西方社會(huì)管理模式的發(fā)展變遷及啟示*

王瑩瑩

(西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 ，陜西 西安 710063)

西方社會(huì)管理模式的發(fā)展變遷及啟示*

王瑩瑩

(西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 ，陜西 西安 710063)

基于不同的文化傳統(tǒng)與政治經(jīng)濟(jì)背景，世界各個(gè)國(guó)家在不同歷史時(shí)期形成了不同的社會(huì)管理模式，“大社會(huì)、小政府”的社會(huì)管理模式已成為當(dāng)今世界的主要趨勢(shì)之一。西方社會(huì)管理的發(fā)展變遷及成功經(jīng)驗(yàn)顯示出，社會(huì)管理的法治化、分權(quán)與自治、管理方式的市場(chǎng)化以及廣泛的公眾參與已成為各國(guó)社會(huì)管理模式的主要?jiǎng)?chuàng)新要素。我國(guó)社會(huì)管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持深入地轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)社會(huì)管理的法治化、市場(chǎng)化與公眾參與的制度化。

社會(huì)管理模式 公眾參與 社會(huì)管理的法治化

從古至今，人類社會(huì)形成了各種各樣的社會(huì)管理實(shí)踐、思想和模式。嚴(yán)格地說(shuō)，雖然當(dāng)代西方社會(huì)并沒(méi)有出現(xiàn)我們今天所使用的綜合性的“社會(huì)管理”這一術(shù)語(yǔ)，而是在社會(huì)精細(xì)化分工的基礎(chǔ)上在不同行業(yè)領(lǐng)域中使用著不同術(shù)語(yǔ)表達(dá)，①但是在西方社會(huì)漫長(zhǎng)的文明發(fā)展史中，存在著豐富的社會(huì)管理思想和制度實(shí)踐。西方社會(huì)文明主要源于希臘-羅馬文化和猶太-基督教文化，并經(jīng)過(guò)復(fù)雜漫長(zhǎng)的演變、融合和創(chuàng)新之后，于近現(xiàn)代逐漸形成符合現(xiàn)代文明標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)管理模式?，F(xiàn)代西方社會(huì)以法治民主等價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為基石，其社會(huì)管理也是圍繞這一核心展開(kāi)的，其特點(diǎn)是把人權(quán)或公民權(quán)利的發(fā)展放在突出的位置，強(qiáng)調(diào)自由與秩序的適當(dāng)平衡。社會(huì)管理被認(rèn)為是一種把傳統(tǒng)的人轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代人的“規(guī)訓(xùn)過(guò)程”和“文明進(jìn)程”。[1]雖然由于文化價(jià)值取向的差異，西方社會(huì)管理的理念、方法和實(shí)踐與我們會(huì)有差異，但基于對(duì)自由與秩序這些普世價(jià)值以及兩者平衡的共同目標(biāo)的追求，他們的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

一、西方社會(huì)管理模式演變

(一)西方社會(huì)管理思想與管理模式的縱向變遷

西方社會(huì)管理思想的演進(jìn)實(shí)際上就是對(duì)自由與秩序關(guān)系的認(rèn)識(shí)的發(fā)展過(guò)程，旨在追求自由與秩序的平衡。隨著對(duì)自由與秩序關(guān)系的認(rèn)識(shí)的發(fā)展，社會(huì)管理經(jīng)歷了從自發(fā)到自覺(jué)的過(guò)程，其管理模式經(jīng)歷了從古典時(shí)期的家族基礎(chǔ)上的城邦管理到中世紀(jì)的二元結(jié)構(gòu)時(shí)期，最后發(fā)展到現(xiàn)代“大社會(huì)”的管理模式。

