2012年中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟形勢與2013年展望

國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所 藍海濤

2012年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展受宏觀經(jīng)濟緊縮影響較小，增長依然平穩(wěn)。在國家加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技支撐等強農(nóng)惠農(nóng)政策扶持下，又遇氣象條件總體好于往年，中國農(nóng)業(yè)獲得豐收。同時，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展又面臨新情況和新問題，亟需采取新措施應(yīng)對。

2012年中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟運行特點

（一）農(nóng)業(yè)逆勢增長較快，與國民經(jīng)濟總體增速差距縮小

2012年國民經(jīng)濟增速放緩，但農(nóng)業(yè)依然保持較高增速。2012年前三季度中國農(nóng)業(yè)增加值為33088.0億元，同比實際增長4.2%，增幅同比增加0.4個百分點，是2009年以來同期最高值，僅比同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增速低3.5個百分點，出現(xiàn)了2006年以來農(nóng)業(yè)與國民經(jīng)濟增速差距縮小到4個百分點以內(nèi)的態(tài)勢，比2006～2011年的平均差距縮小近一半。

（二）糧食實現(xiàn) “九連增”，經(jīng)濟作物產(chǎn)量增減不一

1.早稻、夏糧與秋糧全面增產(chǎn)，全年糧食產(chǎn)量再創(chuàng)歷史紀錄。2012年全國糧食總產(chǎn)量58957萬噸，同比增長3.2%。其中，早稻、夏糧和秋糧產(chǎn)量分別為3329.0萬噸、12995.4萬噸和42632.6萬噸，同比分別增加1.6%、2.9%和3.4%。

2.棉花明顯減產(chǎn)，油料有望增產(chǎn)、糖料顯著增產(chǎn)。據(jù)國家棉花市場監(jiān)測系統(tǒng)2012年10月20日至11月1日的產(chǎn)量調(diào)查，2012年全國棉花種植面積同比減少9.6%，單產(chǎn)同比增長2.5%，總產(chǎn)699.2萬噸，較上年下降7.4%。

受油料市場價格上漲和油菜籽臨時收儲穩(wěn)定種植收益等因素影響，根據(jù)近幾年趨勢和2012年播種面積增加、氣候正常等綜合因素，預(yù)計2012年油料將小幅增產(chǎn)，增幅2.0%左右，產(chǎn)量估計在3370萬噸左右。2012年全國糖料播種面積2853.5萬畝，2012/13年制糖期預(yù)計收購糖料11758萬噸，產(chǎn)糖1400萬噸，同比分別增加5.0%、17.5%和16.7%。

（三）農(nóng)產(chǎn)品價格先漲后跌，部分蔬菜和雞蛋價格波動加大

1.農(nóng)產(chǎn)品價格上半年漲、下半年降，農(nóng)產(chǎn)品價格變動比工業(yè)品滯后半年左右。2012年1月～11月，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)價格上半年呈上漲趨勢，下半年除8月份外，基本呈跌勢或持平，總體呈上漲態(tài)勢，平均漲幅4.0%。工農(nóng)產(chǎn)品價格總體呈反向變化，但下半年農(nóng)產(chǎn)品價格走勢也趨向工業(yè)品價格的跌勢，農(nóng)產(chǎn)品價格下跌趨勢滯后于工業(yè)品價格半年左右?？梢?，宏觀經(jīng)濟緊縮先主要影響敏感度高的工業(yè)品價格，對需求變動較慢、敏感度較低的農(nóng)產(chǎn)品價格影響較緩，經(jīng)過半年左右的滯后期，農(nóng)產(chǎn)品價格走勢才受到宏觀經(jīng)濟緊縮的影響。

2.谷物和大豆價格上漲、棉花價格大跌，大豆價格波動幅度大增。2012年1月～11月谷物和大豆價格上漲。其中，早秈稻價格漲幅最高，同比上漲12.1%；其次為大豆和玉米，分別上漲10.5%和5.6%；粳稻和小麥價格漲幅較小。2012年1月～11月棉花價格同比下降19.2%，降幅大。2012年1月～11月，反映波動程度的混合麥、早秈稻、粳稻、玉米和大豆收購價的平均變異系數(shù)同比分別增長71.8%、-81.8%、48.5%、-50.2%和 205.9%；1月～11月棉花收購價變異系數(shù)同比增長-77.2%?？梢?，早秈稻、玉米和棉花價格波動明顯下降，小麥和粳稻價格波動明顯增大，大豆價格波動則大幅飆升。

