司法體制之時弊:司法與司法行政職權合一

姜小川

2002年，黨的十六大報告首次提出“推進司法體制改革”，當時就要求“改革司法機關的工作機制和人、財、物管理體制，逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務相分離”。時至今日，此項改革“雷聲大雨點稀”。這就從側面告訴我們，此項改革因切中要害而舉步維艱。黨的十八大報告在十七大“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權配置……”的基礎上，要求“進一步深化司法體制改革，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”。基于此，筆者就司法與司法行政事務職權的分離闡述如下。

一、司法與司法行政職權之比較

現(xiàn)代意義上“司法”的概念是與分權學說緊密聯(lián)系在一起的，是西方資產(chǎn)階級在反對封建特權和專制的革命中，作為與立法、行政相對應的產(chǎn)物而由行政中分離出來的，其主要職責是通過依法裁判糾紛實現(xiàn)社會公平，同時，對行政等權力予以限制，以防其濫用。就我國而言，“司法”之“司”乃“掌管”、“操縱”之意?！八痉ā奔磮?zhí)掌法律實施的專門活動?！八痉ā币辉~，我國古代即已有之，專指掌管刑法或獄訟官吏的官名①如唐朝州一級的掌管刑法的官名為“司法參軍”，縣一級的掌管獄訟的官名為“司法”。。作為與立法、行政相對應并成為一種專司國家審判職能意義上的司法概念，在我國始于近代清末的變法修律。由于歷史的原因，我國憲法將檢察院與法院相提并論，視為同類機關。黨的“十五大”至“十八大”報告中，則明確將法院、檢察院均作為司法機關。故理論上有“司法兩權理論”之說。②“司法兩權理論”是相對于“司法四權理論”和“司法三權理論”而言的。在上個世紀80年代中期之前，我國通行的司法觀點是公安、檢察、法院、司法行政四機關行使司法權的活動，可以佐證這個問題的是上海辭書出版社1984年版《法學詞典》第242頁關于“司法”的解釋，以及修改前、后《刑法》第84條、94條關于“司法工作人員”的說明。此后，流行的觀點是公安、檢察、法院三機關是司法機關，如自1982年起使用的法學教材編輯部編審，法律出版社出版的高等學校法學教材《刑事訴訟法學》即認為，公(含國家安全)、檢、法三機關是刑事訴訟中的司法機關，依法分別行使偵查權、檢察權、審判權。近年來，隨著司法體制改革理論與實踐的深入，世界通行的司法與審判實為同義語①【日】伊達秋雄著:《刑事訴訟法講義》，政文堂昭和四十三年十月十日刊行，第15頁。的觀點也漸為人們所認可，這與“近現(xiàn)代西方國家的司法權只是指審判權，不包括檢察權”②肖揚:《當代中國司法制度》，《五個當代講稿選編》，中央黨校出版社2000年版，第180頁。是一致的。本文所說的司法權，主要是就審判而言的。

司法行政事務，是指司法機關的行政事務，主要包括對司法機關的機構設置及編制、人員選拔及培訓、財務經(jīng)費、物資裝備、基本建設、科技管理、后勤服務、行政人員等的管理。司法行政事務直接為司法工作提供物質(zhì)經(jīng)費保障、司法技術支持、后勤服務管理。這項工作的狀況直接影響著司法的公正程度。

司法與司法行政是兩種不同的職權，這主要表現(xiàn)在:

首先，二者產(chǎn)生的基礎和作用不同。司法職能基于履行憲法賦予司法機關的職責而產(chǎn)生，其作用在于解決社會糾紛;司法行政事務的管理則是基于司法機關行政事務的需要，是一種對司法的輔助性職能，屬于行政職能，目的在于為司法職能的正常運行提供服務和保障。

