土地財產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民權(quán)利體系的基礎(chǔ)

文/高新軍

現(xiàn)代社會管理是建立在權(quán)利和義務(wù)平衡基礎(chǔ)上的。對于社會弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體，其權(quán)利的保障是社會公正和平等的基礎(chǔ)。而社會的公正和平等是生產(chǎn)力發(fā)展和社會進(jìn)步的基石。在我國，就社會整體而言，農(nóng)民是弱勢群體，其權(quán)利的保障是全社會實現(xiàn)公正、平等的試金石。

在清晰的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)民權(quán)利體系

經(jīng)過30多年的改革開放，我國農(nóng)村的社會矛盾也經(jīng)歷了聚集、破解、再次聚集、再次破解的過程。過去計劃經(jīng)濟(jì)條件下的平均主義大鍋飯矛盾，通過農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制予以了破解；沉重的農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)支撐起的農(nóng)村公共服務(wù)，在2006年停止征收農(nóng)業(yè)稅、加大政府對農(nóng)村的投入之后也予以了化解；在新一輪城市化的浪潮中，農(nóng)村土地問題已經(jīng)成為目前我國農(nóng)村矛盾的焦點(diǎn)。

如果說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)民為自己爭取平等合理的勞動收益權(quán)，擺脫沉重的農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，是農(nóng)民為自己爭取平等的公共服務(wù)享有權(quán)的話，那么，農(nóng)民對自己承包土地使用權(quán)利的保護(hù)，在更大意義上是對自己財產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)，也是在更基礎(chǔ)的意義上主張自己的權(quán)利。這種從勞動收益權(quán)，到公共服務(wù)享有權(quán)，又到財產(chǎn)權(quán)的發(fā)展，催化并顯示出我國農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒，也在更大程度上反映了我國農(nóng)村改革深入發(fā)展所面臨的新挑戰(zhàn)和新問題。

顯然，這依舊是發(fā)生在農(nóng)村的矛盾，但仔細(xì)觀察，矛盾所導(dǎo)致的結(jié)果已經(jīng)悄然發(fā)生了變化。這種變化最明顯的表現(xiàn)，就是基于財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的農(nóng)民自組織水平的提高，和與此相伴的農(nóng)民參與意識的加強(qiáng)。

我國30多年農(nóng)村改革開放發(fā)展的實踐告訴我們，農(nóng)民權(quán)利是一個體系。它至少應(yīng)由經(jīng)濟(jì)收益權(quán)、社會管理權(quán)、社會福利權(quán)等構(gòu)成。同時，農(nóng)民權(quán)利體系的構(gòu)筑必須建立在農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上。

在農(nóng)民權(quán)利體系中，經(jīng)濟(jì)收益權(quán)是農(nóng)民權(quán)益中最基礎(chǔ)的部分。這種收益權(quán)與農(nóng)村的生產(chǎn)要素相聯(lián)系，一方面它表現(xiàn)為農(nóng)村勞動力的流動；另一方面則與土地的流轉(zhuǎn)相聯(lián)系。前者是勞動力價值的體現(xiàn)，是農(nóng)民的勞動收入。后者是農(nóng)民財產(chǎn)價值的體現(xiàn)，是農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。在任何一個社會，如果農(nóng)民只有勞動收入，缺乏財產(chǎn)性收入的話，很難說他們的經(jīng)濟(jì)收益權(quán)利是完整的。很難設(shè)想，一個只靠出賣勞動力的農(nóng)民能夠有持續(xù)參與社會管理的積極性和動力。也很難設(shè)想，那些缺乏財產(chǎn)收入，只靠有限工資生活的農(nóng)民對農(nóng)村和社區(qū)的管理的信賴是值得的。

社會管理權(quán)是農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)利。農(nóng)民要實現(xiàn)這個權(quán)利，必須要有參與的動力，同時必須組織起來。而這兩者都與農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)。只有當(dāng)農(nóng)民有了財產(chǎn)的時候，為保護(hù)自己的財產(chǎn)，他們才會有參與的動力；為實現(xiàn)自己的財產(chǎn)權(quán)利，他們才能夠組織起來，用自己爭得的話語權(quán)，來與比他們強(qiáng)大很多的公司談判和與政府對話。