3.多數(shù)肉類和牛奶價格上漲、波動減弱，雞蛋價格略降、波動大幅增加。2012年1月～11月主要肉類和牛奶價格均上漲，其中，牛奶、牛肉和羊肉價格大幅上漲，同比漲幅超過20個百分點；豬肉價格略降1.1%。但雞蛋價格下降，降幅為6.2%。從變異系數(shù)看，除了雞蛋和牛肉價格波動大幅超過去年同期外，豬肉、羊肉、雞肉、魚肉和牛奶等其他產(chǎn)品價格波動程度均明顯下降。主要肉類和牛奶價格穩(wěn)步上漲，主要是生產(chǎn)這類產(chǎn)品的飼料和勞動力成本上升推動的結(jié)果，表明這類產(chǎn)品的生產(chǎn)效率已到極限，對成本上升難以消化吸收，主要通過終端產(chǎn)品漲價化解成本上升壓力。雞蛋價格漲少跌多，說明蛋雞產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率較高，能化解成本上升的部分壓力，但空間非常有限，今后將主要通過漲價應(yīng)對飼養(yǎng)成本上升的挑戰(zhàn)。

4.蔬菜價格總體上漲、波動加劇，土豆價格下跌、波動減弱。2012年1月～11月，全國居民消費鮮菜價格指數(shù)為116.0，蔬菜價格同比上漲16.0%；大白菜、蘿卜、西紅柿、青椒同比漲幅均在15%～20%，豆角略漲3.4%，只有土豆價格同比下降9.1%。從反映價格波動的變異系數(shù)看，2012年1月～11月全國各月鮮菜價格指數(shù)的變異系數(shù)為8.3%，同比增加24.7%；蘿卜、西紅柿、豆角和青椒價格波動比上年同期顯著增大，大白菜價格波動略增，土豆價格波動大幅度下降。因此，蔬菜價格整體上漲、波動加劇，不僅表明蔬菜產(chǎn)業(yè)市場價格穩(wěn)定機制有待健全，而且勞動密集型的蔬菜產(chǎn)業(yè)目前的生產(chǎn)方式化解成本上升的空間不足，主要通過漲價轉(zhuǎn)移成本，中國總體上將逐步邁入高菜價時代。

（四）農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差加速擴大，谷物類糧食和棉花進口猛增

1.農(nóng)產(chǎn)品進口增長快于出口，貿(mào)易逆差迅速擴大。2012年1月～11月，中國農(nóng)產(chǎn)品出口額560.4億美元，進口額1005.7億美元，貿(mào)易逆差445.3億美元，同比分別增長 4.2%、20.9%和 51.2%。從 2007年到 2012年的1月～11月，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差除了國際金融危機嚴重的2009年同比縮小之外，逐年呈快速上升趨勢，從40.5億美元飆升到445.3億美元，年均增長61.5%，表明中國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進中對國際農(nóng)產(chǎn)品市場的依賴日益加深。

2.谷物類糧食和棉花凈進口猛增，進口沖擊顯現(xiàn)。2012年1月～11月，進口谷物及谷物粉1343.0萬噸，同比猛增2.0倍。2012年1月～11月稻谷和大米、小麥、玉米進口分別為214.9萬噸、369.4萬噸和494.1萬噸，同比猛增3.0倍、2.6倍和3.2倍，分別占進口配額的40.4%、38.3%和68.6%，合計進口量1078.4萬噸，占谷物類糧食關(guān)稅配額 （2215.6萬噸）的48.7%。2012年1月～11月，谷物及谷物粉凈進口1275.0萬噸，同比猛增2.8倍；其中，稻谷和大米、小麥、玉米凈進口分別為189.0萬噸、369.4萬噸、489.2萬噸，同比猛增23.2倍、2.6倍和3.7倍。特別是越南等國秈米2012年通過海關(guān)和走私大量出口中國，壓低了南方秈米價格，局部出現(xiàn)了 “稻強米弱”現(xiàn)象。2012年1月～11月我國凈進口棉花460.4萬噸，同比增加80.9%，相當于全年產(chǎn)量的65.9%，占全年需求量的40%。大量凈進口棉花對國產(chǎn)棉花市場價格形成巨大壓力，迫使政府大量收儲國產(chǎn)棉花以穩(wěn)定價格，否則棉花價格將持續(xù)下跌。

