行政訴訟類型化研究之現(xiàn)狀述評與類型重構(gòu)

■陳立如 (北京市東城區(qū)人民法院副院長)

我國行政訴訟制度經(jīng)過了20年的發(fā)展已經(jīng)逐漸完善和成熟。自上個世紀(jì)90年代開始，在我國一批行政法學(xué)者的關(guān)注下，行政訴訟類型化得到一定的重視。行政訴訟類型化的優(yōu)點是可以拓寬行政審判的強(qiáng)度，也可以擴(kuò)大當(dāng)事人的訴權(quán)①章志遠(yuǎn):《重構(gòu)我國行政訴訟之構(gòu)想》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2004年第6期。。由于現(xiàn)有的行政訴訟制度并沒有對類型進(jìn)行分類，引發(fā)的后果就是很多行政訴訟糾紛無法納入解決的范圍。糾紛的不及時解決加劇了社會矛盾的沖突，使社會的秩序、法律的穩(wěn)定性受到影響。本文通過對學(xué)界有代表性的觀點分析，提出對行政訴訟類型化的觀點。

一、行政訴訟類型化代表性觀點分析

一般來說，學(xué)界對訴訟類型化的定義是指: “按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對社會糾紛進(jìn)行歸類總結(jié)，以為相應(yīng)訴訟救濟(jì)途徑的設(shè)計或者訴訟體系漏洞的彌補(bǔ)奠定社會實證基礎(chǔ)。②樊崇義主編:《訴訟原理》，法律出版社2003年版，第551頁?！背鲇诜治龅谋憷?，將研究行政訴訟類型化的進(jìn)路分為分類標(biāo)準(zhǔn)和具體構(gòu)建。

(一)行政訴訟類型標(biāo)準(zhǔn)

馬懷德教授認(rèn)為行政訴訟類型化應(yīng)當(dāng)考慮(1)行政訴訟的目的。行政訴訟的目的決定行政訴訟的類型。(2)原告的訴權(quán)。行政訴訟類型的完善有利于提高對公民訴權(quán)的保護(hù)。(3)行政訴訟的客體。由于行政訴訟法對受案范圍的列舉，導(dǎo)致一部分行政行為被排除出受案范圍，而類型化可以擴(kuò)大受案范圍。(4)行政爭議的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部爭議還未納入到糾紛解決的渠道中。(5)法官審理的權(quán)力。訴訟類型劃分可以將法官在審理中權(quán)力大小不再唯一化③馬懷德:《完善〈行政訴訟法〉與行政訴訟類型化》，《江蘇社會科學(xué)》2010年第5期。。

章志遠(yuǎn)教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以公民的訴訟請求作為類型標(biāo)準(zhǔn)，并輔以訴訟標(biāo)的和行政爭議的性質(zhì)來建立結(jié)構(gòu)完備的糾紛行政訴訟類型化④章 志遠(yuǎn):《行政訴訟類型化比較模式與選擇》，《比較法研究》2006年第5期。吳華:《行政訴訟類型研究》，中國政法大學(xué)2003年博士論文。。

門中敬教授認(rèn)為以判決的內(nèi)容和效力作為分類標(biāo)準(zhǔn)。其理由是 (1)可以使現(xiàn)有的以判決作為分類標(biāo)準(zhǔn)的習(xí)慣不被打破。(2)有利于法院適用。(3)給付之訴可以作為新的判決類型的補(bǔ)充。如出現(xiàn)的賠償之訴，也就是要求行政機(jī)關(guān)給付財產(chǎn)，實際上也就是給付之訴⑤門中敬:《行政訴訟類型化的目的與標(biāo)準(zhǔn)》，《煙臺大學(xué) (哲學(xué)社會科學(xué)版)》2011年第3期。。

有來自實務(wù)部門的同志認(rèn)為行政訴訟類型化的標(biāo)準(zhǔn)是一個多元化的標(biāo)準(zhǔn)，角度不同得出的類型也不同。因此，應(yīng)當(dāng)通過一個同一標(biāo)準(zhǔn)分類，再通過不同類型確定分類⑥王濤:《基于我國行政訴訟類型的現(xiàn)狀思考》，《人民司法》2002年第11期。。