1.古典時(shí)期家族基礎(chǔ)上的城邦管理。古典時(shí)期，雅典人曾經(jīng)享有較高的自由，他們可以直接選舉城邦的領(lǐng)導(dǎo)和裁判官,民主制定法律,共同參與城邦管理。類似地共和時(shí)期的古羅馬人，在具有羅馬市民、自由人和家父身份的前提下，也可以享受一定程度的自由。[2]P562-564因此，“自由”早在古典世界就已成為重要的社會(huì)政治文化取向。這是一種雖不安定卻充滿活力的因素，對(duì)后世西方社會(huì)管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。但是古希臘羅馬的這種自由并不同于現(xiàn)代人的自由，因?yàn)檫@種自由必須是公民以家族的方式才可直接行使，公民個(gè)人的自由是隱沒(méi)在家族共同體中的。這種自由本質(zhì)上是一種“集體性自由”,其類似于后來(lái)托克維爾、韋伯等人所說(shuō)的共同體式的“自由”,或斯金納所言的“自由主義之前的自由”。換言之,它只是政治自由,不是“個(gè)人自由”。[3]P568-611因此，古代人不僅沒(méi)有現(xiàn)代西方人所享有的那種自由人權(quán)或個(gè)人獨(dú)立性,而且所有私人行動(dòng)和領(lǐng)域都受到嚴(yán)格的限制,甚至干預(yù)。在這種情況下,“個(gè)人以某種方式被國(guó)家所吞沒(méi),公民被城邦所吞沒(méi)”[4]P48的情況并不鮮見(jiàn)。古代社會(huì)通過(guò)這種集體自由實(shí)現(xiàn)著以家庭為單位的城邦式社會(huì)管理。

2.中世紀(jì)社會(huì)管理的二元結(jié)構(gòu)時(shí)期。西方社會(huì)管理的二元結(jié)構(gòu)根源于中世紀(jì)盛期教會(huì)與世俗權(quán)力的對(duì)抗。西羅馬帝國(guó)滅亡后,以基督教為核心的西方秩序被建立起來(lái)，基督教成為凝聚西方社會(huì)的黏合劑。然而這種秩序具有僵化性和固化性，與悄然興起的世俗自由因素不斷發(fā)生沖突。它們先是表現(xiàn)為所謂的“封建自由”,以后作為“特(許)權(quán)”更多地體現(xiàn)在自由市、行會(huì)、鄉(xiāng)村公社的相對(duì)自治之中。[1]這種二元管理模式能夠給予世俗管理以更大的相對(duì)獨(dú)立性?；浇躺鐣?huì)只有通過(guò)兩種不同的權(quán)力和兩種不同的法律體系來(lái)管理,廣大信徒才有可能在許多方面按照并非基督教特有的原則或標(biāo)準(zhǔn)來(lái)相對(duì)自由地組織他們的社會(huì)和政治生活。[5]P235這種基督徒的自由為后世世俗自由的形成奠定了基礎(chǔ)，是古典社會(huì)的共同體自由演化成個(gè)人自由的過(guò)渡狀態(tài)。正是在這種條件下, 在經(jīng)過(guò)一個(gè)曲折復(fù)雜的過(guò)程后，隨著基督教母體秩序和封建秩序的分解，西方文化與社會(huì)中的自由因素獲得不斷增長(zhǎng)。用康德的話說(shuō),人終于長(zhǎng)大成熟,從“自己加給自己的監(jiān)護(hù)狀態(tài)下解放出來(lái)”,從此自主行事而不再需要教會(huì)或國(guó)家告訴他們做什么以及如何去做了。[6]P85

3.近現(xiàn)代西方的“大社會(huì)”管理模式。近現(xiàn)代歷史被視為一種通過(guò)或明或暗的約束和規(guī)范技術(shù)而產(chǎn)生現(xiàn)代自我與社會(huì)的過(guò)程。這也是政府控制與“自我的技術(shù)”的巧妙結(jié)合。[7]由此,社會(huì)管理被隱喻為邊沁發(fā)明的一種“全景監(jiān)獄”系統(tǒng)的延伸，即“權(quán)力應(yīng)該是可見(jiàn)的但又是無(wú)法確知的”。[8]P10-58?？略凇叭氨O(jiān)獄”的基礎(chǔ)上進(jìn)行了進(jìn)一步的批判解讀，提出“全景敞視主義”。他認(rèn)為,“只要有注視的目光就行了。一種監(jiān)視的目光,每一個(gè)人在這種目光的壓力下,都會(huì)逐漸自覺(jué)地變成自己的監(jiān)視者,這樣就可以實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)禁。”[9]P300-354二十世紀(jì)初期,西方現(xiàn)代性秩序的建構(gòu)主要就表現(xiàn)為強(qiáng)制權(quán)力的監(jiān)管。不過(guò),此后隨著社會(huì)學(xué)的發(fā)展,對(duì)人的研究逐漸由“經(jīng)濟(jì)人時(shí)代”過(guò)渡到“社會(huì)人時(shí)代”,西方在社會(huì)管理上越發(fā)向著更人性化的方向轉(zhuǎn)變。這種“全景監(jiān)獄式”監(jiān)管在社會(huì)秩序的建構(gòu)和維續(xù)上越來(lái)越不適宜了。當(dāng)然,整體上國(guó)家仍保持很強(qiáng)大的強(qiáng)制力,但它必須受到法治和公民社會(huì)的制約。哈耶克在此基礎(chǔ)上提出了現(xiàn)代西方“大社會(huì)”的管理模式。[10]P513其特質(zhì)是，法治下的民主社會(huì)將秩序看作是一切自由權(quán)利的基礎(chǔ)，同時(shí)把公民權(quán)利放在突出的位置，強(qiáng)調(diào)自由與秩序的相輔相成與二者之間的適當(dāng)平衡，既注重自由的保障，同時(shí)又反對(duì)無(wú)序的自由，對(duì)自由保持應(yīng)有的戒心。因此，一方面，不論是國(guó)家還是社會(huì)的活動(dòng)都要納入到法律的范圍內(nèi)；另一方面，立法保護(hù)合理自發(fā)的社會(huì)活動(dòng)，并減少國(guó)家行政權(quán)力的高壓強(qiáng)制，實(shí)現(xiàn)利益的平衡，擺脫管理者和被管理者之間的“猜疑”和“防范”。[1]

