論交通事故認(rèn)定書的可訴性

李鑫

（貴陽學(xué)院，貴陽 550005）

一、交通事故認(rèn)定書的概述

（一）交通事故認(rèn)定書的概念

根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路安全法》）第73條規(guī)定可以得出，交通事故認(rèn)定書（以下簡稱認(rèn)定書）是指公安機(jī)關(guān)交通管理部門依照法律規(guī)定的權(quán)力，以行政主體身份對交通事故現(xiàn)場進(jìn)行勘驗、檢查、調(diào)查、檢驗、鑒定，分析查明交通事故的基本事實、導(dǎo)致事故發(fā)生的基本原因和當(dāng)事人對此應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任大小后所形成的書面文件。

（二）交通事故認(rèn)定書的內(nèi)容

《道路交通事故處理程序規(guī)定》第48條和《道路安全法》第73條已經(jīng)明確詳細(xì)地表述了認(rèn)定書需要記錄的內(nèi)容，比如發(fā)生交通事故的基本情況、原因和各方的責(zé)任等，明確提到了它是要載明當(dāng)事人責(zé)任。

（三）交通事故認(rèn)定書的作用

1.在行政方面的作用?！兜缆方煌ㄊ鹿侍幚沓绦蛞?guī)定》第57條規(guī)定，交通事故認(rèn)定書是公安機(jī)關(guān)對責(zé)任人做出罰款，暫扣駕駛?cè)速Y格證等行政處罰的依據(jù)，同時也是依據(jù)它對當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解的。

2.在刑事訴訟中的作用。交通事故認(rèn)定書記載了有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任大小，而檢察機(jī)關(guān)提起公訴時就是依據(jù)其所確立的責(zé)任，依法追究肇事者的刑事責(zé)任。我國《刑法》第133條規(guī)定，可以看出交通事故認(rèn)定書中所記載的當(dāng)事人的應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任大小是交通肇事罪的主要依據(jù)。

3.在民事訴訟中的作用。交通事故認(rèn)定書關(guān)系到當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。法官在審理該類案件時，以認(rèn)定書中記載的責(zé)任分配確定被告的侵權(quán)賠償責(zé)任。有些法院還把它作為立案的材料之一，否則不予立案。在保險方面，大多數(shù)的保險公司需要申請人提供交通事故認(rèn)定書才能進(jìn)行理賠程序，尤其是一些商業(yè)保險。

二、多維視角下交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)

我國學(xué)界對于交通事故認(rèn)定書是否具有可訴性一直以來都存在不同理解。從1982年試行的《民事訴訟法》確立了行政訴訟制度起。在過去的三十五年里，人們對它是否可訴的認(rèn)識大概經(jīng)歷了以下四個不同的階段。

（一）交通事故認(rèn)定書可訴性的發(fā)展階段

1.第一階段，可訴時期（1982—1992年）。1990年《行政訴訟法》實施以后至1992年發(fā)布的《最高人民法院、公安部關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》。在這段時間，人們覺得認(rèn)定書是具體行政行為，具有可訴性。

2.第二階段，不可訴時期（1992—2000年）。因法發(fā)[1992]29號第4條規(guī)定，明確說明對認(rèn)定書不服不能提起行政訴訟，從而使它進(jìn)入到一個不可訴時期。但是，學(xué)術(shù)界沒有停止過對其的不合理進(jìn)行“聲討”。

3.第三階段，可訴時期（2000—2005年）。最高法院在2000年公布的《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》規(guī)定，人民法院受理行政訴訟案件采用概括加排除的列舉方式，只要沒有在排除事項之內(nèi)就屬于行政訴訟案件受案范圍，交通事故認(rèn)定行為就不屬于明確排除的行為。2000年后，福建、四川等省依照此解釋率先對此類案件進(jìn)行了審理。2001年之后，最高法院以案例的形式對此類案件刊登在《最高人民法院公報》上進(jìn)行操作層面的指導(dǎo)?！?003年，湖南等高級人民法院針對下級法院受理此類案件認(rèn)識不一的現(xiàn)象，專門對此發(fā)出通知，要求下級法院大膽受案，并充分保護(hù)相對人訴權(quán)?！盵1]

