創(chuàng)新制度設計 彰顯公證職能
——解析 《關于在辦理繼承公證過程中查詢被繼承人名下存款等事宜的通知》

■黃 祎 (司法部律師公證工作指導司)

最近，司法部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會制定印發(fā)了《關于在辦理繼承公證過程中查詢被繼承人名下存款等事宜的通知》(以下簡稱《通知》)?，F(xiàn)就該《通知》的理解與適用，略述己見。

一、背景:回應民生需求，破解現(xiàn)實難題

繼承公證是我國《公證法》規(guī)定的一類重要公證事項，關系人民群眾的切身利益。當事人申辦繼承公證，旨在通過公證機構(gòu)審查確認被繼承人死亡事實、合法繼承人身份、遺產(chǎn)范圍等要素，保障和促進繼承權(quán)的順利實現(xiàn)。這些年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，公民個人財富有了很大增長，在這一時代背景下，繼承公證數(shù)量也呈現(xiàn)持續(xù)增長之勢①據(jù)統(tǒng)計，近年來全國公證機構(gòu)辦理繼承公證量為:2008年415224件、2009年531337件、2010年566502件、2011年610847件。，2012年全國公證機構(gòu)辦理繼承公證達到670413件，繼承公證在繼承權(quán)實現(xiàn)方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。

從繼承公證的內(nèi)容看，主要涉及房產(chǎn)和存款。辦理銀行存款繼承公證存在現(xiàn)實需求。根據(jù)1993年中國人民銀行《關于執(zhí)行〈儲蓄管理條例〉的若干規(guī)定》第40條第1項規(guī)定:存款人死亡后，合法繼承人為證明自己的身份和有權(quán)提取該項存款，應向儲蓄機構(gòu)所在地的公證處申請辦理繼承權(quán)證明書，儲蓄機構(gòu)憑以辦理過戶或支付手續(xù)。公證機構(gòu)在辦理繼承公證過程中需要確認被繼承人儲蓄存款的具體信息，有關情況要由繼承人提供，必要時公證機構(gòu)應予以核實。而現(xiàn)實情況是，由于相關制度不完善，導致繼承人的查詢要求往往無法獲得銀行的支持，公證機構(gòu)的核實權(quán)也落實不到位。之前，1982年國務院頒布的《公證暫行條例》曾對公證機構(gòu)的調(diào)查核實權(quán)作出規(guī)定②《 公證暫行條例》第十九條規(guī)定，公證處對當事人提供的證明，認為不完備或有疑義時，有權(quán)通知當事人作必要的補充或者向有關單位、個人調(diào)查，索取有關證件和材料。有關單位、個人有義務給予協(xié)助。，1983年中國人民銀行、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等五部門曾聯(lián)合制定《關于沒收儲蓄存款繳庫和公證處查詢存款問題的幾點補充規(guī)定》，進一步就公證機構(gòu)在辦理繼承權(quán)公證過程中向銀行核實儲蓄情況作出規(guī)定③該 《補充規(guī)定》規(guī)定:公證處在辦理繼承權(quán)公證的過程中，需要向銀行核實有關儲蓄存款情況時，須提供存款儲蓄所的名稱、戶名、賬號、日期、金額等線索，銀行應協(xié)助辦理。，這些規(guī)定在一定程度上解決了公證機構(gòu)查詢被繼承人儲蓄存款問題。但自1995年5月我國《商業(yè)銀行法》出臺后，上述兩個規(guī)定在執(zhí)行過程中遇到了一些問題，主要是各銀行業(yè)金融機構(gòu)對《商業(yè)銀行法》第29條的規(guī)定以及《公證法》第29的規(guī)定存在不同的理解④《商業(yè)銀行法》第29條規(guī)定，商業(yè)銀行辦理個人儲蓄存款業(yè)務，應當遵循存款自愿、取款自由、存款有息、為存款人保密的原則。對個人儲蓄存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個人查詢、凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外?！币虼耍行┿y行據(jù)此認為，此前頒布的行政法規(guī)《公證暫行條例》、《儲蓄管理條例》(1992年12月)不再適用(《儲蓄管理條例》第32條規(guī)定，儲蓄機構(gòu)及其工作人員對儲戶的儲蓄情況負有保密責任。儲蓄機構(gòu)不代任何單位和個人查詢、凍結(jié)或者劃撥儲蓄存款，國家法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外)?！豆C法》第29條規(guī)定:公證機構(gòu)對申請公證的事項以及當事人提供的證明材料，按照有關辦證規(guī)則需要核實或者對其有疑義的，應當進行核實，或者委托異地公證機構(gòu)代為核實，有關單位或者個人應當依法予以協(xié)助。據(jù)此規(guī)定，有關單位或者個人應當協(xié)助公證機構(gòu)核實有關證明材料，但有人卻將該條款中的“依法”理解為“規(guī)定公證機構(gòu)核實權(quán)的國家法律”，這樣，公證機構(gòu)的核實權(quán)又被完全限制了。筆者以為，從《公證法》第29規(guī)定的精神看，其中的“依法”應為立法中不當使用的“口語”式表達，并無實際意義，否則，本條規(guī)定則無任何價值和意義，顯然這不應當是立法的本意所在。。為了妥善解決相關問題，一些地方進行了有益探索和實踐，如天津、上海、江蘇等地通過采取由司法行政部門與銀監(jiān)部門聯(lián)合發(fā)文方式，專門就查詢或者核實被繼承人儲蓄存款的有關事宜作出具體規(guī)定，取得了良好效果。