通過對以上學(xué)者和實務(wù)部門專家的觀點分析，可以得出行政訴訟類型化的分類標(biāo)準(zhǔn)具有多元化、復(fù)雜性的特點。同樣的標(biāo)準(zhǔn)，不同的學(xué)者會得出不同的觀點。筆者傾向于行政訴訟類型的標(biāo)準(zhǔn)以簡單、效率為原則。具體來說，主張應(yīng)當(dāng)以擴(kuò)張行政訴訟的受案范圍為唯一標(biāo)準(zhǔn)。因為當(dāng)前的行政訴訟實踐中，出現(xiàn)了行政事實行為、行政公益訴訟、規(guī)范性文件訴訟等被《行政訴訟法》明確排除適用的情況。不考慮其他標(biāo)準(zhǔn)是因為，如果考慮的目的因素過多，反倒不能制定出合理的分類標(biāo)準(zhǔn)。

(二)行政訴訟類型

馬懷德教授認(rèn)為可以將行政訴訟分為撤銷訴訟、課以義務(wù)訴訟、給付訴訟、確認(rèn)訴訟、公益訴訟、機(jī)關(guān)訴訟、當(dāng)事人訴訟⑦馬懷德:《完善〈行政訴訟法〉與行政訴訟類型化》，《江蘇社會科學(xué)》2010年第5期。。具體來說，除了現(xiàn)有行政訴訟法規(guī)定的幾種判決類型外，其中的機(jī)關(guān)訴訟是指行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生糾紛，通過法院來處理權(quán)限爭議的類型。當(dāng)事人訴訟是指法院對行政機(jī)關(guān)對平等主體之間的民事糾紛所做的行政裁決進(jìn)行司法介入的類型。

章志遠(yuǎn)教授認(rèn)為行政訴訟可以劃分為撤銷之訴、給付之訴、確認(rèn)之訴三種⑧章志遠(yuǎn):《行政訴訟類型化比較模式與選擇》，《比較法研究》2006年第5期。。其主張的依據(jù)是行政訴訟脫胎于民事訴訟，而民事訴訟的傳統(tǒng)分類便是這三種，因而作出這種劃分。

劉飛教授認(rèn)為行政訴訟類型可以分為確認(rèn)之訴、撤銷之訴、變更之訴、履行之訴、賠償之訴五大類型。主張在合適的時候?qū)⑵渌碌脑V訟類型通過特別法規(guī)定，但是基本形態(tài)不出這五種基本類型⑨劉飛:《行政訴訟類型制度探析—德國法的視角》，《法學(xué)》2004年第3期。。

還有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟類型可以劃分為確認(rèn)之訴、變更之訴、履行之訴、履行義務(wù)、給付之訴五種[10]李桂英:《重整我國的行政訴訟類型制度》，《河北法學(xué)》2003年第6期。。

根據(jù)以上學(xué)者的觀點，可以比較出基本上都是以撤銷之訴、給付之訴、確認(rèn)之訴作為訴訟的主要類型，并輔以添加了其他類型，以全面保障公民的訴權(quán)。

二、行政訴訟類型化重構(gòu)

各國的行政訴訟制度基本上都是來自民事訴訟制度。民事訴訟制度主要是形成之訴 (撤銷之訴)、確認(rèn)之訴、給付之訴，所以各國行政訴訟類型都是在此基礎(chǔ)上得到不斷的發(fā)展和完善。特別是撤銷訴訟更是在各國行政訴訟早期的歷史中僅有的類型[11]李廣宇、王振宇:《行政訴訟類型化:完善行政訴訟制度的新思路》，《法律適用》2012年第2期。。筆者認(rèn)為，我國的行政訴訟分類應(yīng)當(dāng)劃分為形成訴訟、給付訴訟、確認(rèn)訴訟、公益訴訟四種。