其次，二者的內(nèi)容和基點不同。司法是裁判者對權利、權力各自以及相互之間的糾紛依據(jù)一定的規(guī)則居中裁判的活動。司法作為對是非曲直進行的識別與判斷，要求在制度的設計上保障裁判者的地位、身份、意志和活動的獨立。這種獨立，既包含著裁判者與權利擁有者之間的獨立，也包含著裁判者與(行政)權力持有者之間的獨立。通過獨立達到司法目的的公正。司法行政是一種在國家司法權力體系中以管理和服務為內(nèi)容的工作，具體講是對司法機關的機構、編制、經(jīng)費、裝備等司法行政事務實行的管理。與司法職能強調(diào)獨立相反，司法行政職能強調(diào)命令和服從。

再次，二者的性質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律性要求不同。司法職能通常表現(xiàn)為對案件的審理和裁判。審判這一本質(zhì)屬性，決定了司法職能在行為方式上具有獨立性，在行為啟動上具有被動性，在行為態(tài)度上具有中立性，在行為效力上具有終極性，在行為效果上具有權威性，在上下級關系上具有審級性;而司法行政職能是一種管理工作，其在行為方式上具有行政性，在行為啟動上具有主動性，在行為態(tài)度上具有傾向性，在行為效力上具有先定性，在行為效果上具有階段性，在機構關系上具有隸屬性。

正是由于兩種職能性質(zhì)不同，作用各異，故理論上講，裁判性質(zhì)的司法職能與管理性質(zhì)的司法行政職能應當分別由不同的國家機關來行使，以適應兩種不同工作的不同規(guī)律性要求。如果將兩種有著截然相反內(nèi)在運行規(guī)律和要求的職權放在同一個部門，必然因職責的混淆而導致職能的無序。

二、我國司法行政職權配置之沿革

中國自古司法與行政不分，直到清末，迫于西方列強的壓力，內(nèi)外交困的清廷不得不于1901年進行“新政”。1906年，清廷效仿西方，改刑部為法部，改大理寺為大理院，中國首次出現(xiàn)了現(xiàn)代意義上分別專掌司法行政事務和審判職能的兩個不同機構。只是大理院和法部自產(chǎn)生之初起，院部之爭就沒有間斷，這也就為后來司法與司法行政事務職權的反復埋下了伏筆。之后的中華民國南京臨時政府、北洋政府、國民黨政府延續(xù)了這一格局。

中華人民共和國成立以來，司法與司法行政事務職權的配置大體經(jīng)歷了以下四個階段的演變過程。

1、1949年至1959年的分離階段

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十條規(guī)定，政務院設司法部，主持全國的司法行政工作。根據(jù)以往革命根據(jù)地人民司法工作的經(jīng)驗，當時實行司法行政與審判職能的“分立制”。為此，在原華北人民政府司法部的基礎上組建了中央人民政府司法部。1949年12月，中央人民政府委員會批準了《最高人民法院試行組織條例》和《中央人民政府司法部試行組織條例》。規(guī)定最高法院為純粹的審判組織，相關司法行政事務主要由司法部負責，并明確了司法行政的15項具體任務。

在中央，這一司法與司法行政分立的組織構架延續(xù)至1959年司法部被撤銷。在地方，由于建國之初，只有中央及各大行政區(qū)才設專門的司法行政機關，而當時地方縣、省兩級法院的司法行政工作均由省級法院掌管。①1954年《人民法院組織法》通過之前，地方僅設縣、省兩級法院，均為同級政府的組成部門，最高法院在各大行政區(qū)設分院、分庭，省級法院在本省內(nèi)專區(qū)設分院或分庭，之后才逐漸改為基層、中級和高級三級法院，并在形式上不再隸屬于同級政府。直到1954年8月，隨著各大行政區(qū)及大區(qū)司法部的撤銷，中央司法部發(fā)出了《關于各省與中央直轄市審判機關與司法行政機關分立問題的意見》，要求各省逐步建立司法廳(局)，負責本省省級審判機關的司法行政工作。因此，與中央自建國起即實行司法與司法行政分立的格局不同，省級層面僅在1954－1959年期間實行過司法與司法行政職權的分立，而基層法院尚未來得及實行審判與司法行政職權的分立，兩種職權就又被合并由法院統(tǒng)一行使了。

