對(duì)工傷認(rèn)定中法律文書(shū)核實(shí)采信的解析

吳春明

（山東章丘市人力資源社會(huì)保障局 章丘 250200）

1 問(wèn)題提出

《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條規(guī)定，工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，根據(jù)審核需要可以對(duì)事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，用人單位、職工、工會(huì)組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助?！蛾P(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（人社部發(fā)[2013]34 號(hào)）第二條規(guī)定，“《條例》第十四條第（六）項(xiàng)規(guī)定的‘非本人主要責(zé)任’的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以有關(guān)機(jī)關(guān)出具的法律文書(shū)或者人民法院的生效裁決為依據(jù)”。

以上規(guī)定將“有關(guān)機(jī)關(guān)出具的法律文書(shū)”和“人民法院的生效裁決”并列，意味著對(duì)道路交通事故中“非本人主要責(zé)任”的認(rèn)定，既可以公安交通管理部門(mén)出具的道路交通事故認(rèn)定書(shū)為依據(jù)，又可以人民法院的生效裁決為依據(jù)。但這一規(guī)定或存3 個(gè)問(wèn)題：（1）道路交通事故認(rèn)定書(shū)的法律屬性是非行政行為，只是作為證據(jù)使用，人民法院可因其不符合真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性的證據(jù)原則不予采信，工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)不經(jīng)調(diào)查核實(shí)予以采信或不合理。（2）《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條規(guī)定，對(duì)依法取得職業(yè)病診斷證明書(shū)或職業(yè)病診斷鑒定書(shū)的，工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)不再進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，這是工傷認(rèn)定過(guò)程中免于調(diào)查核實(shí)的唯一情形。顯然，道路交通事故認(rèn)定書(shū)并不在免于調(diào)查核實(shí)之列。（3）公安交通管理部門(mén)作出的道路交通事故認(rèn)定，當(dāng)事人可以通過(guò)民事訴訟、申請(qǐng)復(fù)核、信訪條例賦予的救濟(jì)權(quán)利依法申訴推翻。此時(shí)，工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)就不能堅(jiān)持以原道路交通事故認(rèn)定書(shū)為依據(jù)，工傷認(rèn)定決定也應(yīng)自行撤回。

2 兩種法律文書(shū)的核實(shí)采信比較

2.1 職業(yè)病診斷鑒定書(shū)

職業(yè)病診斷與鑒定的目的是對(duì)申請(qǐng)人職業(yè)健康權(quán)益責(zé)任的裁決。勞動(dòng)者在職業(yè)活動(dòng)中因接觸職業(yè)病危害因素對(duì)身體造成損害而申請(qǐng)職業(yè)病診斷，目的是確認(rèn)工作場(chǎng)所職業(yè)危害因素與自身健康損害之間存在因果關(guān)系，最終裁決勞動(dòng)者的疾患是否由用人單位承擔(dān)責(zé)任。職業(yè)病診斷與鑒定具備法定的權(quán)威性和強(qiáng)制性，其結(jié)論理應(yīng)得到承認(rèn)和執(zhí)行。當(dāng)事方對(duì)職業(yè)病診斷結(jié)論有異議的，只能按照職業(yè)病診斷鑒定的有關(guān)法定程序申請(qǐng)?jiān)俅舞b定，但在沒(méi)有新的證據(jù)資料時(shí)，不能重新申請(qǐng)鑒定。職業(yè)病診斷與鑒定的基本原則是以醫(yī)學(xué)為基礎(chǔ)，遵循綜合分析、歸因診斷(責(zé)任推定)、集體診斷和專家判定、科學(xué)公正、及時(shí)便民等原則，集中體現(xiàn)了職業(yè)病診斷與鑒定工作追求的真實(shí)性的仲裁特征。此外，職業(yè)病診斷與鑒定雖由行政部門(mén)組織，但實(shí)質(zhì)是由專家集體對(duì)當(dāng)事方責(zé)任糾紛進(jìn)行裁決的一種活動(dòng)，非行政性決定了申請(qǐng)人對(duì)鑒定結(jié)論產(chǎn)生異議時(shí)對(duì)行為人或組織者的不可訴，這種不可訴性類似于勞動(dòng)能力鑒定，救濟(jì)途徑只能向省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)申請(qǐng)最終鑒定，但不能申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟。