社會福利權(quán)是農(nóng)民享有政府提供的公共服務(wù)的權(quán)利。盡管農(nóng)村現(xiàn)在取消了直接的農(nóng)業(yè)稅，但是農(nóng)民依然是間接稅的納稅人，依然有權(quán)利享有政府提供的均等化的公共服務(wù)。農(nóng)民還是有選舉權(quán)的公民，雖然目前他們能夠直接選舉的只是村級自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人、縣人大代表和部分試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府官員，但是，我國基層民主政治發(fā)展的目標(biāo)，就是要將這種直接選舉，逐步在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至向縣以上更高層級的政府推開。這樣看來，廣大農(nóng)民逐步對各級政府官員地位的決定權(quán)，可以對政府產(chǎn)生為農(nóng)民提供均等化的公共服務(wù)的作用。

對農(nóng)民來說，他們最主要的財產(chǎn)就是土地。但是，如果農(nóng)民的土地是外在于他們財產(chǎn)權(quán)利的時候，也就是說，如果農(nóng)民的土地可以被政府或者其他社會集團(tuán)隨意調(diào)整、侵占、剝奪的時候，農(nóng)民的權(quán)利是很難實現(xiàn)的。只有當(dāng)土地真正成為農(nóng)民的財產(chǎn)時，農(nóng)民從土地收益的獲取中，就會生發(fā)出對社會管理參與的強(qiáng)烈要求，用參與社會管理來保障自己合理的經(jīng)濟(jì)利益。與此同時，農(nóng)民在對其土地財產(chǎn)權(quán)的維護(hù)中，組織程度的提高和參與意識的增強(qiáng)，也對承接政府提供的公共服務(wù)提供了良好的基礎(chǔ)，這樣，一方面提高了政府公共服務(wù)的質(zhì)量，另一方面農(nóng)民也將逐步獲得與市民同樣的社會福利權(quán)。

政府對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)和權(quán)利要懷敬畏之心

通過筆者在四川成都等地方城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合發(fā)展試驗區(qū)的實地考察，都看到了地方政府對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)和權(quán)利的敬畏。那么，這種制度創(chuàng)新是否可持續(xù)呢？地方政府能否在沒有民眾直接選舉的壓力下，在一輪又一輪地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮中，持續(xù)尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和權(quán)利呢？換句話說，如果一些地方政府確實做到了這一點(diǎn)，那么是什么促使他們尊重了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和權(quán)利？我認(rèn)為原因是多方面的。目前能夠看到的至少有以下幾個方面：

一是尊重農(nóng)民的權(quán)利，實現(xiàn)社會民主、科學(xué)發(fā)展，已經(jīng)成為我國改革開放、經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展亟待突破的制度瓶頸。

長期以來，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域調(diào)整政府與資本的關(guān)系方面，我國有了長足的進(jìn)步，其核心是我們終于承認(rèn)了市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。但在社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌過程中，在如何加快社會建設(shè)、縮小貧富差距、實現(xiàn)公平正義方面，或者說，在處理好與人民的關(guān)系上，進(jìn)步較小。所以，當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)后，這種一快一慢的不協(xié)調(diào)狀況，很快成為矛盾的焦點(diǎn)。對處于社會弱勢地位的農(nóng)民來說，如何保護(hù)好他們的權(quán)利，激發(fā)他們的參與意識，使他們真正成為與其他社會成員地位平等的公民，顯然關(guān)系著我國改革開放成敗的命運(yùn)。

歷史發(fā)展規(guī)律告訴我們，要想在我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須在尊重農(nóng)民權(quán)利的基礎(chǔ)上，民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政。而農(nóng)民的所有權(quán)利都是建立在土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的。目前我國一些地方政府的制度創(chuàng)新，正是在這個關(guān)鍵點(diǎn)上，順應(yīng)了時代的要求，滿足了農(nóng)民的愿望?？梢钥吹?，他們在歷史潮流方面的自覺和主動。

