“楓橋經(jīng)驗”：回歸社會管理的本質(zhì)

□向春玲

·毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗”50周年紀念號

“楓橋經(jīng)驗”：回歸社會管理的本質(zhì)

□向春玲

一、社會管理的本質(zhì)

（一）社會管理的含義?，F(xiàn)代社會主體分為政治組織（政府）、經(jīng)濟組織（企業(yè)）和社會組織。政府在行政領(lǐng)域發(fā)揮主體的作用，企業(yè)在市場和經(jīng)濟活動中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。政府發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的作用，社會組織在社會領(lǐng)域發(fā)揮基礎(chǔ)性社會管理和服務(wù)的作用，政府發(fā)揮宏觀的社會管理和公共服務(wù)作用。因此，社會管理可以定義為：政府和各類社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會成員的行為進行規(guī)范，對社會公共事務(wù)進行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。由于我國還處于社會轉(zhuǎn)型之中，政府在社會管理中還發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。社會管理不是靜態(tài)的，而是一個動態(tài)的過程。社會管理的手段不僅有行政的手段，還有法治、道德觀念、規(guī)章制度、風俗習(xí)慣、宗教等手段；社會管理的對象是管人和事，即規(guī)范人們的行為，管理社會的公共事務(wù)。

（二）社會管理主體多元化。我國改革開放之后，體制的變化帶來社會結(jié)構(gòu)的不斷分化，不同的社會群體有不同的要求，社會管理的主體是多元化的。面對日益復(fù)雜的社會矛盾和日益繁重的社會管理任務(wù)，僅靠黨和政府的力量已遠遠不夠，必須是政府、社會組織、社會成員的廣泛參與。黨中央提出，要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。既要充分發(fā)揮黨和政府在社會管理中的領(lǐng)導(dǎo)和組織作用，又要重視發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織在提供社會管理和社會服務(wù)方面的作用；既要有效發(fā)揮政府司法部門在懲治犯罪、化解矛盾和維護社會穩(wěn)定的職能作用，又要重視發(fā)揮城鄉(xiāng)基層組織、各類組織在協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、幫助群眾排憂解難等方面的作用。努力提高社會協(xié)同度和公眾參與度，調(diào)動一切積極因素參與社會管理，才能有利于社會的穩(wěn)定、有序與和諧發(fā)展。

（三）社會管理價值是公共利益最大化。任何一種管理制度都有與之相適應(yīng)的價值理念。社會管理的價值取向不同于經(jīng)濟管理體制。經(jīng)濟管理的目標和價值取向是強調(diào)個人利益最大化，以最小的成本獲得最大的利益。社會管理的目標和價值取向是社會公共利益最大化，為了社會的公眾利益，為了社會共同利益，為了社會的公平、正義，強調(diào)社會的公共性，而不是個人的、家族的、利益集團的、特殊階層的利益。

胡錦濤同志在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話指出：社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。要堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為加強和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點和落腳點。要以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，著力解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。

二、當前城市社會管理存在的問題

長期以來，計劃體制下的社會管理模式集中體現(xiàn)為我國政府對社會采取的集中化社會管理體制。這種政府與社會高度合一的管理模式，使社會缺乏自我管理和自我發(fā)展能力，最終影響到社會的協(xié)調(diào)、快速、健康發(fā)展。黨的十八大提出：“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制?！备鶕?jù)我國城市社會管理形式的新變化，根據(jù)中央社會管理創(chuàng)新的要求，目前我國城市社會管理創(chuàng)新存在的問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）城市社會管理存在著忽視社會自治的傾向。面對著大量的“單位人”變成“社會人”，社區(qū)成為我國社會管理和社會服務(wù)的新載體，黨中央指出：要進一步加強和完善基層社會管理和服務(wù)體系，把人力、財力、物力更多地投到基層，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。但是，目前有一種趨勢：在社會管理中政府越來越強、財政投入越來越多、政府越來越無所不能，下延到基層社會管理的政府建制日益龐大、財政支出日益增加。這種政府自上而下推進的社會管理，注重的是街道、工作站和居委會的建設(shè)。與政府在社會管理中日趨強大和有為相反，城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能發(fā)揮得不夠充分。社區(qū)居委會行政化、機關(guān)化現(xiàn)象嚴重，在政府職能尚未完全轉(zhuǎn)變的情況下，行政職能部門仍然把社區(qū)組織當作基層行政部門；社區(qū)的社會組織和志愿者以及社工人員組成的公益服務(wù)體系還沒有完全建立起來，從事社區(qū)建設(shè)的社會工作者嚴重缺乏。這仍然是計劃體制下政府包攬一切的慣性思維在起作用。