2、1959年至1979年的合并階段

受1957年“反右”斗爭擴大化的影響，以為“司法改革已經(jīng)基本完成，各級人民法院已經(jīng)健全，人民法院的干部已經(jīng)充實和加強，司法部已無單獨設立必要”②藍全普等:《當代中國的司法行政工作》，當代中國出版社1995年版。轉引自陳航平《論中國法院的“合一制”(上)》，《法制與社會發(fā)展》，2011年第6期。。因此，1959年4月28日第二屆全國人民代表大會第一次會議通過決議撤銷司法部。于是，從中央到地方，司法行政與審判兩種職能由之前的分別由司法行政機關和法院行使，合并由法院獨家行使。司法與司法行政職權的配置在之前已經(jīng)埋下了伏筆的情況下，進一步留下了隱患。

3、1979年至1982年的再分離階段

文革期間，各級法院先后由軍管委(會)接管。1972年以后，各地法院逐漸結束軍事管制，沿襲了文革前的做法，恢復相關的司法組織機構建設。鑒于公證、律師、法制宣傳等廣義上的司法行政事務相當龐雜，且工作日益繁重，而法院又難以勝任的情況，1979年6月，中央政法領導小組向中共中央報送《關于恢復司法部機構的建議》，提出:“人民法院是國家的審判機關，擔負著行使審判權的重任，它不適宜并且也確實難以兼顧上述各項(司法行政)工作?！蓖?月通過的《中華人民共和國人民法院組織法》第17條則恢復了1954年法院組織法的規(guī)定:“各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關管理”;第37條規(guī)定“各級人民法院助理審判員由司法行政機關任免”;第42條規(guī)定“各級人民法院的設置、人員編制和辦公機構由司法行政機關另行規(guī)定”。這些規(guī)定為司法與司法行政職權在合并20年之后的分離奠定了法律基礎。同年9月，第五屆人大常委會十一次會議決定恢復司法部。同年10月，中共中央、國務院下發(fā)《關于迅速建立地方司法行政機關的通知》。

4、1982年至今的再合并階段

1982年5月，司法部黨組向中共中央報送《關于司法部的任務和工作機構改革的請示報告》，建議將法院的司法行政工作交由法院自行管理;法律法規(guī)匯編工作交由國務院辦公廳法制局承擔。同年6月，國務院以“(82)國函字115號”《關于司法部機構編制的復函》，批復司法部機構及編制為:“辦公廳、政策研究室、教育司、宣傳司、公證律師司、調(diào)解司、外事司、人事司。機關行政編制260人。”同年8月，最高法院與司法部聯(lián)合下發(fā)通知，要求司法部主管的與法院相關的司法行政工作移交最高法院管理，各省級司法廳(局)管理的同類工作移交各高級法院管理。③具體內(nèi)容包括“司法部主管的審批地方各級人民法院、各類專門人民法院的設置、變更、撤銷，擬定人民法院的辦公機構、人員編制，協(xié)同法院建立各項審判制度，任免助理審判員以及管理人民法院的物資裝備(如囚車、槍枝、司法人員服裝等)、司法業(yè)務費等有關司法行政工作事項”?！端痉ú?、最高人民法院關于司法廳(局)主管的部分任務移交給高級人民法院主管的通知》((82)司發(fā)辦字第218號)。這樣，在中央和省級政權機構層面，審判職能與司法行政職能“分立”不久的狀態(tài)又回歸到“合一”。至于縣級司法行政機關則由于建設緩慢，尚來不及對基層法院的司法行政工作形成實際的影響，司法行政的職權便不復存在了。

至于司法部黨組當時為何將司法行政等相關職權移交法院等有關部門，筆者尚未見到能夠說明確切原因的材料，推測其來自司法部和法院兩方面:一方面，司法部剛剛重建，無力勝任司法行政工作。如前所述，1979年司法部的恢復，本身就是基于黨的十一屆三中全會之后法制建設百廢待興的緊迫需要。當年底，全國司法行政部門實際調(diào)進的工作人員僅占全國組織工作座談會上布置總數(shù)的6.4%，至于省級司法廳(局)則更面臨組織建設不健全，各項工作勢單力薄，沒有專責的下級工作機構和人員，許多工作無法進行等一系列問題，管理司法行政工作力不從心。另一方面，法院自1975年恢復至1982年，建制已經(jīng)相對穩(wěn)定、完善，組織機構也相對健全，特別是在“文革”之后，隨著復查糾正“冤、假、錯”案工作成績的顯著，其地位相應日益顯赫，加之其在此之前有多年從事司法行政工作的經(jīng)歷，已非司法行政機關所能駕馭。

