積極構(gòu)建一體化大交通：深圳市交通管理體制改革探索與實(shí)踐

● 孫福金 華金輝

交通是一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，創(chuàng)新交通管理體制，不僅是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，更是推動(dòng)城市持續(xù)快速發(fā)展的重要保障。深圳市從上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始，就沿著一體化大交通的方向，不斷改革探索。

一、立足“大行業(yè)”，構(gòu)建大運(yùn)輸管理體制

深圳市建市之初，整個(gè)區(qū)域劃分為特區(qū)內(nèi)和特區(qū)外，特區(qū)內(nèi)為城區(qū)，特區(qū)外為寶安縣；且特區(qū)內(nèi)處于大開(kāi)發(fā)大建設(shè)時(shí)期，各個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)任務(wù)繁重。為推進(jìn)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)大發(fā)展，將整個(gè)城市建設(shè)系統(tǒng)劃分為三個(gè)大環(huán)節(jié)：城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理，政府職能按此三環(huán)節(jié)進(jìn)行配置，且特區(qū)內(nèi)和特區(qū)外實(shí)行不同的管理辦法。交通運(yùn)輸管理體制就是在這種大的管理格局下逐步構(gòu)建的?？傮w上，交通規(guī)劃由市規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)，特區(qū)內(nèi)市政道路建設(shè)和管養(yǎng)分別由市建設(shè)部門(mén)、城市管理部門(mén)負(fù)責(zé)，特區(qū)外公路由交通部門(mén)下設(shè)的公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，市交通運(yùn)輸部門(mén)主要負(fù)責(zé)客貨運(yùn)輸業(yè)。

為使各種客貨運(yùn)輸適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，深圳市在上世紀(jì)80年代初期就打破多頭管理、行業(yè)分割、政企不分的傳統(tǒng)體制，實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸方式由分散單項(xiàng)管理向多種運(yùn)輸方式統(tǒng)籌綜合管理轉(zhuǎn)變，將公路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸、空運(yùn)、鐵路運(yùn)輸和郵電通信集于一個(gè)部門(mén)管理和協(xié)調(diào)（具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置形式在不同的階段有所不同）。運(yùn)輸業(yè)管理集中統(tǒng)一，較好地解決了各種運(yùn)輸方式的銜接問(wèn)題，推進(jìn)了客貨聯(lián)運(yùn)，充分發(fā)揮了各種運(yùn)輸方式的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了運(yùn)輸市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)，增強(qiáng)了綜合運(yùn)輸能力，較好地推動(dòng)了商貿(mào)、旅游等行業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)了深圳市作為區(qū)域性客貨運(yùn)輸中心的功能。

二、立足“大系統(tǒng)”，構(gòu)建大交通管理體制

現(xiàn)代交通系統(tǒng)是一個(gè)立體化、綜合化的系統(tǒng)，客貨運(yùn)輸業(yè)是其中一部分，整個(gè)系統(tǒng)主要包括基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、客貨運(yùn)輸系統(tǒng)、交通控制系統(tǒng)（交通標(biāo)志、信號(hào)等），三個(gè)系統(tǒng)密切聯(lián)系、相互促進(jìn)、相互制約，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)如果滿(mǎn)足不了客貨運(yùn)輸?shù)囊?，運(yùn)輸業(yè)內(nèi)部盡管運(yùn)輸方式能做到有效銜接，但仍難達(dá)到最佳效果。尤其是經(jīng)過(guò)30年的快速發(fā)展，深圳市逐步發(fā)展為一個(gè)初具規(guī)模的現(xiàn)代化城市，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市的發(fā)展都邁向新階段，同時(shí)面臨著科學(xué)發(fā)展的新形勢(shì)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快社會(huì)建設(shè)等已成為新時(shí)期的重要使命。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型和城市轉(zhuǎn)型，要求城市交通管理體制進(jìn)行新的變革，建立在特區(qū)成立之初大開(kāi)發(fā)大建設(shè)基礎(chǔ)上的三個(gè)系統(tǒng)分離的管理模式已不適應(yīng)新的發(fā)展要求。為此，在2009年實(shí)行大部門(mén)制改革時(shí)，深圳市按照系統(tǒng)整合、綜合管理的思路，將相關(guān)職責(zé)與機(jī)構(gòu)予以整合，成立了綜合性的交通運(yùn)輸委員會(huì)。