為了總結(jié)推廣各地的經(jīng)驗，有必要由司法部、中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文就有關問題作出規(guī)定，增強制度規(guī)范的效力，推動從全國層面上解決辦理存款繼承過程中存在的突出矛盾和問題，積極回應解決民生問題的基本訴求。一是統(tǒng)一和規(guī)范被繼承人存款查詢或者核實工作。目前，各地銀行業(yè)金融機構(gòu)、公證機構(gòu)對查詢核實問題存在不同看法，實踐中做法不一，迫切要求按照依法、科學、合理、便民的要求進行統(tǒng)一和規(guī)范。二是充分保護存款人及其繼承人的合法權(quán)益。在現(xiàn)實中，一些存款人去世后，由于繼承人對其存款情況不完全知悉，常常因為查詢不順暢導致不能及時辦理繼承公證，無法辦理支付或者過戶手續(xù)，使被繼承人的銀行存款賬戶變成“休眠賬戶”。只有落實繼承人的查詢權(quán)和公證機構(gòu)的核實權(quán)，才能激活這些“休眠賬戶”，順利實現(xiàn)繼承權(quán)。三是最大限度減少存款繼承過程中的矛盾糾紛。實踐中，繼承人因不能順利查詢被繼承人存款信息和辦理繼承公證，往往會遷怒于銀行及公證機構(gòu)，并因此發(fā)生現(xiàn)場爭執(zhí)、投訴、媒體負面報道，甚至引發(fā)訴訟，影響了銀行和公證機構(gòu)的聲譽。

二、理念:注重制度創(chuàng)新，完善權(quán)利保障

《通知》在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎上，在現(xiàn)行法律框架下，大膽進行制度創(chuàng)新，將公證手段巧妙地引入查詢環(huán)節(jié)，為繼承權(quán)的順利實現(xiàn)提供了完善的安全機制和制度支撐，最大限度地減少了法律風險，充分彰顯了公證制度的職能優(yōu)勢。

目前，各地在解決銀行存款信息查詢或者核實的規(guī)定，主要有三種不同模式，現(xiàn)從適法性、可行性、便民性等方面予以簡要分析。

(一)公證機構(gòu)受當事人委托查詢模式。上海采取這種模式。具體做法是，根據(jù)繼承人的委托，由公證機構(gòu)指派兩名工作人員到銀行進行核實。該種模式，基于繼承人的委托授權(quán)，故從法理上講，因為其主體仍然為當事人，在合法性上不存在問題。其優(yōu)點在于，統(tǒng)一由公證機構(gòu)受托進行查詢，增強了查詢工作的可控性，也為當事人提供了便利。但其不足之處在于:這種模式模糊了查詢與核實的區(qū)別，淡化了當事人的舉證責任，增加了公證機構(gòu)的工作成本，加大了公證執(zhí)業(yè)風險。在實踐中，繼承人委托查詢時未必知悉確定的銀行，需要采用“搜索式”的廣泛查詢，對于如此繁重的查詢?nèi)蝿?，公證機構(gòu)往往力所不及，如果不進行這種“搜索式”的查詢，則又有可能出現(xiàn)存款信息遺漏，公證機構(gòu)可能會因此擔責。加之，不少存款金額較少，公證收費也很低，在目前城市交通出行普遍擁堵的狀況下，公證機構(gòu)派出兩名人員去做這種常規(guī)性的調(diào)查工作也不經(jīng)濟，如果公證機構(gòu)因此加收調(diào)查費用，又會加重當事人的負擔。