(二)西方社會(huì)管理模式的橫向比較

基于實(shí)現(xiàn)自由與秩序平衡的宗旨，社會(huì)管理模式的發(fā)展始終圍繞著三個(gè)問(wèn)題展開(kāi)，即如何解決和制衡多元社會(huì)中的利益沖突；二是如何對(duì)待法治與行政干預(yù)以及怎樣保護(hù)合理的自發(fā)性活動(dòng)；三是如何建構(gòu)一種把管理者與被管理者最終從雙方都不自由的奴隸狀態(tài)下解放出來(lái)的社會(huì)秩序。由于各個(gè)國(guó)家的基本國(guó)情、歷史背景不同，各個(gè)國(guó)家對(duì)這三個(gè)問(wèn)題的解決方式也有很大不同。從政府行為與社區(qū)行為的相互關(guān)系角度看,可將國(guó)外社會(huì)管理模式概括為三種類型：政府主導(dǎo)模式、社區(qū)自治模式與混合模式。[11]

1.政府主導(dǎo)模式。這種模式的基本特點(diǎn)是政府行為與社區(qū)行為緊密結(jié)合。政府對(duì)社區(qū)的干預(yù)較為直接和具體,并在社區(qū)設(shè)有各種形式的派出機(jī)構(gòu),社區(qū)發(fā)展特別是管理方面的行政性較強(qiáng)、官方色彩較濃。一方面政府部門(mén)中設(shè)立專門(mén)的社區(qū)組織管理部門(mén),政府行政力量對(duì)社區(qū)的組織管理有比較強(qiáng)的影響和控制力；一方面社區(qū)管理組織具有非常完善的體系，由政府組織自上而下管理，機(jī)構(gòu)職能分明、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，對(duì)社區(qū)的管理井然有序。新加坡等一些發(fā)展中新興工業(yè)化國(guó)家屬于這種模式。[11]

2.社區(qū)自治模式。這種模式的主要特點(diǎn)是政府行為與社區(qū)行為相對(duì)分離。政府對(duì)社區(qū)的干預(yù)主要以間接方式進(jìn)行，其主要職能是通過(guò)制定各種法律法規(guī)去規(guī)范社區(qū)內(nèi)不同集團(tuán)、組織、家庭和個(gè)人的行為，協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各種利益關(guān)系并為社區(qū)成員的民主參與提供制度保障。而社區(qū)內(nèi)的具體事務(wù)則完全實(shí)行自主自治，與政府部門(mén)并沒(méi)有直接的聯(lián)系。在這種模式下，社區(qū)規(guī)劃較為嚴(yán)格合理，社區(qū)發(fā)展規(guī)劃仍由政府部門(mén)負(fù)責(zé)編制并撥?？罴右詫?shí)施，但在規(guī)劃過(guò)程中卻充分體現(xiàn)自上而下與自下而上相結(jié)合的原則。歐美、日本等發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家，由于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)制度和專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展，到現(xiàn)代大多已經(jīng)形成了比較完備的城市社區(qū)自治組織管理體系。這些國(guó)家比較重視城市社區(qū)的科學(xué)規(guī)劃，社區(qū)一般都具有明確的地理界限，作為基層社會(huì)管理單元，社區(qū)內(nèi)設(shè)有社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)顧問(wèn)團(tuán)、社區(qū)自治會(huì)等自治組織機(jī)構(gòu)。許多城市都制訂有自己的憲章或者相應(yīng)的法規(guī)，對(duì)社區(qū)自治組織機(jī)構(gòu)的權(quán)限作出明確的規(guī)定，保障社區(qū)依法實(shí)行自治管理。例如美國(guó)最高法院根據(jù)憲法修正案裁定，只要不影響區(qū)域或國(guó)家的整體發(fā)展，每個(gè)社區(qū)都有權(quán)決定自己的特色。[12]P9