2013年中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟展望

（一）農(nóng)業(yè)將保持平穩(wěn)增長趨勢

2006～2011年，中國農(nóng)業(yè)增加值實際增速平均4.5%，最高為2008年5.4%，最低為2007年3.7%，極差只有1.7個百分點，比同期國民經(jīng)濟增長率的極差少2/3；農(nóng)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從2006年的11.1%緩降到2011年的10.1%，平均每年下降0.2個百分點，降幅趨緩?？梢?，不論國民經(jīng)濟增長快慢，農(nóng)業(yè)增長相對平穩(wěn)；即使遭受2008年以來歷史上非常嚴重的國際金融危機沖擊，農(nóng)業(yè)仍保持4%以上的增長率。主要原因在于農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，一般受宏觀經(jīng)濟冷熱的影響較小，而農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力抵御極端天氣等自然災(zāi)害沖擊已有一定基礎(chǔ)，因此，農(nóng)業(yè)大多能保持平穩(wěn)增長趨勢，今后幾年中國農(nóng)業(yè)增長率大多將保持在4%上下。2013年中國面臨國際經(jīng)濟不確定性強、政府換屆、周邊國際形勢復雜等多種因素影響，考慮到新一屆政府剛組建，一般會延續(xù)以往支持 “三農(nóng)”發(fā)展的方針和優(yōu)惠政策，全國范圍內(nèi)發(fā)生特大自然災(zāi)害的可能性較小，美國等農(nóng)產(chǎn)品出口國連續(xù)發(fā)生特大自然災(zāi)害的可能性也很低，國內(nèi)外主要農(nóng)產(chǎn)品價格漲幅可能趨穩(wěn)甚至下降，農(nóng)業(yè)增速可能會低于2012年，預(yù)計2013年中國農(nóng)業(yè)增加值實際增長4.4%，農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重9.8%。

（二）糧食產(chǎn)量將穩(wěn)中略增

多年來的實踐證明，中國糧食產(chǎn)量主要取決于政策、氣候和科技三大因素，而年度之間的科技因素相對穩(wěn)定，政策和氣候是影響年度產(chǎn)量的關(guān)鍵因素。2004年以來，中國糧食產(chǎn)量逐年遞增，到2012年實現(xiàn) “九連增”，糧食今后幾年連續(xù)增產(chǎn)的空間越來越小。一方面，糧食連年增產(chǎn)已成為這屆政府的慣性政策方略，2013年新一屆政府特別是中央政府剛組建，一般不會立刻大幅調(diào)整上一屆政府的糧食支持政策，延續(xù)以往支持政策的可能性大，甚至會繼續(xù)加大糧食生產(chǎn)扶持政策。2012年入冬以來，全國雨雪充分，氣溫寒冷，利于減少2013年病蟲害、冬小麥越冬和春播。另一方面，當前社會各界對市場經(jīng)濟背景下政府強力推動糧食連年增長的必要性認識開始出現(xiàn)分歧，隨著社會公眾對中儲糧臨時收儲庫存上升、財政負擔加重的憂慮加深，2013年以糧價穩(wěn)物價的壓力減輕，社會各界對糧食繼續(xù)增產(chǎn)的期望進一步減弱。加之，2012年小麥、稻谷庫存充裕，價格漲幅不大；玉米深加工需求受經(jīng)濟緊縮影響而減弱，飼料需求增長平穩(wěn)，國際漲價傳導效應(yīng)已釋放，秋冬季新玉米大量上市后價格開始下降，政府發(fā)布了玉米臨時收儲政策，2013年農(nóng)民擴大糧食種植面積動力有限。綜合考慮多種因素，預(yù)計2013年糧食產(chǎn)量將達到5.95億噸左右，略增1.0%。