三、我國司法機關管理司法行政事務分析

長期以來，我國司法行政工作與司法行政機關分離而由司法機關管理，實乃理論上的不清、法律制度不健全所致，同時，也與特殊的歷史背景分不開。

1、司法機關自行管理司法行政事務缺乏法律依據(jù)

首先，從憲法角度看。如前所述，1982年6月，雖然國務院已同意司法部黨組關于將法院的司法行政工作由司法部交由法院自行管理的請示，但同年12月五屆全國人民代表大會五次會議通過的《中國人民共和國憲法》第89條第(八)項卻又明確規(guī)定，國務院有“領導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”的職權。與此相對應，憲法第107條規(guī)定:“縣以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。此后，憲法雖然幾經(jīng)修改，但上述內(nèi)容始終未動。這就從根本大法的角度，確立了政府管理司法行政工作的憲法地位。與此同時，憲法第123條和第129條分別規(guī)定:“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關”;“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”。也就是說，1982年的憲法重新確認了司法行政職能與司法審判職能相分離的原則，只是這一憲法原則自1983年至今從沒有得到實際的落實。而且，此后在1983年、1986年、1997年等歷次的機構改革中，國務院及縣以上人民政府事實上也均放棄了對司法機關司法行政工作的管理職能，使憲法關于司法行政職能與司法審判職能相分立的原則被擱置，在事實上形成或者恢復了司法行政職能與司法職能均由司法機關合一行使的狀況。

其次，從法院組織法的角度看。一方面，1983年9月，第六屆全國人大常委會第二次會議通過修改的《中華人民共和國人民法院組織法》，刪除了所有涉及司法行政機關的條文，似乎實現(xiàn)了審判與司法行政的正式“合一”，但實際上，法院組織法對上述內(nèi)容的刪除與1982年憲法第89條第(八)項、第107條的規(guī)定是相抵觸的。另一方面，1983年修改的法院組織法也沒有對法院管理司法行政事務作出明確規(guī)定，更未賦予其直接管理司法行政事務的職權。對此，時任全國人大常委會法制委員會副秘書長、后任全國人大常委會副委員長的王漢斌在對當時法院組織法的修改“說明”中這樣解釋道:“考慮到這項工作的分工(即由法院和司法行政機關共同研究商定分別管理的辦法——筆者注)較易發(fā)生變動，為了有利于法律的穩(wěn)定性，‘法院組織法’以不作規(guī)定為好?！雹偻鯘h斌:《關于修改人民法院組織法和人民檢察院組織法的說明》，《人民日報》1983年9月3日。而事實上，有關法院管理自身司法行政事務工作的立法規(guī)定至今付之闕如。因此，嚴格地說，多年來法院將司法職能與司法行政職能“合一”的做法是缺乏法律依據(jù)的。

2、司法機關自行管理司法行政事務缺乏充分的理論依據(jù)

首先，司法行政職能與司法職能在本質(zhì)上的不同，決定了行政與司法有著不同的特點和內(nèi)在要求，需要不同的管理模式和手段。如果兩種職能由同一機關行使，誘發(fā)了不同權力的運行沖突，也加大了管理的難度和成本。若由司法機關自行管理司法行政事務，不僅使司法機關在本應行使法定審判、司法解釋等有限的司法職責之外，事實上還行使著其他多元職權，而多元職權并存于司法機關的格局本身就與司法的本質(zhì)屬性相悖，且因這些職權的派生缺乏法律依據(jù)，將不同性質(zhì)的司法權與行政權相混同，甚至很大程度上顛倒了主次位置，有礙司法權的公正行使。