3.混合模式。在混合模式中, 政府對(duì)社區(qū)發(fā)展的干預(yù)較為寬松，政府的主要職能是規(guī)劃、指導(dǎo)并提供經(jīng)費(fèi)支持，官方色彩與民間自治特點(diǎn)在社區(qū)發(fā)展的許多方面交織在一起。一方面政府對(duì)社區(qū)管理進(jìn)行指導(dǎo)、支持和監(jiān)督；一方面城市社區(qū)管理趨于民主化和自治化。這種模式體現(xiàn)出為民服務(wù)的意識(shí)，同時(shí)呈現(xiàn)民主化自治的趨勢(shì)。日本是這一模式的代表之一。在日本城市社區(qū)管理中，政府與社區(qū)工作部分分開(kāi)，但政府仍指導(dǎo)監(jiān)督社區(qū)的建設(shè)工作，并提供社區(qū)建設(shè)的資金。[13]同時(shí)，政府對(duì)城市社區(qū)的管理基本上采用間接手段，由政府部門(mén)人員、地方人士及其他社團(tuán)代表共同組成社區(qū)組織管理機(jī)構(gòu)，居民主動(dòng)參加社區(qū)部分領(lǐng)域的管理。[14]

社區(qū)管理模式產(chǎn)生于不同的文化傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟(jì)背景，并在社區(qū)管理上形成了不同的政府與社區(qū)的關(guān)系模型，產(chǎn)生了不同的運(yùn)行機(jī)制和結(jié)果。這三種社區(qū)管理模式分別反映了不同的民主和自治制度，并體現(xiàn)出不同的發(fā)展水平。

二、當(dāng)代西方社會(huì)管理的經(jīng)典范例及特征

近年來(lái), 隨著一系列經(jīng)濟(jì)體制改革的推行，西方國(guó)家社會(huì)管理方法也隨之發(fā)生著變革，并出現(xiàn)了不少成功的范例。雖然各個(gè)國(guó)家基于各自國(guó)情的不同，采取的社會(huì)管理體制上多有差異，但這些成功范例都具有一些共同特點(diǎn)。

(一)社會(huì)管理的法治化

二戰(zhàn)之后，美國(guó)制定了一系列法律以規(guī)范城市社區(qū)自治，特別是美國(guó)聯(lián)邦政府自60年代以來(lái)相繼制定了幾部關(guān)于城市社區(qū)發(fā)展的法律和法規(guī)，如《住宅和社區(qū)發(fā)展法》、《居權(quán)法案》、《社區(qū)再投資法》、《公平住宅法案》和《國(guó)家和社區(qū)服務(wù)合作條例》等，除此之外，各個(gè)州、市政府和立法機(jī)構(gòu)也制定了相應(yīng)的法規(guī)和法律。[15]德國(guó)社會(huì)管理的法治化體現(xiàn)在其細(xì)致而規(guī)范的城市管理和商品分類上。政府管理有嚴(yán)格的規(guī)則和程序，公民對(duì)政府的監(jiān)督有民主的選舉和細(xì)致的程序，人們按照程序和規(guī)則做事，增加了誠(chéng)信和安全。②日本先后制定了《地方自治法》、《地方分權(quán)一覽法》、《關(guān)于市、町、村合并特例的法律》等一系列關(guān)于社區(qū)自治的法律規(guī)范。除中央立法外，日本地方政府還對(duì)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的管理制定了比較全面、完善的地方行政法規(guī)、規(guī)章與制度，從大的開(kāi)支項(xiàng)目，到向居民提供設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，都有條例做出明確規(guī)定，從而形成了日本的城市社區(qū)自治法律體系。[16]為了規(guī)范政府的社區(qū)管理行為，新加坡法律規(guī)定了政府權(quán)力與社區(qū)居民自治組織權(quán)利的界限。[17]香港的社區(qū)自治的立法成功之處體現(xiàn)為涉及領(lǐng)域廣泛的社區(qū)服務(wù)規(guī)范，這些社區(qū)服務(wù)規(guī)范包括《建筑物管理?xiàng)l例》、《社會(huì)工作者注冊(cè)條例》、《社團(tuán)條例》、《慈善籌款活動(dòng)內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)管指引說(shuō)明》、《受資助非政府福利機(jī)構(gòu)的人事管理》和《受資助非政府福利機(jī)構(gòu)的采購(gòu)程序》等，它們保證了社區(qū)自治的法制化和居民參與的規(guī)范化。