（二）城市社會管理存在著忽視社會協(xié)同的作用。從社會協(xié)同這個角度看，我國社會組織發(fā)展還不成熟。社會組織以其非營利性、民間性、公益性、自愿性與組織性為特征，在社會管理和社會服務(wù)方面與政府相比有其獨特優(yōu)勢。在利益主體和社會結(jié)構(gòu)多元化的現(xiàn)實情況下，不同的社會組織能夠比較客觀地反映不同群體的利益要求；可以在社會矛盾尚未轉(zhuǎn)化為政治矛盾的前提下，通過利益的表達和協(xié)調(diào)來化解社會矛盾；面對全面增長和深刻變化的公共需求，社會組織可以提供相關(guān)的公共服務(wù)，滿足一些特殊群體的服務(wù)需求。但是，首先，我們對社會組織功能的認識不足，沒有把社會組織真正納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體布局。第二，我國社會組織發(fā)展緩慢，數(shù)量少，規(guī)模小，質(zhì)量低，難以滿足社會發(fā)展的需要。第三，部分社會組織行政色彩嚴重，沒有很好地在社會管理中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。因此，迫切需要我們加快完善社會管理格局的步伐，研究如何培育社會組織，發(fā)揮它們在社會管理和公共服務(wù)的協(xié)同作用，與政府一道共同承擔社會管理與和諧社會建設(shè)的歷史使命。

（三）城市社會管理忽視法律的支持和保障。社會管理的手段多種多樣，有法律、行政、經(jīng)濟、道德、制度規(guī)范等方式和手段，法律是社會管理的根本保障。但是，目前，我們進行社會管理手段還比較單一，主要采用行政性手段和強制性手段解決社會矛盾和問題，輕視法制規(guī)范。近些年，由于城市化速度加快，一些地方政府部門不做深入細致的群眾工作，就動用執(zhí)法人員進行強制拆遷，激發(fā)了與被拆遷群眾的矛盾。政府的某些部門以及工作人員在實際工作中知法犯法，利用手中的職權(quán)與民爭利，成為直接的利益相關(guān)者，導(dǎo)致干群關(guān)系惡化、社會矛盾凸顯。還有對社會組織和互聯(lián)網(wǎng)的管理都缺乏相應(yīng)的法律支持。

（四）城市社會管理強調(diào)“維穩(wěn)”，而忽視源頭治理。上級部門對維穩(wěn)政績作為“一票否決”考核指標情況下，現(xiàn)在在一些地方干部思想里存在著“社會管理的目標說到底還是‘別出事’、‘別出亂子’”的認識，將社會管理等同于“維穩(wěn)”?！熬S穩(wěn)”在近年來的不斷升級加壓，已經(jīng)成為懸在地方黨委政府頭上的劍。這種“維穩(wěn)”的做法主要表現(xiàn)在三個方面：一個是“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”、“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”已經(jīng)成了當下的無奈通則。第二，為了“維穩(wěn)”，消除上訪帶來的影響，不少駐京辦的重要任務(wù)就是到有關(guān)部門去為上訪“銷號”?！吧显L——擺平——再上訪”的循環(huán)已經(jīng)讓許多地方政府窮于應(yīng)付、疲于奔命。長此以往，將成為社會矛盾積累的最大源頭。第三，注重事后的高壓處理，忽視源頭治理。沒有在公共服務(wù)和保護群眾權(quán)益方面下功夫，在群眾反映訴求時不給予關(guān)注，等到群眾上街出現(xiàn)過激行為就調(diào)動警察去“維穩(wěn)”。這幾種“維穩(wěn)”的社會管理表面上緩解社會矛盾，促成短期內(nèi)社會穩(wěn)定，但它并沒有根本化解社會矛盾，反而使社會矛盾積累、惡化，醞釀著更大的社會風險。