4.現(xiàn)階段，再次不可訴時期（2005年至今）。《道路交通安全法》第73條規(guī)定，交通事故認(rèn)定書屬于一種證據(jù)。2004年12月，湖南省人大常委會法工委專門就此問題請示全國人大法工委。2005年1月5日其答復(fù)稱交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不能在人民法院提起行政訴訟，其不屬于具體行政行為。該答復(fù)屬于法律問答，并不具有強(qiáng)制力，因此爭議并沒有就此結(jié)束。

（二）我國學(xué)界關(guān)于交通事故認(rèn)定書的可訴性的爭議

1.肯定說。在學(xué)界中，對可訴性持肯定態(tài)度的學(xué)者也有不同的看法，又分為具體行政行為說，行政裁決說，行政確認(rèn)說等。（1）具體行政行為說。認(rèn)定書符合具體行政行為構(gòu)成要素：一是由行政主體做出；二是人和事項的特定性；三是法律行為必須是單方面的；四是對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。有人認(rèn)為認(rèn)定書不會對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，這種說法是錯誤的。認(rèn)定書關(guān)系到當(dāng)事人是否應(yīng)該承擔(dān)民事責(zé)任，是否會受到刑事處罰和行政處罰等等，雖然不是直接產(chǎn)生影響，但它實際上間接地影響到當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)。（2）行政裁決說。持該觀點的學(xué)者認(rèn)為，交通管理部門為了解決產(chǎn)生的糾紛，通過裁定當(dāng)事人的責(zé)任劃分進(jìn)行，符合行政裁決行為解決當(dāng)事人之間的爭議的多邊性特征。但反對者認(rèn)為，認(rèn)定書并不分配權(quán)利和義務(wù)。并且，行政裁決是需要當(dāng)事人申請而產(chǎn)生，而認(rèn)定書是交通管理部門根據(jù)法定權(quán)力產(chǎn)生的。（3）行政確認(rèn)說。交通事故認(rèn)定書記載的有關(guān)責(zé)任的分配是根據(jù)法律做出的，因此認(rèn)定書使相對人處于行政違法者的位置，是符合行政確認(rèn)行為的特征的。“交通事故認(rèn)定雖不具有直接的強(qiáng)制執(zhí)行力，不直接改變交通事故當(dāng)事人的法律地位，但對公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的法律影響?！盵2]

2.否定說。（1）證據(jù)說。證據(jù)說認(rèn)為認(rèn)定書是處理相關(guān)事故而產(chǎn)生的證據(jù)，因不服認(rèn)定書的內(nèi)容而向法院提起訴訟不予受理。法律依據(jù)有法工辦復(fù)字[2005]1號，根據(jù)《道路交通安全法》第73條的規(guī)定。持反對態(tài)度的人認(rèn)為，首先《道路交通安全法》并沒有明文規(guī)定對交通事故認(rèn)定行為不服是否能夠提起行政訴訟。而且，民事訴訟與行政訴訟的證據(jù)規(guī)則不同，民事是誰主張誰舉證，且認(rèn)定書不是一般證據(jù)能夠推翻的，行政訴訟是被告舉證。“證據(jù)說最大的問題就是沒有明確地表明交通事故認(rèn)定書是屬于哪一類程序的證據(jù)。”[3]因此，在此上基礎(chǔ)上又產(chǎn)生了分歧。（2）書證說。該說認(rèn)為，認(rèn)定書的內(nèi)容和形式符合書證的要求，性質(zhì)上屬于公文的，它以文字等方法記載了發(fā)生事故的基本情況事實。但是反對者認(rèn)為，一是兩者產(chǎn)生時間有差別，一個案件發(fā)生之前書證就已經(jīng)存在，而認(rèn)定書則在案件發(fā)生之后產(chǎn)生；二是認(rèn)定書不符合客觀性的必須真實，不能隨意變更；三是救濟(jì)上的差異，書證形成后，法院會在質(zhì)證之后做出是否采信的判斷，而交通事故認(rèn)定書則還可以申請復(fù)核。（3）鑒定結(jié)論說?！八痉?、行政機(jī)關(guān)或案件當(dāng)事人在查明案件過程中，對某一專門性問題委托鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定而由鑒定人完成的一種證據(jù)?！盵4]該說認(rèn)為，認(rèn)定書是具有特定的人運用其掌握的技術(shù)產(chǎn)生的文書，符合鑒定結(jié)論的專業(yè)技術(shù)性的特點。但是，它們之間也有區(qū)別：一是產(chǎn)生方式不同，鑒定結(jié)論是通過委托產(chǎn)生的，而認(rèn)定書是依照職責(zé)要求做出的。二是救濟(jì)方式不同，鑒定結(jié)論是向人民法院申請再次鑒定等方式救濟(jì)，認(rèn)定書只能向上級交管部門且在規(guī)定時間內(nèi)申請復(fù)核。三是鑒定內(nèi)容要求不同，鑒定結(jié)論分析事實問題，而認(rèn)定書的事故成因分析和責(zé)任認(rèn)定劃分具有主觀性，但不否定公安機(jī)關(guān)的經(jīng)驗和權(quán)威性。

