土地流轉(zhuǎn)改革之本：讓農(nóng)民分享土地增值收益

崛起戰(zhàn)略研究聯(lián)盟秘書長、研究員 王大賢

剛剛結(jié)束的中央農(nóng)村工作會議強調(diào)，當前和今后一個時期要守住充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)這條底線，不能限制或強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地。稍早時候的十八大報告則首次明確提出，要依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)，與前不久修訂的農(nóng)民集體所有土地征收補償制度，構(gòu)成了我國農(nóng)村土地制度改革的基石。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村家庭承包的土地通過合法形式保留承包權(quán)，而將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為。這是在我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，農(nóng)村人口向城市大量流動的大背景下出現(xiàn)的現(xiàn)象。流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)村集中起來的土地使用效率更高，平均收益猛增，規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式能得以全面展開。而農(nóng)村集體土地制度的改革，也有助于推動農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)化的啟動資金。

十七屆三中全會通過 《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》后，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年上半年，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%，簽訂流轉(zhuǎn)合同2259萬份；累計有800多個縣 (市)、12000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務中心。

但隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的增加，也暴露出不少問題。如村委會代替農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同，強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地；相當部分土地流轉(zhuǎn)期限過長、流轉(zhuǎn)價格偏低；部分企業(yè)沒有履約，給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶造成較大經(jīng)濟損失；市場機制不完善，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益保護不到位；土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰，農(nóng)村土地所有權(quán)抵押受到法律限制；農(nóng)民土地使用權(quán)有待進一步明確，農(nóng)村土地金融發(fā)展制度安排有待建立，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估缺乏科學依據(jù)等。另外，相當一部分地方政府對企業(yè)大面積、長時間租賃農(nóng)戶土地監(jiān)管不力，在用途上“非糧化”、 “非農(nóng)化” 和 “非林化”， 致使一些土地出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。

最關(guān)鍵的是，地方政府征地按較低標準的農(nóng)地價格補償，被征地農(nóng)民不能分享土地增值的豐厚收益；同時，不允許農(nóng)村建設(shè)用地進入市場，農(nóng)民不能憑借土地財產(chǎn)權(quán)參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。而現(xiàn)行法律明確規(guī)定農(nóng)村土地使用權(quán)歸集體，農(nóng)戶僅享有承包經(jīng)營權(quán)，這造成了農(nóng)村土地事實上的產(chǎn)權(quán)缺失，阻礙了土地正常流轉(zhuǎn)。

關(guān)系農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系重大調(diào)整和突破的土地流轉(zhuǎn)，是當前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一大主題，是一場廣泛、深入、持久的變革，理當進一步推進。

首先，需要把土地經(jīng)營職能從土地管理職能中分離出去，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，從法律上明確商業(yè)開發(fā)不應征收農(nóng)村集體土地，限制非公益征地。加快放開農(nóng)村集體用地入市流轉(zhuǎn)交易步伐，讓農(nóng)村集體土地直接面對市場交易。通過有效增加住宅用地供給，逐漸降低城市商品房房價。盡快完善規(guī)范管理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度，比如登記備案、合同管理、糾紛調(diào)處和動態(tài)監(jiān)測等，切實保護流轉(zhuǎn)雙方利益不受損害。

其次，對于合法認定的農(nóng)村建設(shè)經(jīng)營性用地，政府統(tǒng)一登記管理后，應明確規(guī)定能以出讓、出租、入股、轉(zhuǎn)股、聯(lián)營等方式進入市場正式流轉(zhuǎn)。對于城郊結(jié)合地帶的農(nóng)民存量小產(chǎn)權(quán)房，在補交一定標準出讓金，并達到一定基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃標準后，相應土地實現(xiàn)國有化，符合條件的轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)，可直接上市流轉(zhuǎn)。對于農(nóng)民宅基地使用權(quán)，按一戶一宅確認登記后，允許上市交易。

再次，加快發(fā)展“土地銀行”，實施農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。所謂“土地銀行”，是特指在我國農(nóng)村土地集體所有制與農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)相分離的法律背景中，為有效促進土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶將所承包的土地“存入”“土地銀行”，領(lǐng)取利息，“土地銀行”對所存入土地再貸給土地需求者。在推進土地銀行發(fā)展過程中，應明確“土地銀行”的角色、功能定位、融資方式、招投標、轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督，以及如何協(xié)調(diào)政府、土地銀行機構(gòu)、轉(zhuǎn)讓者之間的利益關(guān)系。創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度，從法律上明確農(nóng)村土地的擔保物權(quán)性質(zhì)。

還有，推動建立農(nóng)村“土地票據(jù)”制度。農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等，經(jīng)過復墾并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標，以票據(jù)形式通過農(nóng)村土地交易所公開拍賣?！巴恋仄睋?jù)”交易制度可以市場化配置農(nóng)村建設(shè)用地指標，推進農(nóng)地入市，建成統(tǒng)一的土地要素市場，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可流動的資本。

需要特別提出的是，土地流轉(zhuǎn)只是就農(nóng)村用地解決農(nóng)民與農(nóng)民之間、農(nóng)民與企業(yè)之間的關(guān)系，并沒解決農(nóng)村土地征用過程中農(nóng)民與國家利益的分配關(guān)系。所以，作為長久之計，還需進一步改革土地產(chǎn)權(quán)制度，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度。