二是地方官員在實踐中明白了，尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和權(quán)利是一個雙贏的結(jié)果。

強(qiáng)大的政府權(quán)力，在我國始終是一柄雙刃劍。它可以集中力量辦大事，提高辦事效率；也可能超越邊界，管了它不該管的事；還可能由于缺乏監(jiān)督，為政府官員留下貪污腐敗的空間。長期以來，我國各級政府大都在扮演無限責(zé)任承擔(dān)者的角色，如果這種狀況長期得不到改變，不僅政府將不堪重負(fù)，而且現(xiàn)代公民社會的發(fā)展也將遙遙無期。

現(xiàn)在，我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗在農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和權(quán)利方面實現(xiàn)了突破，它破解了長期困擾我國的農(nóng)民增收、農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)民權(quán)利保護(hù)、農(nóng)民參政議政、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等一系列問題。政府在這個過程中密切了和農(nóng)民的關(guān)系，實現(xiàn)了政府多年的施政目標(biāo)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)差別和貧富差別。顯然，這是一個雙贏的結(jié)果。民主政治在社會資源的分配中終于起到了基礎(chǔ)性的作用，地方干部也在實踐中嘗到了民主執(zhí)政的甜頭。

三是農(nóng)民的權(quán)利意識隨著城市化進(jìn)程和土地流轉(zhuǎn)，已經(jīng)逐步覺醒。現(xiàn)在，一些農(nóng)民已經(jīng)開始組織起來，維護(hù)自己的權(quán)益。我國社會發(fā)展必然要經(jīng)歷一個長期的城市化過程。在此過程中，城市和農(nóng)村都要經(jīng)歷巨大的變遷。對于城市來說，大量農(nóng)民進(jìn)城成為新市民，面對權(quán)利的不平等，這些新市民會為自己爭取平等的權(quán)利。對于農(nóng)村來說，土地流轉(zhuǎn)凸顯出土地作為農(nóng)民財產(chǎn)和收入的重要性，也激發(fā)了農(nóng)民組織起來，在與實力強(qiáng)大的公司談判和與政府的對話中，爭取自己的話語權(quán)。這些農(nóng)民自發(fā)組織起來的 “農(nóng)民議事會”、“土地股份合作社”，在維護(hù)農(nóng)民利益，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，參與土地流轉(zhuǎn)談判，解決農(nóng)民內(nèi)部糾紛等方面，都發(fā)揮著積極的作用。

可以想見，這還只是農(nóng)民組織的初級形式，我相信，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這種組織還會有更高級的形式，實現(xiàn)全鄉(xiāng)、全縣的聯(lián)合。有恒產(chǎn)者有恒心。當(dāng)農(nóng)民有了自己的財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益時，其組織起來參政議政就是必然的選擇。這也督促著地方政府加快自身職能的轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)這種變化了的形勢。

民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政，實質(zhì)是要從人治社會向法治社會轉(zhuǎn)變。農(nóng)民對自己財產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)，既不能建立在地方官員個人品質(zhì)的基礎(chǔ)上，也不能建立在道德力量的基礎(chǔ)上。這種基礎(chǔ)是不牢固的，因為它可能會出現(xiàn)“人走政息”的情況，從而形成農(nóng)民和地方政府的對峙局面，給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步帶來負(fù)面影響。從目前來看，比較有效制約地方政府的手段，是賦予農(nóng)民對縣鄉(xiāng)級地方官員的直接選舉權(quán)。在過渡期，通過擴(kuò)大選拔地方官員的公開程度和參與程度，也能起到一定的作用。但是，我們希望在擴(kuò)大基層選舉范圍和層次上，有更大的突破，因為這是我國農(nóng)民權(quán)利不受侵犯的基本制度保證。

（作者系中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）