其次，司法機關管理自身的司法行政事務工作就使司法機關事實上處于了既是裁判者又是當事人角色的地位。司法機關如若管理和操作具體的司法行政事務，不可避免地會與行政等部門發(fā)生這樣或者那樣的聯(lián)系，由此而產(chǎn)生的糾紛也將不期而至。而這些糾紛一旦訴至法院，意味著司法機關事實上已經(jīng)處于一方當事人的地位。此種情況下，司法機關再行審理和裁判，無異于即是運動員又是裁判員，再講司法的中立和公正，實難令人信服。

再次，司法機關行使司法行政職能，不符合司法的屬性。應該看到，對司法行政事務的管理，涉及到政府及其他若干部門，司法機關行使司法行政事務，必然與政府等部門發(fā)生聯(lián)系并希望其給與支持，由此也使政府等其他部門干預司法成為可能，使與生俱來的司法機關在司法職能之外又具有了行政的職能，也因此增加了外部對司法活動的影響，有悖于司法裁判的本質(zhì)屬性和司法中立等一系列司法基本屬性的要求。而由司法行政機關作為中介專司司法行政之職，一方面，因將司法與司法行政職能分離，司法機關沒有了與政府等其他部門發(fā)生聯(lián)系的理由和機會，阻斷了其與政府等其他部門的聯(lián)系，從體制上確保司法機關始終處于一種超脫、公允和中立的地位，不必為各種繁雜瑣碎的行政事務奔波分心，浪費本來就有限的司法資源，也避免了司法機關因人財物等行政事務而可能與有關方面發(fā)生利益沖突和依附。另一方面，由于司法行政機關只負責司法行政事務，沒有職責之外其他利益追求，對司法機關的干擾因此降至最低。

最后，司法職能與司法行政職能分離有利于司法獨立的實現(xiàn)。司法改革的整體目標是實現(xiàn)司法獨立，司法管理制度改革也必須以有利于司法獨立為追求。為了避免法院內(nèi)部司法業(yè)務與行政管理職能發(fā)生沖突，進一步將法官從行政事務中解脫出來，必須在法院內(nèi)部實現(xiàn)行政管理職能與司法職能的分離，以避免行政化管理給審判獨立帶來的干擾。

正是基于上述理由，黨的十六大報告提出“改革司法機關的工作機制和人財物管理體制，逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務相分離”。這既是合理配置司法權內(nèi)在邏輯的必然要求，也是中國司法體制改革的要害所在。很顯然，這一要求的實質(zhì)就是要將司法機關的司法行政事務交給司法機關以外的行政部門管理。但有觀點認為，“法院自行管理司法行政事務，符合黨的十六大精神”，“要實現(xiàn)審判工作與司法行政事務的分離，應當在理順法院人、財、物管理體制的基礎上，從法院內(nèi)部進行恰當?shù)穆毮軇澐謥韺崿F(xiàn)，保障法院法官和其他工作人員職責相區(qū)分”。①邵文紅、蔣惠嶺:《中國法院體制改革論綱》(作者單位均系最高人民法院)，載孫謙、鄭成良主編《司法改革報告:中國的檢察院法院改革》，法律出版社2005年版，第226－227頁。殊不知，法官自己主張法院自行管理司法行政事務本身就難免有基于本位和部門利益考慮之嫌，更何況，黨的十六大關于司法與司法行政事務相分離的要求，正是理順法院人、財、物管理體制的政治基礎和突破口。因此，筆者主張，恢復1979年7月1日五屆全國人大二次會議通過的人民法院組織法第17條關于“各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關管理”及其他相關的法律規(guī)定，使法院從繁重的司法行政事務中解脫出來，全身心地投入到對案件的審理和裁判之中。

勿庸諱言，即使司法與司法行政職能分離也不能徹底杜絕司法的不公和腐敗，因為，任何制度的運作都有其自身的局限性，司法的不公和腐敗不會因為一項制度的施行就銷聲匿跡，而且，司法腐敗的原因復雜多樣，不限于司法與司法行政職能的合一。因此，問題的關鍵在于哪種制度相對更科學，理論上講，司法與司法行政職能的分離，不僅從體制上理順了兩種不同性質(zhì)的職能關系，而且，在另一種意義上，也從制度上使司法與司法行政兩種不同但有聯(lián)系的職能形成一種監(jiān)督制約關系，從而有效地減少和防止腐敗。