通過(guò)改革，將分散在交通、規(guī)劃、交警、城管等多個(gè)部門(mén)的職責(zé)予以歸并，具體包括：規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)的組織編制城市綜合交通規(guī)劃；交通部門(mén)負(fù)責(zé)的全市交通運(yùn)輸方面的行業(yè)管理；交通警察部門(mén)負(fù)責(zé)的依附于道路上的交通信號(hào)燈、電子眼、顯示器、交通標(biāo)牌、標(biāo)識(shí)、標(biāo)線、護(hù)欄等交通設(shè)施的管理；城市管理部門(mén)負(fù)責(zé)的道路上的路燈、綠化等附屬設(shè)施的維護(hù)和管理；建筑工務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)的市政道路、橋梁及相關(guān)交通設(shè)施等政府投資工程項(xiàng)目的建設(shè)等職責(zé)。基本將三大系統(tǒng)的職責(zé)歸并到交通運(yùn)輸委員會(huì)，形成了大系統(tǒng)管理格局，為優(yōu)化組合各要素、發(fā)揮整體效能提供了重要保障。

三、立足“大路網(wǎng)”，整合公共道路管理職責(zé)

1993年，深圳市撤縣建區(qū)，全市實(shí)現(xiàn)了城區(qū)化，但公共道路管理仍沿襲城市化之前的二元管理模式，即公共道路分為市政道路和公路兩類(lèi)，市政道路網(wǎng)主要在原特區(qū)內(nèi)，公路網(wǎng)主要在原特區(qū)外。在管理體制上，市政道路實(shí)行規(guī)劃、建設(shè)、管養(yǎng)三分離，規(guī)劃由市規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)，建設(shè)由市建筑工務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，養(yǎng)護(hù)管理由城管部門(mén)負(fù)責(zé)；公路則是規(guī)劃、建設(shè)、管養(yǎng)一體，均由市交通部門(mén)下屬的公路局負(fù)責(zé)。由于兩個(gè)路網(wǎng)的規(guī)劃不統(tǒng)一，路網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管養(yǎng)等職能被分割，多頭規(guī)劃、分頭建設(shè)、缺乏統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌，造成各道路建設(shè)項(xiàng)目孤立、分散，難以互聯(lián)互通，路網(wǎng)不完整，斷頭路較多，特別是原特區(qū)內(nèi)外交通設(shè)施差異懸殊，難以適應(yīng)城市發(fā)展的需要。為此，深圳市打破公共道路的性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一按城市道路管理，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范，統(tǒng)籌安排建養(yǎng)資金，并明確由市交通運(yùn)輸委統(tǒng)一負(fù)責(zé)，徹底改變了二元管理格局，改善了整個(gè)路網(wǎng)建設(shè)，提高了道路使用效能，提升了城市化水平。

四、立足“大區(qū)域”，實(shí)行特區(qū)內(nèi)外一體化管理

深圳市的城市發(fā)展道路，先主要發(fā)展中心城區(qū)，后輻射到外圍。與此相應(yīng)，城市交通管理表現(xiàn)為對(duì)原特區(qū)內(nèi)實(shí)行垂直管理，區(qū)政府不承擔(dān)交通運(yùn)輸管理職責(zé)；對(duì)原特區(qū)外則實(shí)行分級(jí)管理，特區(qū)外的區(qū)政府設(shè)有運(yùn)輸部門(mén)和公路管理部門(mén)，市里主要是指導(dǎo)。隨著全市城市化水平的整體提升，這種特區(qū)內(nèi)外二元管理模式與“特區(qū)一體化”的要求不相符。為此，在深化改革中，從促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展要求出發(fā)，打破了區(qū)域上的二元管理模式，由市交通運(yùn)輸委員會(huì)統(tǒng)籌全市道路規(guī)劃建設(shè)和客貨運(yùn)輸，各區(qū)不再履行相關(guān)職責(zé)。改革后，交通運(yùn)輸由二元管理轉(zhuǎn)為一元管理，由分散發(fā)展轉(zhuǎn)為一體化發(fā)展，交通運(yùn)輸資源不僅在全市范圍內(nèi)得到優(yōu)化配置，而且還能更好地與珠江三角洲其他城市有效對(duì)接，提升了區(qū)域交通管理水平。

