深化行政體制改革的幾點深層思考

● 高小平

（作者系中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長兼秘書長）

我國正處于全面建成小康社會的決定性階段。國家政治經(jīng)濟社會生活中存在著各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，國際經(jīng)濟復(fù)蘇乏力對我國的影響正在加深，國內(nèi)經(jīng)濟運行中深層次問題尚未解決，政府改善民生的任務(wù)艱巨繁重，黨的執(zhí)政能力和政府行政能力還有待提高，改革發(fā)展進(jìn)入了深水區(qū)。在這樣的背景下，十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，對深化行政體制改革作出重大決策，新的行政體制改革已經(jīng)開啟。這是形勢所然，也是政府主動把握機遇、迎接挑戰(zhàn)、找準(zhǔn)焦點的一個主動選擇。

一、按照經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的規(guī)律深化行政體制改革

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑是社會發(fā)展的基本規(guī)律。這一規(guī)律透過政府、市場、社會這三個基本要素不同的結(jié)構(gòu)與關(guān)系表現(xiàn)出來。我國的全面改革之所以從經(jīng)濟改革開始，就是因為經(jīng)濟體制最集中地體現(xiàn)了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑的關(guān)系，是經(jīng)濟基礎(chǔ)的核心，只有摸到了經(jīng)濟體制改革的規(guī)律，才能找準(zhǔn)政治體制改革和社會管理體制改革的脈搏，使各方面的改革與經(jīng)濟體制改革相互適應(yīng)、相互促進(jìn)。行政體制改革作為經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和社會管理體制改革的結(jié)合部，它的規(guī)律與經(jīng)濟、政治和社會改革規(guī)律有著密不可分的關(guān)系，存在于其內(nèi)、表現(xiàn)于其外、貫穿于其中。在經(jīng)濟方面，按照政府調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)的路子改革行政體制，就是要通過培育市場、規(guī)范市場、監(jiān)管市場、調(diào)控市場，建立和完善市場經(jīng)濟體制，引導(dǎo)經(jīng)濟主體在市場競爭中發(fā)展，政府按照市場經(jīng)濟規(guī)律履行好宏觀調(diào)節(jié)的職能，克服市場的局限性，防止“市場失靈”。在政治方面，按照黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過依法治國和依法行政，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的路子改革行政體制，政府就是要發(fā)揚政治民主，還權(quán)于民、問計于民、服從于民。在社會方面，按照黨和政府領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)社會建設(shè)的改革路子，政府就是要發(fā)揚社會民主，通過社會組織的協(xié)同管理，實現(xiàn)公民自治，就是要政社分開，充分發(fā)揮社會組織、社區(qū)等各類自治組織在社會管理中的樞紐作用，加強社會服務(wù)。行政體制改革按照這些內(nèi)在的客觀邏輯積極推進(jìn)，才能體現(xiàn)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的要求，才能服務(wù)于政治改革、經(jīng)濟改革、社會改革的目標(biāo)、路徑及方法。

二、按照“五位一體”總體布局深化行政體制改革

經(jīng)濟社會生活中很多制約科學(xué)發(fā)展的問題，特別是一些深層次問題是相互交織的，這就需要更加關(guān)注改革的系統(tǒng)性、整體性和關(guān)聯(lián)性。行政體制改革，上與政治體制改革相承接，下與經(jīng)濟體制改革相聯(lián)結(jié)，中間與文化體制、社會體制、生態(tài)體制改革相交織，在各項改革中處于樞紐地位。深化行政體制改革對于推進(jìn)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)具有關(guān)鍵性影響。完善社會主義市場經(jīng)濟體制，要求政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，推動經(jīng)濟體制改革。加強社會主義民主政治建設(shè)，需要進(jìn)一步確立人民群眾管理國家事務(wù)和公共事務(wù)的主人翁地位，推進(jìn)行政民主體制的創(chuàng)新，建立制度化的征求意見機制、專家咨詢機制、聽證機制、公眾評價機制，以行政民主化推動政治文明建設(shè)。構(gòu)建社會主義和諧社會，要求加強和創(chuàng)新社會管理，釋放社會活力，實現(xiàn)社會成員自我管理，推動改革發(fā)展成果共享機制的形成。繁榮社會主義文化，要求轉(zhuǎn)變政府文化職能，整合管理要素，發(fā)揮市場作用，做大文化產(chǎn)業(yè)，扶持文化事業(yè)，提供更多文化服務(wù)。建設(shè)生態(tài)文明，要求政府加強環(huán)境保護(hù)職責(zé)，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和綠色產(chǎn)業(yè)，培育非營利社會組織，引導(dǎo)公眾積極有序參與生態(tài)文明建設(shè)。全面建成小康社會和各方面的改革發(fā)展，都迫切期待著行政體制按照“五位一體”的總體布局戰(zhàn)略深化改革，真正通過轉(zhuǎn)變職能，把不該管的事交出去，把該管的管起來，使政府有能力擔(dān)負(fù)起社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重任。經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)“五位一體”建設(shè)的戰(zhàn)略布局對行政體制而言，在理論上科學(xué)地解決了政府、生產(chǎn)、社會的關(guān)系，在實踐上是建立大部門制的基本依據(jù)和現(xiàn)實要求。