3、司法機關自行管理司法行政事務之時弊

首先，司法機關自行管理司法行政事務致司法工作喧賓奪主。這體現(xiàn)在兩個方面:一方面，司法機關內(nèi)部業(yè)務人員和行政人員的比例倒掛。根據(jù)統(tǒng)計資料顯示，本世紀初，每10萬人口中含法官數(shù)排序是:中國21.5，美國 11.6，法國 8.4，英國 6.1，日本5.7，德國2.6。②劉海亮:《司法體制改革的關鍵:完善職權劃分清晰角色邊界》，《司法研究》，2003年第2期。中國有30萬絕對數(shù)字的龐大法院隊伍，雖然數(shù)量位居各國榜首，但卻有一半的人不從事審判業(yè)務工作?，F(xiàn)行司法體制下，法院審判人員與行政管理人員、工勤人員的比例倒掛，因此，后勤和行政部門的中層領導及工作人員與業(yè)務庭審判人員交叉使用、待遇相同已成為法院內(nèi)部不成文的規(guī)定;而一些業(yè)務骨干為了能得到提職晉級的機會，自愿到輔助司法的行政部門謀求一官半職也已成為既實用又符合體制的潛規(guī)則。另一方面，司法機關各類行政事務的機構應有盡有，甚至辦成了“一條龍”服務的小社會。形式上，“大而全”的司法機關似乎行政事務功能齊備，便于操作，但實質(zhì)上，卻背離了司法的定位，搞亂了上下左右的各類關系，且易同司法內(nèi)部和外部社會的方方面面發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系，難以從制度上保證司法的客觀中立。

其次，由于司法機關管理司法行政事務，自然派生出一系列司法之外的其他職責。既然司法機關兼具行政的性質(zhì)，那么，黨委、政府將其視為行政機關，分配、攤派司法之外的行政工作也就在情理之中。從植樹造林到解決涉訴信訪、從城鎮(zhèn)拆遷到應對司法輿情……司法機關無所不在，無所不能。但固有的司法與行政合一的司法體制面對層出不窮的矛盾，往往因僵硬而脆弱，疲于應付但效果欠佳。而且，隨著我國進入訴訟社會，①一般而言，如果一個社會每年約有10%的人口涉訴，則該社會即可被認定為“訴訟社會”。進入21世紀以來，我國每年約有一億二千萬人(次)牽涉各類訴訟或準訴訟、類訴訟程序，約占全國人口的9.2%;如果再把人民群眾訴諸民間組織、行業(yè)協(xié)會等調(diào)處的涉法矛盾糾紛加進來，則涉訴人口比例更高。(參見張文顯:“聯(lián)動司法—訴訟社會境況下的司法模式”，參見http://www.law－lib.com，登錄日期:2011年2月2日)這類問題越來越突出，嚴重沖擊和影響著司法機關的本職工作。

再次，司法機關管理司法行政事務，顛倒了其在司法體制改革中的地位。由于司法機關掌控著司法行政職能，加之行政固有的屬性，造成了司法體制改革事實上轉換為司法機關相互爭權奪利平臺的局面，本來應該處于被改革對象的司法機關搖身一變，成為了首當其沖的司法改革主力軍。他們必然基于本位，從固有和眼前的利益出發(fā)，各自為政，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。改革也只能局限于內(nèi)部的機制，而不可能觸及司法體制，更缺少部門間的協(xié)調(diào)與配合。一些看似轟轟烈烈的司法改革舉措，不僅無助于司法行政職能的優(yōu)化配置，反而為未來的司法體制改革加大了成本。當司法改革方案的實施者成為改革方案的設計者時，意味著被改革的對象成為了改革的主導者，改革的后果就不能不令人擔憂。