五、立足“大部制”，探索決策與執(zhí)行相分離的管理模式

在完善大交通運(yùn)輸體制過(guò)程中，圍繞改革后如何更好地促進(jìn)各種運(yùn)輸方式的銜接、路網(wǎng)的有機(jī)統(tǒng)一、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)等目標(biāo)，對(duì)交通部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了不斷探索。2001年改革時(shí)，探索將決策、執(zhí)行、服務(wù)職能相對(duì)分離，市局機(jī)關(guān)作為決策層，主要負(fù)責(zé)制定規(guī)劃、政策標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督協(xié)調(diào)；按區(qū)域和專(zhuān)業(yè)設(shè)立了8個(gè)分局作為執(zhí)行層，重點(diǎn)負(fù)責(zé)行政執(zhí)行、運(yùn)輸市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法等；并設(shè)立了5個(gè)辦事處作為服務(wù)層，具體承擔(dān)為行業(yè)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)業(yè)戶(hù)、市民提供交通運(yùn)輸領(lǐng)域的行政許可管理、證照審驗(yàn)發(fā)放等服務(wù)事宜。這次改革，改變了過(guò)去上下層級(jí)職能“同構(gòu)”，且各自集決策與執(zhí)行職能于一身，系統(tǒng)內(nèi)組織結(jié)構(gòu)缺乏科學(xué)合理性的狀況。2009年大部門(mén)制改革時(shí)，進(jìn)一步完善了決策與執(zhí)行相分離的結(jié)構(gòu)。一是重組了決策層的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，按照綜合統(tǒng)籌、運(yùn)輸管理、規(guī)劃建設(shè)三類(lèi)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)置；二是改變執(zhí)行層的設(shè)置，從便于區(qū)域統(tǒng)籌要求出發(fā)，合理設(shè)立了若干執(zhí)行與服務(wù)機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)改革完善，交通運(yùn)輸管理結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化合理，在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，在外部能更好地推進(jìn)行業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展，保障市民便利出行。

六、立足“大協(xié)調(diào)”，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)聯(lián)系機(jī)制

交通運(yùn)輸部門(mén)雖然實(shí)現(xiàn)了大行業(yè)、大系統(tǒng)、大區(qū)域，但要使交通運(yùn)輸各項(xiàng)工作的發(fā)展切合實(shí)際，必須與規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)和各區(qū)進(jìn)行良性互動(dòng)。為此，市交通運(yùn)輸委員會(huì)主動(dòng)協(xié)調(diào)，依業(yè)務(wù)需要同相關(guān)方建立了由交通管理部門(mén)統(tǒng)籌、多方聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。一是與規(guī)劃部門(mén)建立了交通規(guī)劃聯(lián)合工作小組，在“交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和城市規(guī)劃”、“交通功能和空間安排”方面，規(guī)劃部門(mén)涉及交通的城市規(guī)劃和空間安排由交通部門(mén)審查并提出意見(jiàn)，交通部門(mén)的交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和交通功能設(shè)計(jì)交由規(guī)劃部門(mén)審查和統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)了交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和城市規(guī)劃、交通功能和空間安排的雙統(tǒng)籌、雙審查，形成了各定其位、職能錯(cuò)開(kāi)、權(quán)責(zé)一致的分工協(xié)作機(jī)制。二是與城市管理部門(mén)建立業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)小組制度，實(shí)現(xiàn)道路養(yǎng)護(hù)、道路燈光照明、綠化、戶(hù)外廣告管理的無(wú)縫銜接。三是建立市交通運(yùn)輸委員會(huì)與各轄區(qū)政府交通發(fā)展管理聯(lián)席會(huì)議制度，由交通管理部門(mén)和區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合召集，每月召開(kāi)一次，就轄區(qū)交通發(fā)展管理的各項(xiàng)事項(xiàng)溝通研究，以快速推進(jìn)轄區(qū)交通工作。另外，與公安交警部門(mén)建立了協(xié)同執(zhí)法等機(jī)制。