(二)社會(huì)管理的分權(quán)與自治

權(quán)力下放是發(fā)達(dá)國(guó)家政府進(jìn)行社會(huì)管理的一個(gè)顯著趨勢(shì)。龐大的政府機(jī)構(gòu)提高自身的靈敏度和靈活性也成為社會(huì)公眾的一致要求。80年代以后，西方許多發(fā)達(dá)國(guó)家的政府都開(kāi)始實(shí)行分權(quán)的政策。在這個(gè)過(guò)程中,發(fā)達(dá)國(guó)家的政府比較注意在向地方下放社會(huì)管理權(quán)的同時(shí),用中央和地方政府間協(xié)議的方式對(duì)放權(quán)后雙方的職責(zé)權(quán)限做出明確規(guī)定。如英國(guó)地方政府通過(guò)改革將提供治安、防火、公立學(xué)校、家庭福利、消費(fèi)者保護(hù)等服務(wù)的機(jī)構(gòu),直接承包給社區(qū)，或者通過(guò)合同租給私人。[11]美國(guó)里根政府時(shí)期就實(shí)行了“還權(quán)于州”的計(jì)劃，并且政府在處理社會(huì)管理職能的分權(quán)設(shè)計(jì)上充分注意到因地制宜和因時(shí)制宜。[18]P1-20實(shí)行高度中央集權(quán)制的法國(guó)也順應(yīng)了分權(quán)化的浪潮，于1982年3月頒布《權(quán)力下放法案》，從立法上進(jìn)行了一系列推動(dòng)分權(quán)與地方自治的改革，取消了中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)管，明確規(guī)定了市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和中央政府的職責(zé)范圍，先后授予了地方一定的立法自主權(quán)和大部分社會(huì)管理的職權(quán)。[19]澳大利亞聯(lián)邦政府在霍克政府時(shí)期下放了許多權(quán)力，完成“社區(qū)參與體制”，這一分權(quán)化模式在以后的基廷政府和霍華德政府一直被沿用。[15]西班牙政府1981年就頒布了自治區(qū)條例，對(duì)中央與自治區(qū)的權(quán)限做了明確的劃分，擴(kuò)大了地方的社會(huì)管理權(quán)。[20]日本內(nèi)閣1998年5月在分權(quán)委員會(huì)分權(quán)改革建議的基礎(chǔ)上，正式頒布了“分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃”。這一計(jì)劃對(duì)內(nèi)閣各部都產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響，次年它們相應(yīng)修改了至少600部法律。[21]

(三)社會(huì)管理方式的市場(chǎng)化

20世紀(jì)70年代以來(lái)，政府部分管理行為的企業(yè)化成為很多西方國(guó)家的政府組織思想。20世紀(jì)80年代以后，以這種管理思想為背景的管理性商業(yè)模式更受到了人們的重視，并且被一些國(guó)家所采用。以英國(guó)撒切爾政府為首、新西蘭迅速跟進(jìn)，發(fā)達(dá)國(guó)家大多進(jìn)行了社會(huì)管理的市場(chǎng)化改革，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的公平、效率、效益等價(jià)值目標(biāo)。這其中最為引人注目的就是民營(yíng)化，發(fā)達(dá)國(guó)家的民營(yíng)化最早開(kāi)始于自然壟斷行業(yè)，如郵政、電信、鐵路等部門(mén)，而后擴(kuò)展到一般公共服務(wù)。在英國(guó)，地方政府把所有的服務(wù)行業(yè)拿出來(lái)作競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，并把大批的公共住宅出售給住戶。還有，運(yùn)用憑證和合同形式將大部分公營(yíng)的職業(yè)訓(xùn)練系統(tǒng)從政府機(jī)構(gòu)中劃分出來(lái)，進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，把當(dāng)事人視作顧客，向用人單位進(jìn)行市場(chǎng)化的推銷。[11]在新西蘭，工黨在80年代領(lǐng)導(dǎo)了一次福利狀況大檢查，然后把政府的許多經(jīng)營(yíng)性部門(mén)改組成商業(yè)企業(yè)，如能源、運(yùn)輸、銀行、保險(xiǎn)、林業(yè)、通訊、廣播和郵政等。[12]P8-10美國(guó)早在里根時(shí)代開(kāi)始，政府就要求所有新制定的政府規(guī)章都要符合成本——效益分析的標(biāo)準(zhǔn)，并開(kāi)始大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制。[22]P25發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)管理市場(chǎng)化進(jìn)程說(shuō)明，在政府與市場(chǎng)之間選擇更多的市場(chǎng)、更少的政府是明智選擇，有助于提高政府社會(huì)管理能力。

