情況，防止事項(xiàng)長(zhǎng)期遺留形成更大的損失或增加處理難度，接任者在處理前任遺留問(wèn)題時(shí)通常困難較大，甚至還會(huì)影響其任期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)結(jié)果，而這方面的工作又不直接體現(xiàn)在相關(guān)考核的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)上，因此對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員在處理前任遺留事項(xiàng)所作出的努力和實(shí)現(xiàn)的成果應(yīng)給予充分肯定。

3.加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，發(fā)揮任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作用。加強(qiáng)聯(lián)席部門配合，充分發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議，定期交流和通報(bào)任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況，各部門應(yīng)將任中審計(jì)結(jié)果充分運(yùn)用到領(lǐng)導(dǎo)人員管理監(jiān)督中去，并以適當(dāng)方式將審計(jì)結(jié)果運(yùn)用情況反饋給審計(jì)部門，特別是國(guó)有企業(yè)人事部門應(yīng)將任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考察檔案的重要部分，防止和杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部“帶病上崗或提拔”等問(wèn)題。其次，審計(jì)部門應(yīng)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行綜合分析，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員任職中存在的苗頭性、傾向性和普遍性問(wèn)題形成專題報(bào)告，為國(guó)有企業(yè)管理層決策提供參考。

4.優(yōu)化審計(jì)組織方式，提高審計(jì)工作效率。審計(jì)部門應(yīng)優(yōu)化審計(jì)組織方式，合理安排任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，充分考慮任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與其他審計(jì)項(xiàng)目的互補(bǔ)性，統(tǒng)籌安排審計(jì)對(duì)象和任務(wù)量，適時(shí)靈活開(kāi)展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。例如可以將任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)審計(jì)、財(cái)務(wù)收支等項(xiàng)目相結(jié)合，也可以不單獨(dú)出具任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告，在審計(jì)工作底稿中對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行界定并交被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)簽署意見(jiàn)，最后在離任審計(jì)結(jié)果報(bào)告中進(jìn)行披露，盡量避免重復(fù)審計(jì)，以節(jié)約審計(jì)資源，提高審計(jì)工作效率。

5.加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)審計(jì)質(zhì)量提高。任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果可能關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)人員的前途以及對(duì)其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的定調(diào)，對(duì)審計(jì)人員的要求特別高，因此國(guó)有企業(yè)應(yīng)高度重視審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，可以通過(guò)繼續(xù)教育、學(xué)術(shù)交流、案例剖析等方式著重提高審計(jì)人員綜合分析能力、審計(jì)談話能力、文字表達(dá)能力等。此外，還應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)工作全過(guò)程質(zhì)量控制，重視審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核，對(duì)取得的相關(guān)審計(jì)證據(jù)進(jìn)行反復(fù)分析、判斷和歸納，充分保證審計(jì)證據(jù)足以支持審計(jì)結(jié)論，不斷提高審計(jì)質(zhì)量。

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