綜合考慮，職業(yè)病診斷與鑒定的性質(zhì)既不是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的疾病診斷，也不是行政部門(mén)的行政行為，而是以醫(yī)學(xué)為基礎(chǔ)，以解決職業(yè)健康權(quán)益責(zé)任糾紛為最終目的、舉證責(zé)任倒置的準(zhǔn)仲裁機(jī)制。

2.2 道路交通事故認(rèn)定書(shū)

根據(jù)道路交通安全法第七十三條規(guī)定，道路交通事故認(rèn)定書(shū)是公安交通管理部門(mén)對(duì)交通事故現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查，并根據(jù)有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，對(duì)交通事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、車(chē)輛、物品、道路及環(huán)境情況、當(dāng)事人的基本情況和生理精神狀況、傷亡人員的傷亡原因、當(dāng)事人的具體過(guò)錯(cuò)等基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任所作的專業(yè)性結(jié)論。

交通事故責(zé)任的本質(zhì)是交通事故中行為人的違章行為與事故發(fā)生之間是否存在事實(shí)因果關(guān)系及因果關(guān)系大小的一種表達(dá)形式，其本身并不是法律責(zé)任，而是追究法律責(zé)任的事實(shí)根據(jù)之一。因此，道路交通事故認(rèn)定書(shū)只是對(duì)交通事故基本事實(shí)、成因以及事故責(zé)任的一個(gè)陳述，而不是對(duì)當(dāng)事人雙方賠償責(zé)任的最終判定。

當(dāng)事人對(duì)道路交通事故認(rèn)定有異議的，可以自認(rèn)定書(shū)送達(dá)之日起3日內(nèi)，向上一級(jí)公安交通管理部門(mén)提出書(shū)面復(fù)核申請(qǐng)。對(duì)公安交通管理部門(mén)以道路交通事故認(rèn)定書(shū)為依據(jù)進(jìn)行處罰不服的，可向人民法院提起行政訴訟；當(dāng)事方不同意公安交通管理部門(mén)賠償調(diào)解的，可向人民法院提起民事訴訟。此外，最高人民法院、公安部《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知》（法發(fā)[1992]39 號(hào)）第四條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)作出的行政處罰不服提起行政訴訟或就損害賠償問(wèn)題提起民事訴訟的，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為公安機(jī)關(guān)所作出的責(zé)任認(rèn)定、傷殘?jiān)u定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認(rèn)定的案件事實(shí)作為定案依據(jù)。

綜上，道路交通事故認(rèn)定書(shū)在民事訴訟過(guò)程中只能是一種證據(jù)，屬法院審查的范圍，是否屬實(shí)采信，須由人民法院根據(jù)《民事訴訟證據(jù)規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定對(duì)其予以審查判斷，而不能一概當(dāng)然認(rèn)定采納。

3 工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)的調(diào)查核實(shí)責(zé)任

工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)對(duì)工傷認(rèn)定所涉及到的事實(shí)享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，但調(diào)查核實(shí)權(quán)不局限于申請(qǐng)人，也包括作為證據(jù)使用的道路交通事故認(rèn)定書(shū)。當(dāng)這一證據(jù)不符合客觀性、關(guān)聯(lián)性、法定性時(shí)，工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)可以不予采信。

對(duì)于上下班途中的道路交通事故，“非本人主要責(zé)任”是工傷認(rèn)定的要件之一。對(duì)于眾多無(wú)責(zé)任認(rèn)定的道路交通事故，如果工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)一概不經(jīng)調(diào)查核實(shí)而采信道路交通事故認(rèn)定書(shū)，傷者的工傷保險(xiǎn)權(quán)益就無(wú)從保障。公安交通管理部門(mén)未作出責(zé)任認(rèn)定并不代表事故沒(méi)有發(fā)生，也不代表當(dāng)事人沒(méi)有責(zé)任，認(rèn)定是否屬于“非本人主要責(zé)任”的責(zé)任只能由工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)行使。