三、“楓橋經(jīng)驗”以及對社會管理創(chuàng)新的啟示

（一）“楓橋經(jīng)驗”的核心是發(fā)動群眾和依靠群眾。20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗”。1963年毛澤東同志就曾親筆批示“要各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做”?！皸鳂蚪?jīng)驗”由此成為全國政法戰(zhàn)線一個先進典型。發(fā)動和依靠群眾，人民的立場，人民的主體地位是“楓橋經(jīng)驗”的核心，也是社會管理的實質(zhì)：群眾參與，實現(xiàn)社會的自治。在當?shù)卣耐苿酉?，喚醒了群眾的民主意識，群眾積極參與公共事務(wù)，這是社會現(xiàn)代化的一個方向。由此看到馬克思主義人民群眾創(chuàng)造歷史的觀點和黨的群眾路線在“楓橋經(jīng)驗”中得到了最好的體現(xiàn)。面對當前社會管理存在的突出問題，“楓橋經(jīng)驗”為突破現(xiàn)有政府主導(dǎo)社會管理的局限，創(chuàng)新社會管理，依靠群眾及時地化解矛盾、協(xié)調(diào)關(guān)系，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定提供了有益的經(jīng)驗。

（二）以人民為主體，打造服務(wù)型政府。社會管理說到底就是對人的服務(wù)和管理。中央強調(diào)，社會管理要從源頭上進行治理，實際上要求社會管理以人為本，服務(wù)為先，也就是要求社會管理從日常抓起，從老百姓的小事做起?！袄习傩盏氖卤忍齑蟆?、“人民群眾的事再小也是大事”、“老百姓的事就是國家大事”。但是，現(xiàn)在在一些地方存在著政府部門“門難進，臉難看，話難聽，事難辦”的現(xiàn)象，這是一些人到政府部門辦事的體驗。長此下去，群眾心里的不滿情緒會不斷積累，從而動搖基層政權(quán)的群眾基礎(chǔ)。為了協(xié)調(diào)干群關(guān)系、化解官民矛盾，諸暨市整合資源，采取組團式服務(wù)合力化解矛盾。楓橋鎮(zhèn)成立了集公安、司法、法庭、檢察、工商等各個力量的綜治工作中心，設(shè)立服務(wù)大廳，由鎮(zhèn)干部帶頭，實行“工作日坐診、雙休日出診、不定期會診”的“三診”矛盾化解工作機制?！叭\機制的實施，構(gòu)建了‘門好進、人好找、事好辦’的信訪‘綠色通道’，實現(xiàn)新形勢下社會各類矛盾全方位調(diào)處、一站式解決，實現(xiàn)了‘有訪必接、有接必辦、有辦必果’的工作目標，信訪總量同比下降47%”。①

（三）注重基層社區(qū)建設(shè)，及時化解矛盾。實際上，任何社會都有矛盾和沖突，矛盾沖突的出現(xiàn)是常態(tài)，并不可怕，可怕的是沒有化解矛盾的體制和機制。上世紀60年代，浙江諸暨創(chuàng)造了化解基層矛盾糾紛的“楓橋經(jīng)驗”，即“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決?！苯?0年來，諸暨堅持“楓橋經(jīng)驗”的基本精神不動搖，與時俱進，不斷賦予“楓橋經(jīng)驗”新的時代內(nèi)涵。諸暨市按照“哪里有矛盾，哪里就有調(diào)解組織；哪里發(fā)生糾紛，哪里就有調(diào)解工作”的要求，著力在基層城鄉(xiāng)社區(qū)積極構(gòu)建新的“大調(diào)解”組織網(wǎng)絡(luò)。以楓橋鎮(zhèn)楓源村為例，全村按36個村民代表數(shù)將全村劃分為36個網(wǎng)格，實行村兩委干部聯(lián)系若干村民代表、村民代表直接聯(lián)系網(wǎng)格內(nèi)所有農(nóng)戶的管理模式。網(wǎng)格化管理員成了“基層不安定因素的偵察兵、民間糾紛中的和事佬、突發(fā)性事件中的信息特快員”，能將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。去年全村共發(fā)生各類大小矛盾糾紛23起，鎮(zhèn)、村兩級調(diào)解成功率達到100%，其中村級調(diào)解成功率達到93%，實現(xiàn)了社會管理的動態(tài)化管理，有矛盾及時化解。