(四)社會(huì)管理中的公眾參與

發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)管理的另一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)就在于運(yùn)用社會(huì)力量進(jìn)行自主管理。這些國(guó)家中的大多數(shù)都有很強(qiáng)的公民社會(huì)傳統(tǒng)，社會(huì)自治自理能力極強(qiáng)，是名副其實(shí)的“大社會(huì)”。行業(yè)自律組織、社會(huì)中介組織、社區(qū)乃至其他形形色色的社會(huì)組織都承擔(dān)著數(shù)量可觀的社會(huì)管理職能。[23]這些公眾參與的具體措施還包括鼓勵(lì)各社區(qū)建立養(yǎng)老院、殘疾人服務(wù)中心等公益事業(yè)；政府機(jī)構(gòu)如社會(huì)工作部門(mén)、警察局出面組織鄰里互助、街道聯(lián)防等，以改進(jìn)社會(huì)服務(wù)或控制犯罪活動(dòng)等。例如，在英國(guó)，長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)規(guī)劃編制中的公眾參與采取“公眾評(píng)議”，而不是“公眾聽(tīng)證”的方式,更多地關(guān)注整個(gè)地區(qū)發(fā)展而不是考慮具體利益得失。[24]在美國(guó)城市管理中，政府充分調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者參與發(fā)現(xiàn)城市的問(wèn)題，其中決策過(guò)程中也有公眾的參與。③法國(guó)的公眾參與城市規(guī)劃已形成制度并受法律保護(hù)?！冻鞘幸?guī)劃法》規(guī)定,地方當(dāng)局在進(jìn)行城市規(guī)劃和建設(shè)之前，必須征求市民的意見(jiàn)。個(gè)人、企業(yè)和協(xié)會(huì)對(duì)政府有關(guān)規(guī)劃的決定持有異議，可向行政法官上訴，不需請(qǐng)律師，也不需付申訴費(fèi)。[25]與其它發(fā)達(dá)國(guó)家相比較,北歐各國(guó)公民參與社會(huì)管理的方式和形式等也大同小異。例如瑞典政府鼓勵(lì)所有的市民參與社會(huì)發(fā)展，讓所有的市民有能力在政府管理中有發(fā)言權(quán)，保證稀缺的資源用在最重要的方面。[26]

(五)社會(huì)管理工具的多樣化

管理工具是社會(huì)管理中非常重要的一個(gè)方面。傳統(tǒng)上的政府社會(huì)管理重視使用強(qiáng)制性的手段使社會(huì)單位達(dá)到“遵從”，或通過(guò)許可證的發(fā)放實(shí)現(xiàn)政府對(duì)特定社會(huì)領(lǐng)域的規(guī)制。而當(dāng)代西方國(guó)家除了使用強(qiáng)制和許可證這兩個(gè)最基本的管理工具以外,還大量使用一些人性化的政府工具。如類市場(chǎng)機(jī)制、績(jī)效合同和協(xié)商式管理以及激勵(lì)機(jī)制等。類市場(chǎng)機(jī)制首先發(fā)端于美國(guó)，典型方式是排污交易計(jì)劃，即政府與排污企業(yè)事先訂立協(xié)議，企業(yè)的排污數(shù)量、排放污水、廢氣和固體污染物與政府的稅收待遇、財(cái)政補(bǔ)償直接掛鉤，如果企業(yè)的排污狀況在特定的量化指標(biāo)下達(dá)到政府的要求，政府可以通過(guò)減免稅收或者直接的財(cái)政補(bǔ)償進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。反之，企業(yè)將被課以重稅乃至罰款。[27]協(xié)商式管理在丹麥和新西蘭被用來(lái)進(jìn)行環(huán)境管理。新西蘭政府1991年開(kāi)始和企業(yè)進(jìn)行經(jīng)常性的溝通，將政府與企業(yè)放在平等的位置上討論環(huán)境管理問(wèn)題。[24]美國(guó)國(guó)家環(huán)保局的“能源之星”是激勵(lì)機(jī)制的成功典范。它通過(guò)這一活動(dòng)評(píng)選出美國(guó)生產(chǎn)商中節(jié)約能源的標(biāo)兵，而后授予其“能源之星”稱號(hào)。同時(shí)還輔之以強(qiáng)制性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制作為制約，因而多數(shù)企業(yè)會(huì)選擇接受誘因而達(dá)致政府所期望的遵從。[28]P22-220