綜上所述，筆者贊同“肯定說”中的具體行政行為說的觀點，是可訴的。理由有三點：其一，認(rèn)定書作為認(rèn)定行為的載體；其二，是符合具體行政行為特征的；其三，相對于民事訴訟，行政訴訟有利于減輕當(dāng)事人的訴訟壓力。

三、交通事故認(rèn)定書的現(xiàn)狀與不足

（一）現(xiàn)狀

《道路交通安全法》第73條規(guī)定和全國人大法工委答復(fù)，使得現(xiàn)階段不能對交通事故認(rèn)定書提起行政訴訟。但是，不少地區(qū)法院仍然還在受理，同時根據(jù)第五巡回法庭的有關(guān)行政方面的工作報告。報告人在會議中指出，一般情況下，對于交通責(zé)任事故提起行政訴訟還是要受理的。

（二）不足

1.認(rèn)定主體的不足?，F(xiàn)階段，我國交通管理部門在處理交通事故時是由相關(guān)工作人員一手操辦完成的，這種“自偵自定”的模式存在很大的不足。交通事故發(fā)生后一系列的工作由交通管理部門單方面完成不利于有效監(jiān)督，容易滋生腐敗，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定。

2.因果關(guān)系認(rèn)定不足。當(dāng)前認(rèn)定書上關(guān)于交通事故發(fā)生的事實原因以及產(chǎn)生的后果沒有進(jìn)行書面的因果關(guān)系論證。從認(rèn)定依據(jù)上看，《道路交通安全法》第72條規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有提供具體的勘查現(xiàn)場的指導(dǎo)方法，導(dǎo)致了交通管理部門并沒有改變原來的行為方式。從認(rèn)定方式上說，交通管理部門在認(rèn)定交通管理方面沒有確定的方式方法，我國的法律規(guī)定在這一方面也存在空白。從實踐上看，認(rèn)定書對事故的分析還不夠詳細(xì)，我們不知道所得出結(jié)論的獲得過程。當(dāng)事人不一定是這方面的專家，不能要求他們根據(jù)現(xiàn)場勘驗，詢問筆錄等證據(jù)，結(jié)合認(rèn)定書進(jìn)而能夠分析出事故發(fā)生的真正原因，這明顯不利于實現(xiàn)知情權(quán)。

3.救濟(jì)的不足?，F(xiàn)階段，對交通事故認(rèn)定書的救濟(jì)只能申請復(fù)核和在民事訴訟中提出，而且復(fù)核的審查力度也較弱，作用也不大。依照《道路交通事故處理程序規(guī)定》第51條當(dāng)事人可以申請復(fù)核，同時另一方當(dāng)事人提起訴訟，那么案件就進(jìn)入起訴程序，間接剝奪了訴訟之前的唯一的救濟(jì)途徑。如果進(jìn)入民事訴訟階段，我國不予采信認(rèn)定書的情況極其少見。極大多數(shù)情況下，當(dāng)事人就認(rèn)定書提出異議，但多數(shù)法院仍會采用認(rèn)定書，分析其中的主要原因有以下四點：一是當(dāng)事人舉證不能，即當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任是處于不利地位，第一手資料要么掌握在公安機(jī)關(guān)手里或已經(jīng)滅失；二是認(rèn)定書的主體是國家機(jī)關(guān)具有一定公信力；三是各種證據(jù)的重新鑒定需要消耗大量的人力和物力；四是由于認(rèn)定書是具有技術(shù)性專業(yè)性和技術(shù)性的，但法官不是專業(yè)人士，不予采信有錯判的風(fēng)險，而法官不愿承擔(dān)可能帶來的責(zé)任。因此，造成了法律規(guī)定對交通事故認(rèn)定書不服可提起民事訴訟中一并解決，但由于各方面的原因，而依然選擇采信的尷尬局面。