人民法院對(duì)道路交通事故認(rèn)定書(shū)的采信與否影響到當(dāng)事人的民事權(quán)益和刑事責(zé)任，工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)對(duì)道路交通事故認(rèn)定書(shū)的采信與否影響到當(dāng)事人的工傷保險(xiǎn)權(quán)益。因此，對(duì)道路交通事故認(rèn)定書(shū)的肯定和否定都必須慎之又慎。人民法院的民事調(diào)解或裁定，可能僅涉及賠償數(shù)額，而對(duì)交通事故是否屬于“非本人主要責(zé)任”不直接作出結(jié)論。對(duì)此，工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)有必要對(duì)裁決書(shū)予以核實(shí)分析：如法院裁定雙方當(dāng)事人各自承擔(dān)車(chē)輛損失費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)等全部費(fèi)用的40%和60%，雙方又表示不上訴，即對(duì)產(chǎn)生法律效力的裁決書(shū)的認(rèn)可，據(jù)此可以判定是否符合“非本人主要責(zé)任”。

4 工傷認(rèn)定的撤回

工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)對(duì)申請(qǐng)人提供的材料，包括道路交通事故認(rèn)定書(shū)盡到調(diào)查核實(shí)職責(zé)，在對(duì)申請(qǐng)人已經(jīng)進(jìn)入司法程序不知情，或者已履行詢問(wèn)程序而仍不知情的情形下，作出工傷認(rèn)定結(jié)論并無(wú)不妥。但《工傷保險(xiǎn)條例》第二十條規(guī)定，作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或有關(guān)行政主管部門(mén)結(jié)論為依據(jù)的，在司法機(jī)關(guān)或有關(guān)行政主管部門(mén)尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認(rèn)定決定的時(shí)限中止。那么，當(dāng)司法機(jī)關(guān)的最終結(jié)論作出后，工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)是否有權(quán)主動(dòng)撤回已作出的工傷認(rèn)定行政行為呢？

在行政行為的撤銷(xiāo)中，最常見(jiàn)的是行政復(fù)議或行政訴訟，原行政機(jī)關(guān)是否可以撤回自己所作出的行政行為在行政復(fù)議法和行政訴訟法中并沒(méi)有明確。行政復(fù)議法第三十九條規(guī)定，行政復(fù)議期間被申請(qǐng)人改變?cè)唧w行政行為的，不影響行政復(fù)議案件的審理，但是，申請(qǐng)人依法撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的除外。從中可以看出，法律并沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定不可以撤回行政行為。允許“改變”原具體行政行為，可以理解為允許原行政機(jī)關(guān)“改正”、“變更”原具體行政行為。當(dāng)然，改變?cè)唧w行政行為并非自由地、無(wú)條件地改變，至少應(yīng)受到法律的學(xué)理約束，如具體行政行為合法要件的缺乏、具體行政行為的內(nèi)容明顯不合理等。行政行為撤回的后果是，具體行政行為因?yàn)楸怀蜂N(xiāo)而喪失或不能取得法律效力，如果相關(guān)義務(wù)已經(jīng)履行或者已經(jīng)執(zhí)行，能夠恢復(fù)原狀的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀，即，工傷保險(xiǎn)基金及用人單位已經(jīng)給付相關(guān)費(fèi)用的當(dāng)事人應(yīng)退回。

[1]胡世杰.我國(guó)職業(yè)病診斷與鑒定制度性質(zhì)試析[J].中國(guó)職業(yè)醫(yī)學(xué),2008,35(1):49-50.

[2]劉巍.行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)自身所作行政行為的控制問(wèn)題思考[J].法商研究，1999(5):102-105.