最后，司法機關管理司法行政事務，導致了司法行政事務改革中主次順序的倒置。這些年來，雖然司法職能與司法行政職能的分離一直被作為司法體制改革的重要工作在努力進行，如建立了國家統(tǒng)一的司法考試制度，改革司法鑒定制度……。但是，主要的司法行政事務仍然留置在法院。固然，我們應該按照黨的十六大的要求，“逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務相分離”，但也不能因此就一味等待，甚至停滯不前，而且，需要逐步由法院分離的司法行政事務應該是諸如法官的考核、獎懲、法院內(nèi)部人員和案件管理行政化等與法院關系密切的司法內(nèi)部行政事務，而絕非本應屬于司法行政機關業(yè)務職能的司法行政事務。但在司法機關自行管理司法行政事務的體制下，這種涉及司法機關既有利益的司法體制改革的難度可想而知。

四、國外司法行政職權配置比較

司法與司法行政職能相分離，是現(xiàn)代法治國家司法體制設計遵循的一項基本原則，也是各國憲政發(fā)展的一般性規(guī)律。我國司法部研究室曾對法國、德國、意大利、埃及、奧地利、英國、美國、加拿大、澳大利亞、南非、日本、俄羅斯等具有代表性國家的司法制度作過專門研究。這些國家既有大陸法系國家，也有英美法系國家;既有發(fā)達國家，也有發(fā)展中國家;既有法治傳統(tǒng)比較成熟的國家，也有目前正在推行法治的轉型國家。通過研究發(fā)現(xiàn)，對于法院行政事務的管理，世界各國主要有這樣三種模式:一是由政府專門的司法行政部門主管。如加拿大、法國、德國、澳大利亞、南非、埃及等;二是由獨立的司法委員會等機構管理。如英國沒有司法部，在2003年改革之前，法院的司法行政事務由獨立于法院的法律大臣辦公室負責，改革后由新成立的憲政事務部和法官任命委員會負責。而西班牙、葡萄牙、智利等國則由司法委員會管理;三是法院管理司法行政事務。這主要涉及美國、俄羅斯、日本、韓國。

對于上述由法院管理司法行政事務工作的四個國家的范式，筆者想強調(diào)注意以下幾個問題:

第一，法院管理司法行政事務并不意味著法院對該項工作完全獨立自主，而是要在議會的直接領導下來進行管理的。在美國，國會首先設立了只對國會負責的聯(lián)邦司法委員會，作為對法院司法行政事務的管理工作進行決策的專門機構。與此同時，國會還成立了聯(lián)邦法院行政事務管理局，作為聯(lián)邦司法委員會的秘書機構，具體負責落實聯(lián)邦地區(qū)法院、聯(lián)邦巡回上訴法院、聯(lián)邦最高法院的司法行政工作，避免了在每一個聯(lián)邦法院都設立行政事務管理局，保障了整個國家司法行政工作實施的統(tǒng)一。此外，國會還設立了美國聯(lián)邦司法中心，作為專門的培訓咨詢機構。日本則是由議會在最高法院設立旨在向議會負責的最高法院事務總局，專門負責對最高法院司法行政事務的管理和全國法院司法行政工作的指導。韓國也是在國會的領導下，在法院設立行政處，負責法院的司法行政工作。俄羅斯由議會上院俄羅斯聯(lián)邦委員會在最高法院內(nèi)部設立直屬的司法司，專門負責法院的司法行政事務工作①參見《世界主要國家司法體制研究報告》(司法部研究室)，《中國司法》，2004年第1期。。