四、完善交通事故認(rèn)定書可訴性制度的對策

（一）認(rèn)定主體的完善

當(dāng)前交通管理部門自偵自辦模式是有不足的，應(yīng)該把“偵”和“辦”區(qū)分開來，設(shè)立專門的“辦”機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對當(dāng)事人進(jìn)行檢驗、鑒定這一塊，交通事故認(rèn)定書由該機(jī)構(gòu)2—3名工作人員根據(jù)收集到的證據(jù)做出。交通管理部門不再負(fù)責(zé)有關(guān)認(rèn)定的工作，只需要調(diào)查、收集相關(guān)的證據(jù)但適用簡易處理程序的交通事故，仍然由交通管理部門處理。

（二）認(rèn)定內(nèi)容的完善

首先，我們應(yīng)該完善相關(guān)法律，針對認(rèn)定書內(nèi)容的不完善，尤其是因果關(guān)系認(rèn)定不足，我們應(yīng)該將有關(guān)規(guī)定進(jìn)一步地細(xì)化，認(rèn)定書應(yīng)該寫明如何認(rèn)定得出的結(jié)論，寫明認(rèn)定的進(jìn)程和所依據(jù)的基本事實和事故的因果關(guān)系分析。而不是自由發(fā)揮，必須有依據(jù)可循。

（三）救濟(jì)的完善

1.建立行政復(fù)議制度。由于《道路交通安全法》發(fā)布之前，我國對認(rèn)定不服的可以行政復(fù)議的，因此取消復(fù)核制度，建立復(fù)議制度阻力不會太大。復(fù)議制度相對于復(fù)核制度更能保障當(dāng)事人的權(quán)利，同時也兼顧效率與公平的原則。相對于訴訟而言，有助于將矛盾在法院外解決，減輕法院的工作壓力，這通過直接修改有關(guān)法律條款就可實現(xiàn)。

2.交通事故認(rèn)定書行政可訴性的完善。對不服認(rèn)定書而提起行政可訴性是完全有必要的，并且也是可行的。這有利于保障人民的權(quán)利，緩解百姓訴訟中被動的法律地位，通過完善相關(guān)的司法解釋來說明交通事故認(rèn)定書的可訴性，同時應(yīng)該廢止有關(guān)與可訴相矛盾的規(guī)定，統(tǒng)一認(rèn)定書的性質(zhì)是具體行政行為。

3.差別化適用社會救助金。針對個別案件，由于交通事故的意外性，很多事故的發(fā)生總是出乎意料的。而且可能實際上侵權(quán)人沒有責(zé)任，而受損害的一方損失較大。這時，事故處理過程中一個環(huán)節(jié)出錯，就會導(dǎo)致一方損失慘重。這可能對整個社會來說影響不大，但對一個家庭來說可能就是一場災(zāi)難。因此，針對一些案件應(yīng)該也可以適用社會救助金救助，這有利于社會的穩(wěn)定。

五、結(jié)論

總結(jié)交通事故認(rèn)定書是否具有可訴性的分歧，一是可訴性的肯定說和否定說；二是是否對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。筆者支持肯定說中的具體行政行為說，認(rèn)為認(rèn)定書記載了關(guān)于當(dāng)事人的責(zé)任認(rèn)定情況，其作用是間接影響到當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。同時，交通事故處理方式也決定了需要行政訴訟，不然十分容易冤假錯案的發(fā)生。提起行政訴訟有利于緩解人民的訴訟壓力，而且救濟(jì)作為公民的一項重要權(quán)利，該權(quán)利的缺失，說明該體系是不完整的。

[1]唐禮忠.交通事故責(zé)任認(rèn)定的可訴性探析[J].邵陽學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2008，(5)：51-54.

[2]張小婭.略論道路交通事故認(rèn)定的可訴性[J].云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2008，(2)：30-33.

[3]姚克鋒.論交通事故認(rèn)定書的法律定位[D].長沙：湖南師范大學(xué)，2011.

[4]崔風(fēng)雷.論交通事故認(rèn)定的性質(zhì)及可訴性[D].長春：吉林大學(xué)，2008.