（三）棉花產(chǎn)量可能穩(wěn)中略降

棉花產(chǎn)量受國內(nèi)外市場價格影響大，波動性強。1990年以來，中國棉花產(chǎn)量波動多為 “兩增兩減”或 “一增一減”特征，只有2007年達到歷史最高產(chǎn)量后出現(xiàn)過 “三連減”，但到2011年則轉(zhuǎn)增。據(jù)國際棉花咨詢委員會預(yù)測，到2013年7月底，全球棉花庫存會占到消費量的61%，創(chuàng)自1998/1999年度以來的新高；2012/2013年度，全球棉花產(chǎn)量預(yù)計會隨價格下滑而減少7%。2013年歐債危機的影響仍將持續(xù)，美國經(jīng)濟復蘇乏力，中國經(jīng)濟也進入7%～8%的中速增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，棉紡織企業(yè)需求不旺，棉花價格將在低位徘徊；盡管2012年中儲棉大力托市收購，受國際低價棉大量進口影響，棉價也難明顯上漲，對2013年棉農(nóng)擴大種植面積不利，因此，2013年中國棉花產(chǎn)量減產(chǎn)可能性較大，但降幅縮小。綜合考慮各種因素，參考三年滑動平均值，預(yù)計2013年中國棉花產(chǎn)量在630萬噸左右，減產(chǎn)1.0%。

（四）生豬價格和產(chǎn)量將共同上升

據(jù)商務(wù)部全國鮮豬肉批發(fā)價格顯示，2004年9月份以來，全國鮮豬肉價格總體經(jīng)歷了兩輪半比較大的漲跌周期，期間伴有一次小幅短周期的漲跌行情，每輪大的漲跌周期持續(xù)約3年半左右。第一輪漲跌大約42個月，從2004年9月跌到2006年6月后又漲到2008年3月。第二輪漲跌大約43個月，大致從2008年3月跌到2010年5月后又漲到2011年10月；期間嵌套近一年的小漲跌。第三輪漲跌已持續(xù)14個月，大約從2011年10月的每公斤價格26元跌至2012年7月的20元，到2012年12月又反彈到22元。鑒于我國生豬養(yǎng)殖方式仍處在散養(yǎng)向規(guī)?；B(yǎng)殖轉(zhuǎn)型階段，政府價格調(diào)控力度有限，生豬價格大周期仍在發(fā)揮作用，但已出現(xiàn)比較復雜的小周期嵌套跡象，未來價格走勢趨向復雜多變。預(yù)計2013年中國生豬價格在春節(jié)之前將保持2012年年末的小幅緩升態(tài)勢，春節(jié)之后隨著豬肉需求的減少，豬肉價格將出現(xiàn)短暫回調(diào)，并持續(xù)到上半年前后，從下半年開始總體上逐步進入第三輪價格周期的上漲通道。

2002～2011年，中國生豬出欄量從54143.9萬頭增加到66170.3萬頭，年均增長2.3%，其中只有2007年和2011年出現(xiàn)負增長（分別為-7.7%和-0.8%），負增長幅度越大，價格漲幅越高，次年出欄反彈的幅度越大。2012年受2011年生豬出欄量減少、價格高企影響，生豬出欄量增加，預(yù)計全年生豬出欄量增加1.0%左右，出欄量將達到66830.0萬頭左右。根據(jù)多年生豬出欄規(guī)律，考慮到2013年飼料玉米價格同比下調(diào)，生豬價格低位盤整后有望上升，預(yù)計2013年生豬出欄量有望增加1.5%左右，出欄量將達到67830.0萬頭。