三、按照服務(wù)型政府的方向深化行政體制改革

行政體制改革要解決改什么、怎么改的問題，先要解決往哪兒改的問題，即改革的方向問題。這是政治層面的問題。改革開放以來我國經(jīng)濟發(fā)展比較快，但公共服務(wù)沒有跟上，建設(shè)以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府，即服務(wù)型政府就成為題中應(yīng)有之義。十六大把建設(shè)服務(wù)型政府作為行政管理體制改革的方向。十七大和十八大進(jìn)一步明確提出“深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府對行政體制有著新的要求，需要政府在管理體制、工作制度和業(yè)務(wù)流程等方面深化改革。政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項基本職能要向“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義”轉(zhuǎn)變。這要求政府職能轉(zhuǎn)變要加大力度，不斷創(chuàng)新，將政府一般職能和特殊職能、原有職能與新的職能結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮，將政府管理職能與服務(wù)職能貫通起來，將“廉價政府”與“廉潔政府”結(jié)合起來。在政府履職方式上，要創(chuàng)新調(diào)控方式、監(jiān)管方式、服務(wù)方式和執(zhí)法方式。改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)方式。政府要善于更多地運用經(jīng)濟手段、法律手段管理和調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動，增強宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性。改進(jìn)市場監(jiān)管方式。要積極推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場執(zhí)法，加大對涉及人民生命財產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管力度。開展相對集中行政處罰權(quán)工作，探索相對集中行政許可權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點。減少行政執(zhí)法層次，下移執(zhí)法重心，與群眾日常生產(chǎn)、生活直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動，主要由市、縣兩級行政執(zhí)法機關(guān)實施。創(chuàng)新社會管理方式。要強化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配和履職手段，以城市低保和新農(nóng)合等制度形式完善社會保障體系，健全基層社會管理機制，推動政府行政管理與社區(qū)互動。創(chuàng)新處置突發(fā)事件的方式方法，維護(hù)社會穩(wěn)定。改革公共服務(wù)方式。著力改進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)領(lǐng)域的服務(wù)方式，不斷強化服務(wù)意識，簡化服務(wù)程序，逐步建立現(xiàn)代公共服務(wù)提供方式和多元供給渠道，探索基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)模式。加強政府管理創(chuàng)新的協(xié)同性，完善“一站式”政務(wù)服務(wù)體系，建立政府績效管理體制和行政問責(zé)制，夯實廉政建設(shè)和轉(zhuǎn)變作風(fēng)的制度基礎(chǔ)，提高行政效能，提升政府公信力和執(zhí)行力。

四、按照建立比較完善的中國特色行政體制目標(biāo)深化行政體制改革

改革開放以來，我國行政管理體制改革遵循著“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”和“摸著石頭過河”的原則，積極探索，不斷提出階段性任務(wù)，一步步邁向新目標(biāo)。上個世紀(jì)80年代初，根據(jù)國家啟動經(jīng)濟體制改革的需要，適時提出了政府機構(gòu)改革的任務(wù)。隨著經(jīng)濟改革和社會發(fā)展，在20世紀(jì)80年代末90年代初明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求。進(jìn)入新世紀(jì)，按照社會主義經(jīng)濟市場體制基本形成的實際情況和大力發(fā)展政治民主的要求，把促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟完善和推進(jìn)行政民主作為改革的重要內(nèi)容。黨的十七屆二中全會提出了建立比較完善的中國特色社會主義行政體制的目標(biāo)，十八大明確了這個目標(biāo)的行政體制特征是政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權(quán)，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，創(chuàng)新行政管理方式。按照建立中國特色行政體制目標(biāo)深化行政體制改革，就要求政府在職能、功能、機構(gòu)、機制、方略等方面進(jìn)一步深化改革，為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定提供有力的載體和制度保障。在政府基本職能上，進(jìn)一步向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。在政府主要功能上，更多地提供公共產(chǎn)品，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，更有效地解決求學(xué)、就業(yè)、看病、養(yǎng)老、居住、社會保障、公共安全等突出問題。在政府組織體系上，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，解決機構(gòu)設(shè)置過細(xì)、層級過多、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題，逐步形成經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)各項職能分工合理的“大部門制”的機構(gòu)體系。在治國理政的基本方略上，要加快建設(shè)法治政府，用法律法規(guī)調(diào)整政府與市場、企業(yè)、社會的關(guān)系。做到政府職權(quán)法授、程序法定、行為法限、責(zé)任法究。在政府權(quán)力結(jié)構(gòu)上，要按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)的要求，完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”里。按照建立比較完善的中國特色社會主義行政體制目標(biāo)深化改革，還有一個更深的含義，就是社會主義是一個長期的歷史進(jìn)程，需要幾代人、甚至幾十代人的不懈努力，同樣，行政體制改革也是一個長期的過程，不可能畢其功于一役，即使到了2020年建立起一個比較完善的行政體制，還需要進(jìn)一步發(fā)展，服務(wù)型政府建成的時間可能要比建立起一個比較完善的行政體制難度更大、時間更長、任務(wù)更艱巨。因此，深化行政體制改革要做好長期奮斗的準(zhǔn)備。