三、西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的啟示

我國(guó)政府近些年在社會(huì)管理的理念、工具和方式上也做出過(guò)許多積極的改進(jìn)和創(chuàng)新，這些改進(jìn)與創(chuàng)新與發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)管理模式的發(fā)展具有方向上的趨同性，這種趨同性集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是國(guó)家角色的轉(zhuǎn)變，即國(guó)家逐漸從管理者走向仲裁者。某種意義上國(guó)家不再像以往那樣只是某些特殊人群的代言者，而是在不斷的治理中越發(fā)接近成為“仲裁者”。因此,以往那種主要依靠權(quán)力所獲得的一致性日趨降低，而協(xié)商、合作和服務(wù)機(jī)制則越來(lái)越發(fā)揮重要作用。一方面，各國(guó)政府都致力于促進(jìn)社會(huì)管理的分權(quán)和自治化、提高公眾參與以及社會(huì)管理工具多元化；另一方面，都認(rèn)同轉(zhuǎn)交的是社會(huì)管理和公共服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是社會(huì)管理和公共服務(wù)的責(zé)任。政府提供引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)一切可以利用的資源，以增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的供給能力，提升公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理職能由提供公共服務(wù)向社會(huì)政策制定的轉(zhuǎn)變，是在不放棄社會(huì)政策制定和宏觀調(diào)控的公共責(zé)任的前提下進(jìn)行的。

二是法律角色的凸顯，即法律日益成為開(kāi)展社會(huì)管理和規(guī)制人的行為的主要手段。正如西方自由主義學(xué)者李普曼所認(rèn)為的，在一個(gè)自由的社會(huì)，國(guó)家主要通過(guò)法律調(diào)整人們的私性活動(dòng)，管理人們的事務(wù)，而非通過(guò)行政的手段。[29]這一思想反映了現(xiàn)代社會(huì)管理上的核心思想和發(fā)展方向。這一思想在社會(huì)管理實(shí)踐中的主要表現(xiàn)是堅(jiān)持實(shí)行法治,不管政黨、政府還是社會(huì)的活動(dòng)都必須納入法治的范圍。在社會(huì)管理上盡可能地減少以行政權(quán)力為基礎(chǔ)的高壓強(qiáng)制，更多地采取一種國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)在法治范圍內(nèi)的有序互動(dòng)、協(xié)調(diào)與合作的模式。[1]

與此同時(shí)，我們也要充分認(rèn)識(shí)到，與世界發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)管理成功范例相比較，由于我國(guó)的具體國(guó)情，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及法治與民眾自治發(fā)展水平的差異，我國(guó)的社會(huì)管理模式尚需要在三個(gè)方面加以繼續(xù)改善。

一是社會(huì)管理中政府仍然起主導(dǎo)作用。且不說(shuō)準(zhǔn)政府型的上海模式,其他如沈陽(yáng)、青島、武漢等地社區(qū)改革、社區(qū)建設(shè)也都是在政府主導(dǎo)下推進(jìn)的。[30]稍有不同的是有的政府作用突出一點(diǎn)，有的則相對(duì)弱一些。這與整個(gè)中國(guó)體制的自上而下改革也是相對(duì)應(yīng)的，具有適應(yīng)現(xiàn)實(shí)中國(guó)國(guó)情的合理性一面。但從另一方面看，社區(qū)管理體制建設(shè)的方向和目標(biāo)是社區(qū)自治，即由社區(qū)成員自己管理自己生活在其中的社區(qū)事務(wù)，而政府的作用則應(yīng)主要體現(xiàn)在宏觀調(diào)控上，即用專門(mén)法律規(guī)范社區(qū)建設(shè)及社區(qū)管理。我國(guó)社會(huì)管理仍然存在政企不分、管理和作業(yè)難以分開(kāi)的問(wèn)題。政府既是社區(qū)建設(shè)的組織者,又是社區(qū)管理的施行者，政府身兼建設(shè)和管理兩個(gè)角色，這與西方國(guó)家社會(huì)管理中實(shí)行的政企分開(kāi)、組織管理機(jī)構(gòu)健全、權(quán)限職責(zé)清晰還有不小差距。