當前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟存在的新問題

（一）價格支持方式不當，政府庫存與進口同步大增

1.直接不定量收儲抬高國內(nèi)糧棉價格，凈進口猛增擠壓國產(chǎn)糧棉市場。截至2012年9月15日，中儲糧按最低收購價累計收購小麥2335萬噸，占收購總量42%，約占小麥產(chǎn)量的20%。在國內(nèi)小麥大量壓庫的同時，2012年1月～11月小麥凈進口（幾乎無出口）同比猛增，對國產(chǎn)小麥市場的影響雪上加霜。2012年早稻最低收購價提高17.6%，抬高了早稻市場價格，導致越南等國秈米大量涌入中國。同時，國內(nèi)棉花因政府大量托市收儲，國內(nèi)棉花價格遠高于國際棉價，導致配額炒作盛行，棉花凈進口猛增。小麥和棉花臨時庫存迅速增加，稻谷、小麥和棉花凈進口大幅上升，根本原因在于逐年提高、缺乏靈活性的直接不定量收儲的價格支持方式推高國內(nèi)市場價格，遇到2012年波動較大的國外低價糧棉競爭，容易導致糧食和棉花進口大幅上升，沖擊國內(nèi)市場。今后隨著最低收購價或臨時收儲價逐年提高，若延續(xù)此種方式，國內(nèi)糧棉價格高于國際將漸成常態(tài)，中國將走上日韓高價農(nóng)業(yè)道路，但又缺乏日韓實施的高關(guān)稅等邊境保護手段。只要最低收購價或臨時收儲價執(zhí)行方式不改變，越來越大的國內(nèi)外差價趨勢將長期刺激國外擴大糧棉等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，小麥、稻谷和棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品凈進口增多的趨勢日趨凸顯，糧棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品走私進口或配額炒作也將愈演愈烈，谷物類糧食進口突破關(guān)稅配額上限為期不遠，棉花關(guān)稅配額將形同虛設(shè)，威脅今后國家糧食安全和國內(nèi)棉花產(chǎn)業(yè)安全。

2.財政補貼負擔日趨加重，補貼效率很低。如果2012年小麥臨時收儲存放一年，中央財政收儲補貼將接近30億元，存放越長，補貼越多。2012年仍以拍賣2008、2009、2010年的托市麥為主，自5月份以來，小麥拍賣實際成交量只占周度投放量300萬噸的0.3%～1.3%，安徽市場小麥甚至出現(xiàn)幾次流拍。三四年前的小麥還壓在收儲庫中待拍賣，表明順價拍賣機制逐漸失靈。此外，截至2012年12月12日，政府收儲棉花397.6萬噸，需貸款811.1億元，假定按4.5%的年優(yōu)惠貸款利率計算，這些棉花存儲一年的利息將高達23.0億元。如果2013年這些儲備棉也同2012年一樣每噸虧損1300元左右全部拍賣，中央財政需補貼51.7億元左右，加上貸款利息和倉儲補貼，接近80億元左右，相當于全國每畝棉花補貼100元左右，超過中央財政給予主產(chǎn)區(qū)糧食直補標準較高的中秈稻和粳稻5倍以上。隨著當前逐年提高的最低收購價或臨時收儲價推高的國內(nèi)價格高于國際價格的年份越來越多，順價拍賣越來越難以實現(xiàn)。20世紀90年代國家糧食收儲虧損掛賬還有上千億元未消化，新的糧棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品收儲掛賬又在快速積累，中央財政支持糧棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品收儲的賬面價格補貼負擔和隱形財政掛賬負擔將快速上升，難以持續(xù)。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，通過農(nóng)產(chǎn)品直接收儲方式補貼農(nóng)民收入的效率很低，只有15%～20%會惠及農(nóng)民，其余則沉淀在流通和儲備環(huán)節(jié)，我國借助中央儲備公司直接不定量收儲方式補貼農(nóng)民收入的效率同樣很低。

3.托市收儲抬高加工原料成本，加工企業(yè)利益受損。糧棉等重要農(nóng)產(chǎn)品采取最低收購價或臨時收儲價在主產(chǎn)區(qū)限時放開直接收儲，因主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量占比高、收儲時間覆蓋整個收獲季節(jié)，限量收儲效果很有限，明顯抬高了全國市場價格。既增加糧棉等農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)原料成本，又通過大量進口間接補貼國外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，納稅人補貼福利外溢。為了降低棉紡企業(yè)成本、騰出倉庫并阻止過量進口，中儲棉在收儲的同時又不得不按市場價低價拍賣，首次出現(xiàn)邊收邊拋的怪象，降低托市效果。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)和流轉(zhuǎn)難，妨礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場形成