（四）發(fā)揮社會組織社會管理的協(xié)同作用。社會組織有化解矛盾、反映訴求、規(guī)范行為、社會監(jiān)督的功能，在社會管理中是十分重要的管理主體。發(fā)揮社會組織社會管理的協(xié)同作用是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。諸暨市建立專業(yè)化社會調(diào)解組織，有效解決矛盾是“楓橋經(jīng)驗”一大創(chuàng)新。諸暨市在醫(yī)療、勞資等重點領(lǐng)域成立專業(yè)性較強的調(diào)解委員會。醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會自2008年底成立以來，共受理醫(yī)療糾紛調(diào)解申請450件，已調(diào)解成功427件，調(diào)解成功率達96.8%，諸暨全市絕大多數(shù)醫(yī)療糾紛都通過醫(yī)調(diào)會解決。

此外，新“楓橋經(jīng)驗”還強調(diào)人民調(diào)解和司法調(diào)解對接，民間力量和司法力量協(xié)作。大唐鎮(zhèn)派出所治安糾紛調(diào)解中心在春節(jié)后不到一個月時間，已經(jīng)成功調(diào)解處理了22起糾紛，有些還是多年的積案。由于建立了調(diào)解中心，許多案件得到解決，為浙江省節(jié)省了大量警力，可以集中力量維護社會治安。

隨著大調(diào)解工作的開展，諸暨市的矛盾糾紛調(diào)處工作取得了明顯成效，各類矛盾糾紛得到了有效化解。全市信訪總量、刑事發(fā)案數(shù)同比有較大幅度下降，越級上訪事件、群體性事件得到了有效遏制，已連續(xù)6年評為浙江省“平安縣市”。

四、“楓橋經(jīng)驗”不斷完善和與時俱進

“楓橋經(jīng)驗”立足于人民的立場和人民主體地位，在增進群眾的民主意識、轉(zhuǎn)變基層政府工作作風、發(fā)揮社會協(xié)同作用、社會矛盾有效化解等方面取得了成功的經(jīng)驗，特別是“楓橋經(jīng)驗”跳出了社會管理事后處理的“維穩(wěn)”思路，在實現(xiàn)社會管理的源頭治理方面成為全國的楷模。在新的形勢下，“楓橋經(jīng)驗”與時俱進，在解決新的矛盾、完善社會管理方面還有很大的空間。

（一）加強法治社會建設(shè)和道德規(guī)范建設(shè)。法治是社會管理的重要方式和手段，在社會管理中法治可以起到規(guī)范社會行為、維護社會秩序、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、化解社會矛盾等方面的作用。黨的十八大報告指出：“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制?！狈ㄖ票Ｕ鲜墙∪鐣芾眢w制的重要內(nèi)容。當前，為了實現(xiàn)社會管理法治化，一是需要加強社會領(lǐng)域的立法工作，做到社會管理有法可依；二是需要增強司法的權(quán)威性，做到社會管理有法必依；三是需要規(guī)范執(zhí)法行為，堅持執(zhí)法的公平性，切實維護群眾的合法權(quán)益；四是需要加強全民法制教育，提高全民遵紀守法的意識。