第二，司法行政事務最初一般是由司法行政機關管理的，后因各國的不同情況和原因導致了法院對自身司法行政事務的管理。美國法院的司法行政事務，在建國之初的100多年內(nèi)，一直是由司法部進行管理的。只是因為美國司法部職責過多，權力過于集中，②美國司法部管理和監(jiān)督聯(lián)邦警察系統(tǒng)，負責危害國家安全的約200種罪行的偵查工作。管理和監(jiān)督聯(lián)邦檢察系統(tǒng)，指導聯(lián)邦地方檢察官工作。管理和監(jiān)督聯(lián)邦所屬的全國監(jiān)獄及其他懲罰機構。對違反聯(lián)邦法律的各種犯罪活動包括顛覆活動等案件進行調(diào)查和起訴。執(zhí)行移民法、國籍法和有關麻醉品管理的法律。協(xié)助起草聯(lián)邦法律規(guī)程，作為總統(tǒng)或政府的法律顧問。依法對公民予以法律上的保護和幫助。保護商業(yè)正常競爭等等。不利于分權制衡，故在1939年將法院的司法行政事務工作交由國會設立的專門機構負責。前蘇聯(lián)法院的司法行政工作也一直是由司法部負責的。只是1991年蘇聯(lián)解體后，社會急劇轉型，經(jīng)濟非常困難，法院經(jīng)常被停電、停水，甚至因為經(jīng)費不足而無法傳喚證人、進行鑒定、購買郵票和紙張等必備的辦公用品，各級法院院長不得不為此四處奔波，而司法部面對上述法院面臨的一系列司法行政事務問題無能為力。鑒于此，俄羅斯于1997年被迫將法院的司法行政事務職能由司法部交由在議會領導下的最高法院直屬司法司負責。日本早在1871年就設置了司法省，實行司法與司法行政兩種職能合一的體制。1875年，將法院從司法省中分離出來。二戰(zhàn)失敗后，日本被迫接受美國三權分立的模式，參照美國的方式管理法院的司法行政事務。1947年之后，通過《法院法》等新制定的法律，將法院從司法省分離。司法省的法務廳后來改為法務府、法務省。于是，法院便成立了法院事務局，負責一部分法院的司法行政事務。

第三，法院管理司法行政事務并不意味著所有的法院司法行政事務都由法院獨自負責，司法行政機關仍然承擔著一部分法院的司法行政工作。美國司法部負責的法院司法行政事務包括:一是負責總統(tǒng)任命聯(lián)邦法官過程中的具體行政事務。美國聯(lián)邦法官的職位設置雖然由國會控制的，但聯(lián)邦法官人選卻是由司法部擬定，并由司法部在進行考察和背景調(diào)查等程序后，才能報總統(tǒng)提名。二是負責對聯(lián)邦法院執(zhí)行官服務處的管理。包括押送犯人，通緝聯(lián)邦監(jiān)獄逃犯，為法院及員工提供安全保衛(wèi)等。三是管理司法警察，負責民事、刑事裁決的執(zhí)行。俄羅斯司法部承擔的法院司法行政事務有:刑事、民事和國際債務的執(zhí)行;司法警察的管理;審判工作及相關人員安全的保障。日本法務省管理的司法行政事務包括:內(nèi)閣任命法官程序中的具體行政事務;組織國家統(tǒng)一的司法資格考試;負責對監(jiān)獄、少年院、婦人輔導院等刑罰執(zhí)行部門的管理;負責對司法警察的管理。③上述內(nèi)容參見孫業(yè)群:《司法行政權的歷史、現(xiàn)狀與未來》，法律出版社2004年版，相關章節(jié)。

綜上所述，將司法行政事務從司法機關分離，是我國憲法關于司法與司法行政分立規(guī)定的要求，這不僅符合權力制約的一般原理，也符合我國的國情和當今世界多數(shù)國家的司法慣例。一方面，只有實現(xiàn)司法與司法行政的分離，才能把司法機關從繁重的司法行政事務中解脫出來，把精力集中到司法機關的業(yè)務工作上，才能把司法機關從行政對辦案的束縛和干擾中解脫出來，使司法人員能夠真正集中精力，專心致志地依法獨立公正地行使職責。另一方面，也只有司法行政事務的管理權回歸司法行政機關，才能使司法部成為名符其實的司法機關的“組織部、宣傳部、教育部、后勤部，”④《我國司法行政體制的歷史沿革》(司法部研究室副主任王公義執(zhí)筆)，《中國司法》，2004年第1期。為司法的公正從人才、行政等多方面提供有力的保障。從這個意義上講，十八大“進一步深化司法體制改革，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”，可謂切中時弊、正逢其時。