(二)當事人憑親屬關系公證書查詢模式。天津采取這種模式。具體做法是，由繼承人先到公證機構(gòu)辦理親屬關系公證書，以證明自己的身份，然后持親屬關系公證書到銀行進行查詢。其優(yōu)點在于，明確由繼承人承擔舉證責任，親自到銀行進行查詢，減少了公證機構(gòu)的核實成本。但其不足之處在于:一是將親屬關系公證設為必要的前置程序，使得手續(xù)過于繁瑣，同時也加重了當事人的負擔，容易引起當事人不滿;二是親屬關系公證書無法確定存款人的死亡事實和當事人是否享有繼承權(quán)，容易因主體資格的不適當導致存款信息泄露。

(三)當事人憑核查函與親屬關系公證書查詢模式。江蘇采取這種模式。具體做法是，繼承人有存款憑證但無準確金額的，當事人可持公證機構(gòu)出具的《個人存款核查函》到銀行查詢;繼承人無法提交存款憑證的，當事人可持親屬關系公證書到銀行查詢。其優(yōu)點在于，根據(jù)個案情況規(guī)定了兩種不同的查詢方式，進一步增強了規(guī)定的適用性，特別是通過公證機構(gòu)出具《個人存款核查函》的方式進行查詢，更為靈活。其不足之處在于:一是當事人憑親屬關系公證書查詢模式存在缺點;二是在實踐中根據(jù)當事人有無初始憑證區(qū)分查詢模式缺乏充分的依據(jù)。

各地的探索實踐為兩部門研究制定《通知》提供了有益借鑒。 《通知》吸納了以上各種模式的優(yōu)點，并在制度設計上進行大膽創(chuàng)新，選擇確定由當事人憑公證機構(gòu)出具《存款查詢函》的查詢模式。這種模式具有以下優(yōu)點:其一，符合現(xiàn)行法律規(guī)定。將當事人(繼承人)作為查詢主體，且沒有強行設立前置公證，完全符合《繼承法》、 《物權(quán)法》、 《商業(yè)銀行法》、《公證法》的規(guī)定及精神。其二，有利于存款信息安全。繼承人查詢被繼承人名下的存款信息應當同時具備存款人確已死亡、當事人 (查詢申請人)為合法繼承人這兩個要件，公證機構(gòu)出具《存款查詢函》時必須預先審查確認這兩方面的事實，銀行據(jù)此確認查詢申請人的主體資格，這樣可以有效保障存款信息的安全。其三，具有很強的可操作性。存款查詢工作涉及到當事人、公證機構(gòu)和銀行，需要三者之間相互配合協(xié)作。這種模式合理分配了當事人、公證機構(gòu)和銀行的職責、權(quán)限，形成當事人舉證、公證機構(gòu)審查、銀行配合協(xié)助的有效工作機制，在實踐中便于推行。

三、實踐:準確把握內(nèi)涵，協(xié)同推進落實

正確理解《通知》的要義，在當事人、公證機構(gòu)和銀行之間構(gòu)建密切配合、相互協(xié)作的工作機制，是貫徹執(zhí)行《通知》的關鍵所在。為此，需要重點把握以下四個方面:

一是查詢主體的特定性。確定查詢主體，即在法律上誰有權(quán)查詢被繼承人名下的存款信息，是進行查詢制度設計首先要解決的問題。 《通知》明確規(guī)定，存款人的合法繼承人是查詢主體。之所以作出這樣的規(guī)定，主要基于兩個方面的考慮。一方面，存款人的合法繼承人具有當然的查詢權(quán)。合法繼承人因繼受取得存款所有權(quán)成為所有權(quán)人，享有查詢權(quán)是應有之義，《物權(quán)法》、《繼承法》、《商業(yè)銀行法》等法律的相關條款從不同角度對此作出規(guī)定⑤《物權(quán)法》第29條規(guī)定，因繼承或者受遺贈取得物權(quán)的，自繼承或者受遺贈開始時發(fā)生效力?！独^承法》第2條規(guī)定，繼承從被繼承人死亡時開始。存款人死亡后，其名下的存款依據(jù)繼承法規(guī)定已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檫z產(chǎn)。同時《物權(quán)法》第2條規(guī)定，物權(quán)人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利。存款人的合法繼承人作為存款的所有權(quán)人，依法對存款享有支配的權(quán)利，自然也享有對存款的查詢權(quán)。因此，存款人的合法繼承人查詢存款人名下財產(chǎn)具有充分的法律依據(jù)，應屬于《商業(yè)銀行法》第29條所規(guī)定的“法律另有規(guī)定”的范疇，屬于特別法的適用。。另一方面，繼承人作為公證當事人應當承擔舉證責任，有義務向公證機構(gòu)提供真實、合法、充分的證明材料，以便公證機構(gòu)辦理繼承公證。應當說，合法繼承人行使查詢權(quán)，具有充分的法理依據(jù)。公證機構(gòu)的核實權(quán)有別于當事人的查詢權(quán)，在當事人提供的證明材料按照有關辦證規(guī)則需要核實或者對其有疑義的，公證機構(gòu)可以啟動核實程序。也就是說，核實權(quán)在公證機構(gòu)認為個案有必要的情況下行使的，是基于法律的賦權(quán)。為此， 《通知》規(guī)定，公證機構(gòu)在辦理繼承公證過程需要核實被繼承人銀行存款情況的，各銀行業(yè)金融機構(gòu)應當予以協(xié)助。

二是查詢范圍的開放性?！锻ㄖ芬?guī)定的查詢范圍除了被繼承人的銀行存款，還包括了銀行管理、知悉的具有遺產(chǎn)性質(zhì)的其他財產(chǎn)權(quán)益的情況。之所以作出這樣的規(guī)定，主要是考慮到，鑒于目前公民個人財產(chǎn)或者財產(chǎn)權(quán)益形態(tài)日益多樣化，為了能夠全面獲得被繼承人的財產(chǎn)信息，《通知》將適用范圍從存款擴展到其他財產(chǎn)形式。但在具體規(guī)定上，又對其他財產(chǎn)形式作了限定，即該財產(chǎn)權(quán)益為銀行所管理或者知悉并具有遺產(chǎn)性質(zhì)，作出這樣的限定一方面明晰了其他財產(chǎn)形式的內(nèi)涵和外延，同時又具有一定彈性，以更好地適應金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新發(fā)展的趨勢。

三是查詢過程的可控性。首先，《通知》將存款信息的查詢設置在辦理繼承公證過程之中。也就是說，《通知》所規(guī)定的查詢是以當事人申辦繼承公證為前提的，即在繼承公證受理之后，方能啟動查詢事宜。需要說明的是，查詢權(quán)是合法繼承人的法定權(quán)利，但其只有在公證機構(gòu)的協(xié)助下才能順利行使，因為銀行接受查詢必須要確認被繼承人死亡的事實和查詢申請人為合法繼承人的身份，其間，如果缺少公證機構(gòu)的參與，當事人與銀行之間無法實現(xiàn)有效對接，因為當事人無法自證其身，銀行也無法勝任專業(yè)審查之責。公證機構(gòu)作為法定證明機構(gòu)，在辦理繼承公證過程中能夠而且必須審查確認被繼承人死亡事實和查詢申請人的合法繼承人身份。為此，《通知》設計的《存款查詢函》，要求公證機構(gòu)在出具查詢函時，必須載明已經(jīng)受理繼承公證申請并審查確認存款人已經(jīng)死亡、查詢申請人的繼承人身份等內(nèi)容。同時，《通知》設計的《存款查詢情況通知書》要求由銀行直接發(fā)往公證機構(gòu)，這樣就保證了被繼承人的存款信息僅限于銀行與公證機構(gòu)之間進行交換、傳遞，只能用于辦理繼承公證，可以充分保障存款信息安全，防止不當泄露和使用。因此，這樣的制度設計，可以確保查詢工作始終處于可控狀態(tài)。

四是查詢方式的靈活性。一方面，查詢對象具有廣泛性。根據(jù)《通知》的規(guī)定，當事人可以向各有關銀行業(yè)金融機構(gòu)進行查詢，包括各國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行以及郵政儲蓄銀行，涵蓋了所有銀行業(yè)金融機構(gòu)。同時，對查詢機構(gòu)的層級也未作限制，原則上當事人可以向任何一個層級的機構(gòu)申請查詢。另一方面，明確當事人可以委托查詢。如果當事人不便親自查詢，可以在公證機構(gòu)辦理委托公證，授權(quán)他人代為查詢。這種靈活性的機制給當事人提供了極大便利。