（二）加強道德誠信建設(shè)，推動建立社會信用體系。道德，是調(diào)整個人與個人、個人與集體、個人與社會之間相互關(guān)系的行為準則和規(guī)范。一個社會是否安定有序，是否長治久安，很大程度上取決于全體社會成員的公民道德素質(zhì)。如今，我國社會出現(xiàn)的毒奶粉、瘦肉精、地溝油、彩色饅頭等惡性的食品安全事件足以表明，誠信的缺失、道德的滑坡已經(jīng)到了十分嚴重的程度，這不僅給經(jīng)濟帶來巨大損失，給社會管理也帶來巨大成本。黨中央提出“十二五”期間要全面推進社會信用體系建設(shè)。要以社會成員信用信息的記錄、整合和應(yīng)用為重點，建立健全覆蓋全社會的征信系統(tǒng)。加快征信立法和制度建設(shè)，抓緊制定《征信管理條例》及相關(guān)配套制度和實施細則；推進行業(yè)、部門和地方信用建設(shè)，盡快改善各行業(yè)、部門、地區(qū)的信用環(huán)境；加強政務(wù)誠信建設(shè)，不斷提升政府公信力。同時，還要大力培養(yǎng)社會誠信意識，不斷提高全民道德素質(zhì)。

（三）建立信息化管理技術(shù)和機制。我們已經(jīng)進入信息化社會和互聯(lián)網(wǎng)時代，運用現(xiàn)代的信息手段進行社會服務(wù)和管理，也是當前城市社會管理手段的現(xiàn)代化問題。比如，在政府的網(wǎng)絡(luò)政務(wù)方面及時公布政務(wù)信息，以及從網(wǎng)上了解老百姓訴求，就是要正面的運用我們的網(wǎng)絡(luò)，正面地引導(dǎo)社會，利用互聯(lián)網(wǎng)做好服務(wù)和管理。由于現(xiàn)在城市人口數(shù)量急劇增加，原有社區(qū)的管理難以做到人口的精細化管理和服務(wù)，在北京、廣州、合肥、長沙等地正在興起社區(qū)數(shù)字化、網(wǎng)格化管理，即在原有社區(qū)的范圍內(nèi)，再劃分為若干網(wǎng)格進行管理，并運用現(xiàn)代數(shù)字化信息化手段，對網(wǎng)格內(nèi)居民各種信息進行采集，并作數(shù)字化分析。網(wǎng)格作為社會管理在基層的新載體可以在第一時間發(fā)現(xiàn)問題，第一時間處置問題和第一時間解決問題。網(wǎng)格化的數(shù)字管理確實是在城市管理上是一場革命，可以做到精細化服務(wù)、人性化管理。所以城市越大，人口越多，網(wǎng)格化、數(shù)字化管理是城市管理的發(fā)展趨勢。

（四）培養(yǎng)專業(yè)化的社會管理人才。改革開放以來，我們培養(yǎng)了大量的經(jīng)濟建設(shè)專業(yè)人才，社區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)一樣，也需要專業(yè)的社會工作者。社會工作者就是指在社會救助、社會福利、社會慈善、就業(yè)服務(wù)、社區(qū)管理、家庭婚姻、勞動保障、殘障康復(fù)、醫(yī)療衛(wèi)生、青少年教育、社會行為矯正、心理道德輔導(dǎo)、基本權(quán)益維護等方面從事專門性社會服務(wù)工作的專業(yè)技術(shù)人員，簡稱社工。從國際社會來看，目前專業(yè)社會工作者占總?cè)丝诘谋壤牵喝毡?‰，加拿大2.2‰，美國2‰，香港地區(qū)1.7‰，而我國只有0.3‰，我們與發(fā)達國家或地區(qū)存在較大差距。社會工作者受過大學(xué)高等教育的專業(yè)化訓(xùn)練。為了更好地為群眾服務(wù)和做好社會管理，更好地滿足群眾多元化、高層次的需求，增強群眾的滿意度和幸福感，除了我們有良好的服務(wù)態(tài)度和行動，還需要專業(yè)知識，故此，“楓橋經(jīng)驗”的現(xiàn)代化發(fā)展，實現(xiàn)對群眾更加人性化服務(wù)和精細化管理，需要大量培養(yǎng)社會工作人員和建立社會工作組織。

注釋：

①楓橋鎮(zhèn)的案例資料來源于裘立華：《“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)新內(nèi)涵，構(gòu)建“大調(diào)解”組織網(wǎng)絡(luò)》，《新華網(wǎng)》，2011年3月2日。

（責任編輯：尤煒祥）

2013-05-08

向春玲，中共中央黨校社科部社會制度比較教研室副主任、教授、博士生導(dǎo)師，紹興市“楓橋經(jīng)驗”研究會特邀研究員。