其中形成訴訟的亞形態(tài)包括變更訴訟，指對行政處罰中顯失公平的情形，可以作變更判決。當(dāng)然現(xiàn)行《行政訴訟法》對變更訴訟的適用情形過于狹窄，應(yīng)當(dāng)對其他領(lǐng)域的判決都適用變更判決。例如行政裁決中當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的裁決行為不服的，人民法院可以在查明事實的基礎(chǔ)上，依法作出變更判決。另一種是撤銷判決。關(guān)于此種類型，相關(guān)論述較多，再此不再贅言。給付訴訟的亞形態(tài)可以包括課以義務(wù)之訴。指要求在行政法律關(guān)系中負(fù)有行政義務(wù)的行政機(jī)關(guān)作出一定的行為。還有是給付訴訟，有行政賠償中的給付，也有社會福利中的各種救濟(jì)金的授益性給付。確認(rèn)訴訟是指因行政行為作出時所依據(jù)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章被廢止，而對已經(jīng)合法作出的行政行為確認(rèn)合法或者因公共利益的需要，對行政機(jī)關(guān)作出的違法行為撤銷，將會給公共利益帶來很大的負(fù)擔(dān)，而確認(rèn)行政行為違法的訴訟類型。公益訴訟類型的納入，源于實踐中出現(xiàn)的行政起訴的原告與案件的訴訟標(biāo)的沒有直接的利害關(guān)系[12]例 如，2000年9月的嚴(yán)正學(xué)狀告椒江文體局怠于履行法定職責(zé)的案件，就是原告嚴(yán)正學(xué)認(rèn)為椒江區(qū)文化娛樂總匯演藝廳 (屬椒江文化館)表演含有不健康內(nèi)容的節(jié)目對附近的小學(xué)生的身心健康造成不良影響而向法院起訴的。雖然法院以嚴(yán)正學(xué)無法定的訴訟主體資格，裁定駁回其訴訟請求，但可以看出對此類涉及公共利益的案件受理，我國的行政訴訟還存在著疏漏。馬懷德、吳華:《對我國行政訴訟類型的反思與重構(gòu)》，《政法論壇》2001年第5期。，即不符合行政訴訟起訴的條件。因此在這種情況下需要通過法律的修改來解決，即在為了社會公共利益情況下，應(yīng)當(dāng)允許與公共利益相關(guān)的無法律利害關(guān)系的公民或組織可以就行政機(jī)關(guān)的錯誤行為提起行政訴訟[13]馬懷德、吳華:《對我國行政訴訟類型的反思與重構(gòu)》，《政法論壇》2001年第5期。。

關(guān)于學(xué)界呼聲很高的機(jī)關(guān)訴訟，不將其放入到行政訴訟類型中是考慮到行政權(quán)的屬性是效率、擴(kuò)張。因此機(jī)關(guān)權(quán)限之間發(fā)生糾紛或沖突，由司法權(quán)判斷會囿于司法程序繁瑣而影響了行政機(jī)關(guān)的正常運作，因此交由行政機(jī)關(guān)上級居中調(diào)解或作出決定更為合適行政權(quán)的屬性。

采用上述分類的理由:(1)行政訴訟類型種類少，便于實務(wù)中司法機(jī)關(guān)適用。出于便捷、高效的考慮，對類型的劃分不能過于龐大，而是要突出重點。同時通過隱含的亞類型將各個領(lǐng)域覆蓋。(2)行政訴訟類型的分類也與我國現(xiàn)有的法律規(guī)定的判決種類相呼應(yīng)，對已有的類型沒有形成較大的沖擊。例如撤銷之訴，法律規(guī)定有撤銷判決。變更之訴，法律規(guī)定有變更判決。確認(rèn)之訴，法律規(guī)定有確認(rèn)判決。(3)亞類型的出現(xiàn)，有助于對行政訴訟未來可能出現(xiàn)的新的類型案件留下空間。比如信息公開訴訟，就可以課以義務(wù)訴訟類型來承擔(dān)訴訟的功能。相對人可以向法院起訴要求行政機(jī)關(guān)履行公開相關(guān)信息的訴訟請求，即對行政機(jī)關(guān)課以義務(wù)訴訟來實現(xiàn)這個請求。