1.土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬期限登記存在分歧。有關(guān)部門對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點登記的權(quán)屬期限無統(tǒng)一要求，目前大多以土地承包合同剩余期限為準登記，比較保守，未能體現(xiàn)十七屆三中全會的改革精神，在剩余期限到期后仍需重新登記，加大行政成本。但是，四川成都登記為“長久”，充分體現(xiàn)了十七屆三中全會確定的土地承包經(jīng)營權(quán)“長久”不變的改革精神，一次確權(quán)到位，減少今后折騰。

2.中央財政對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點缺乏支持。據(jù)調(diào)查，西安市臨潼區(qū)選擇4個行政村進行農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等各類土地確權(quán)辦證，工作經(jīng)費需要134萬元，平均每個行政村33.5萬元。貴陽市花溪區(qū)黔陶鄉(xiāng)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作經(jīng)費戶均40元。目前國家有關(guān)部門的試點方案要求確權(quán)工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，中央財政未予支持，加大了地方政府特別是中西部貧困縣區(qū)的財政負擔，將遲滯試點推進速度，妨礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)投入不足。據(jù)2012年8月調(diào)查，西安市某區(qū)農(nóng)業(yè)部門擬建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，每年需要行政經(jīng)費10萬元左右，卻未獲批。如何低成本建設(shè)和運行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，值得重視。

4.土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)功能受限。國家有關(guān)制度限制土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，只有浙江嘉興、寧波、湖州，四川成都和山東棗莊等個別地方在探索土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，全國絕大部分地區(qū)尚未開展，土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)功能殘缺，無法與金融工具結(jié)合，大大抑制了承包地流轉(zhuǎn)，規(guī)?；?jīng)營推進困難，妨礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（三）農(nóng)民專業(yè)合作社扶持少，聯(lián)合社地位不清

1.扶持政策力度單薄。合作社生產(chǎn)、加工、倉儲等建設(shè)用地比較困難，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)項目和稅收優(yōu)惠方面得到的支持不夠。財政扶持資金規(guī)模有限，覆蓋面偏窄。防范合作社貸款的風險機制尚未建立，對多數(shù)合作社貸款經(jīng)營的項目。

2.聯(lián)合社未取得合法地位。據(jù)調(diào)查，四川攀枝花市仁和區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)石榴基地有9個主要以村為單位的石榴專業(yè)合作社，規(guī)模小，彼此惡性競爭，希望建立聯(lián)合社統(tǒng)一營銷行動。但是，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社登記缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，僅有少數(shù)地方嘗試登記，畢竟合理不合法。政府農(nóng)業(yè)項目和財政資金在支持聯(lián)合社及其成員社的優(yōu)先序方面遇到難題。

對策和建議

（一）試點 “差價直補＋定量收儲”補貼機制，完善價格支持方式

1.探索差價直補辦法。借鑒美國等發(fā)達國家的價格支持大多采取差價補貼的經(jīng)驗，在小麥、稻谷、玉米、棉花等重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)選擇不同類型的地點，最低收購價或臨時收儲價采取差價直接補貼試點。既有利于降低加工業(yè)原料成本，增加消費者福利，減輕財政負擔，又利于遏阻國外低價農(nóng)產(chǎn)品沖擊，維護國家糧食安全，保持棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品競爭力，提高價格補貼效率。托市期內(nèi)的平均市場價低于最低收購價或臨時收儲價部分，按當年平均畝產(chǎn)折算為每畝補貼，通過直補渠道直接發(fā)給種植戶。同時，參照糧食直補辦法，研究建立棉花、糖料和油料等種植戶直補渠道，將差價補貼直接發(fā)給種植戶。為了降低政策運行成本和鼓勵規(guī)模經(jīng)營，也可在主產(chǎn)省區(qū)或主產(chǎn)縣只對達到一定種植規(guī)模 （5～20畝）以上的農(nóng)戶給予差價補貼。