二是我國(guó)的社會(huì)管理重視思想教育，帶有較明顯的人治色彩。西方國(guó)家的城市管理重視法規(guī)制度，法制意識(shí)較強(qiáng)，政府各部門(mén)也圍繞城市管理依法行政。各部門(mén)雖然分工不同，但是依法辦事的立場(chǎng)和價(jià)值觀一樣，由此就降低了內(nèi)耗，也有利于提高效率。全民法制意識(shí)下的社會(huì)管理對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。

三是在社會(huì)管理中,我國(guó)的社會(huì)自治組織和體制的發(fā)展尚十分滯后。西方國(guó)家一般是“市民社會(huì)”，大量的社會(huì)中介組織分擔(dān)了城市管理的傳統(tǒng)職能，典型的“小政府——大社會(huì)”模式，政府僅充當(dāng)教練和裁判的角色，非政府非營(yíng)利組織在社區(qū)發(fā)展中具有重要作用，社區(qū)志愿者組織更是發(fā)揮舉足輕重的作用。

社會(huì)管理模式的形成與發(fā)展，都有其本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治制度基礎(chǔ)以及特定的歷史、文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)。因此，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)在選擇社會(huì)管理模式時(shí)，既要照顧到現(xiàn)實(shí)國(guó)情，即從實(shí)際出發(fā)、實(shí)事求是，又要看到未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，注重短、中、長(zhǎng)期社區(qū)建設(shè)的聯(lián)系，堅(jiān)持眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的統(tǒng)一。我們可以吸取西方社會(huì)管理模式的許多優(yōu)點(diǎn)和長(zhǎng)處，結(jié)合我國(guó)國(guó)情完善自己的社會(huì)管理模式。

注釋：

① 例如在英文中存在著這樣一些概念，有“administration”，表示行政意義上的管理、公共管理；“management”側(cè)重經(jīng)濟(jì)意義上的管理、工商管理或企業(yè)管理；“governance”側(cè)重于政治學(xué)意義上的治理；以及與此相關(guān)的“social control”指的是社會(huì)控制；“regulation”指調(diào)控、監(jiān)管。

② 以德國(guó)的廢舊物品回收和垃圾分類處理系統(tǒng)為例，各大超市都有回收純凈水及礦泉水塑料瓶的機(jī)器，居民把一箱箱空瓶子放入一個(gè)機(jī)器孔道，機(jī)器收取后自動(dòng)打印出一張紙條，上面記錄了回收空瓶子的數(shù)量及折合的歐元，用這張憑據(jù)可以在這家超市購(gòu)買(mǎi)商品。參見(jiàn)張利華：“在德國(guó)體驗(yàn)城市的法治化管理”，載《世界博覽》2012年第16期。

③ 例如在芝加哥，改革者將近600所公立學(xué)校的控制權(quán)轉(zhuǎn)移至由家長(zhǎng)和社區(qū)選舉產(chǎn)生的代表組成的地方學(xué)校委員會(huì)。參見(jiàn)羅明：“公眾參與社會(huì)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示”，載《北京青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。

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EnlightenmentandDevelopmentofModesofSocialManagementofWesternSociety

WangYing-ying

(Economical Law College of Northwest University of Political Science and Law,Xi’an Shannxi,710063)

Every country has its own mode of social management in different historical period, because of different culture, tradition, politics and economy. Currently, “big society and small government”has become the main mode of social management in the world. The evolutional process and successful experience in social management of western society has showed that legalization and marketization of social management, decentralization and local autonomy, public participation in social management have turned to be new major issues to social management. Our government should keep on changing the functions of government and promoting legalization, marketization and institutionalization of public participation in social management.

modes of social management; public participation; legalization of social management

DF0-052

A

(責(zé)任編輯：唐艷秋)

中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)重大研究課題“社會(huì)管理的法治化研究”[課題編號(hào): CLS( 2011) A03]的階段性研究成果。

王瑩瑩(1979-)，女，山東濟(jì)南人，法學(xué)博士，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楣痉ā⒔鹑诜?、羅馬法。

1002—6274(2013)04—066—06