2.實行定量收儲。日本考慮財政承受力、庫存影響市場價格和自然災(zāi)害等因素，大米收儲采取 “基準量加減增量”（150萬噸加減50萬噸）原理進行收儲，2012年政府收儲量占預(yù)定產(chǎn)量的12.6%～25.2%。借鑒日本經(jīng)驗，探索糧棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品市場價格干預(yù)的合理收儲規(guī)模及其市場占比，少數(shù)主產(chǎn)縣最低收購價或臨時收儲價可試點定量直接收儲，不實行差價補貼，以不明顯扭曲市場價格為限；收儲的糧棉等重要農(nóng)產(chǎn)品可用于拋售，以防止市場價格大幅上漲。

3.提高價格支持定價機制的靈活性。根據(jù)重要農(nóng)產(chǎn)品市場供需狀況適當調(diào)整價格支持水平及其變化幅度，盡量發(fā)揮價格機制作用，提高農(nóng)業(yè)資源配置效率，避免突破世貿(mào)組織容許我國黃箱政策的上限。嘗試建立糧棉等價格支持農(nóng)產(chǎn)品當年需求量 （產(chǎn)量+政府收儲量+凈進口量）與次年價格支持水平反向聯(lián)動機制。如果當年需求量增幅高，則次年最低收購價 （或臨時收儲價）增幅就低，甚至不增或參照油菜籽曾經(jīng)降價辦法適當下調(diào)；相反，則提高價格支持水平增幅，刺激農(nóng)民生產(chǎn)。

（二）健全土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)和流轉(zhuǎn)制度，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場

1.明確土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬期限登記方式。秉承十七屆三中全會提出的 “現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”的改革精神，大膽創(chuàng)新，鼓勵地方將土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬期限登記為 “長久”。也可按照城鄉(xiāng)土地使用權(quán)平等的原則，將權(quán)屬期限登記為 “70年”。

2.中央財政給予土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)辦證補助。農(nóng)村土地確權(quán)辦證是構(gòu)建中國明晰土地產(chǎn)權(quán)制度的 “基礎(chǔ)設(shè)施工程”，具有典型的全國性公共產(chǎn)品特征，需要中央和地方政府共同支付制度建設(shè)費用。因此，中央財政按地區(qū)財力給予不同補助，對東部地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)辦證工作經(jīng)費給予少量補助或其他鼓勵，對中部地區(qū)按50%、西部按80%給予補助，對中西部貧困縣區(qū)100%給予補助。

3.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)平臺。有條件的地方，可在城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易中心內(nèi)部嘗試增設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)功能，并在鄉(xiāng)村下設(shè)代辦服務(wù)網(wǎng)點。既節(jié)約行政成本，又利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

4.加快推進土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。中央有關(guān)部門總結(jié)各地土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的成功經(jīng)驗，積極響應(yīng)黨的十八大吹響的改革號角，借助土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證，出臺推進土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的指導意見?？梢?guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押面積比例和時間上限，以防止大量農(nóng)民長期失去承包地。

（三）強化農(nóng)民專業(yè)合作組織政策支持，鼓勵聯(lián)合社加快發(fā)展

1.加大專業(yè)合作組織扶持力度。采取獎補等方式支持農(nóng)民專業(yè)合作社水電路、倉儲和大型沼氣池等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補助合作社購置大型機械設(shè)備。盡快建立適合農(nóng)民專業(yè)合作社特點的稅務(wù)登記類型、稅務(wù)報表系統(tǒng)和統(tǒng)一的合作社產(chǎn)品銷售及服務(wù)專用發(fā)票。鼓勵農(nóng)村集體建設(shè)用地適當向規(guī)范的合作社及其龍頭企業(yè)傾斜。完善專業(yè)合作社貸款擔保制度，支持其參加政策性保險。

2.逐步賦予聯(lián)合社合法地位并給予支持。加快修訂 《農(nóng)民專業(yè)合作社法》及其登記管理制度，賦予農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社法律地位。目前，設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社應(yīng)征得縣級人民政府同意，并報同級農(nóng)業(yè)主管部門備案。政府農(nóng)業(yè)項目和財政資金可通過聯(lián)合社支持成員社，也可將聯(lián)合社與其成員社并列同步支持。