從“治安”到“平安”：“楓橋經驗”再認識*

□余瀟楓

·毛澤東同志批示“楓橋經驗”50周年紀念號○專家學者談堅持和發(fā)展“楓橋經驗”

從“治安”到“平安”：“楓橋經驗”再認識*

□余瀟楓

“楓橋經驗”是中國基層開展“安全治理”的有效典型。“安全治理”是由政府主導、社會組織與民眾參與的社會平安與民生改善的協(xié)同過程。從非傳統(tǒng)安全的視角看，把“治理”運用于“社會安全”領域，能促進社會安全能力的提升，使社會建設與經濟發(fā)展得到協(xié)同推進。

“楓橋經驗”源自于對“四類分子”進行“社會改造”的可取做法①，拓展于對“社會治安”進行“綜合治理”的有效實踐，將成熟于對“社會管理”進行“全面創(chuàng)新”的探索。概言之，“楓橋經驗”從“治安”到“綜治”再到創(chuàng)建“平安”的延展，體現出了其與時俱進的內在活力。由此，“楓橋經驗”可初步概述為：“基于以人為本的價值準則，通過注重實效的綜合管理，有效達成矛盾化解與社會穩(wěn)定的楓橋式樣板?！?/p>

社會安全是非傳統(tǒng)安全研究所關注的重要領域。在和平的環(huán)境里，社會安全是國家的重點工作，而“平安中國”建設需要有新的安全維護理念。社會安全維護的傳統(tǒng)理念比較強調安全指涉對象的“客體性”和安全管理手段的“強制性”，因而社會安全維護往往被理解為是治理者“主體”對被治理者“客體”的強制性施動。其實，社會安全維護更多的是一個“主體”間的互動過程，安全治理的施動者與受動者不是“主——客”關系，而是“主——主”關系，是“主體”與“主體”的交融與建構。當前，社會領域中的諸多安全問題，需超越安全兩要素（即“客觀上沒有威脅，主觀上沒有恐懼”）的理解，還需再加上第三個要素，即“主體間沒有沖突”。也就是說，社會安全問題往往是一種主體與主體之間在安全作為“狀態(tài)”、“關系”、“結構”和“能力”的互動過程中建構而成的，而把安全的“受動者”視為“主體”，是“消極安全”向“積極安全”轉變的關鍵。

“楓橋經驗”的可貴之處在于尊重安全受動對象為“主體”，充分體現了“以人為本”的價值準則?！皸鳂蚪涷灐眲?chuàng)立之初，中國社會正處在“以階級斗爭為綱”的時代，對“社會改造”對象的“四類分子”進行斗打、亂捕、亂殺各地不乏其例。但楓橋采用的是“說理”的方式，沒有逮捕一個人，通過依靠發(fā)動群眾，進行“合倫理”與“合情理”的“主體”間互動，把“階級矛盾”化解在基層。“文革”一結束，楓橋又開了全國給“四類分子”摘帽的先例，用“倫理參和”與“心理調適”的“情理型治理”（調解為主）以補充中國社會“法理型治理”（訴訟為主）之不足，這是探索中國式“積極安全”的重要實踐。

“楓橋經驗”的另一可貴之處是注重安全治理的實效。改革開放以后，中國社會的“安全場域”②因人口的大量流動從相對“靜態(tài)”轉向了從未有過的“動態(tài)”與“復合”，“經濟報喜、社會報憂”及“政府做事、百姓鬧事”在某些地區(qū)成為了社會不穩(wěn)定的“常態(tài)”。也有不少地方把“制度”寫在紙上、掛在墻上、喊在口上，出現“有制度，無實效”的現象。但楓橋與時俱進，率先在全省成立綜治中心③，建立配置有“網上辦事式大廳”的“一站式”農村社區(qū)服務中心④，通過多行為主體⑤協(xié)同配合，拓展幫教經驗，印制《民主治村手冊》強化村民自治，保護外來流動人員的合法權益⑥，廣建各類自治組織⑦，發(fā)揮大調解機制⑧功能，組建五類專業(yè)隊伍⑨，創(chuàng)造“四前工作法”、“四先四早機制”和“矛盾化解五分法”⑩，在鎮(zhèn)村不同層面創(chuàng)建一系列行之有效的制度(11)，建成了“四位一體”的信息管理平臺(12)，出臺了“八個一”為民（企）服務措施(13)，探索出“楓橋式”社區(qū)警務模式(14)，形成了“打、防、教、管”于一體的社會治安綜合治理網絡，做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”，政府管理服務“橫向到邊、縱向到底，不留‘真空’與‘盲區(qū)’”，為預防化解矛盾、維護農村穩(wěn)定樹立了富有創(chuàng)新與實效的樣板。(15)

然而，“楓橋經驗”形成于中國社會相對封閉的環(huán)境中，發(fā)展于中國社會快速轉型的過渡中。而當今中國社會已進入改革開放全面深化的新階段，由社會主義市場經濟體制實踐與矛盾引發(fā)的、各種非傳統(tǒng)安全威脅導致的“主體”間沖突猛增，其內容和方式都發(fā)生了重大變化，安全的施動者與受動者角色不斷轉化或多重化，影響社會安全的因素不僅來自于利益相關的特定階層，還來自于利益較少相關的非特定階層，甚至還來自于原來的安全施動者（如政府不當的發(fā)展決策、土地政策、應急對策等），特別是城鎮(zhèn)化過程中人口流動增加，經濟發(fā)展不平衡，體制性問題凸顯，群發(fā)性事件增多，民族關系緊張，網絡虛擬社群形成，各類宗教活動頻現，國際影響因素滲入，代際鴻溝加深，以及以因腐敗現象引發(fā)的對政府信任感減弱為標志的認同危機增大，中國基層的“治安”、“綜治”和“維穩(wěn)”的努力雖卓有成效，但與社會發(fā)展的要求存有較大距離。中國社會未來的社會安全問題更多的是與中國對國際化、市場化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、公共服務均等化等道路的選擇與決策相關。

黨的十八大提出了注重“和諧社會”建設的“平安中國”、“法治中國”方略和注重生態(tài)環(huán)境保護的“美麗中國”方略。“和諧”與“美麗”的結合與縮寫是“和美”，所以“和美中國”將是中國新時期社會建設的目標。無疑，“平安”是“和美中國”的重要基礎與邏輯前提，“平安”也是安全治理的新課題與民眾普遍關注的大議題。因而，“楓橋經驗”面臨著從“治安”轉向“平安”的新考驗，也面臨著社會管理創(chuàng)新與安全治理能力提升的新考驗。

“平安”是一個比“治安”大得多的范疇。對社會來說，“平安”就是“社會安全”得以全面維護，即社會的“平安”應是這樣一種社會狀態(tài)：社會正義能得以伸張，社會公平能得以體現，社會矛盾能得以化解，社會沖突能得以調適，社會富裕能得以保障，社會和美能得以實現。(16)換言之，“平安中國”就是要在中國打造出“經濟建設欣欣向榮，人民群眾安居樂業(yè)，社會治安秩序良好”的局面。然而在“危機常態(tài)化”的今天，“平安中國”的時代定位涉及對 “風險”、“威脅”、“緊急事件”、“危機”、“災害”、“災難”等一系列不安全現實的重新理解，涉及對“安全”、“緊張”、“和諧”、“穩(wěn)定”等一系列價值判斷的重新認知。如果說在“治安維護”（“社會改造”與“社會穩(wěn)定”）中政府是安全的主要施動者的話，那么在“平安創(chuàng)建”（“經濟發(fā)展”與“社會管理”）中政府會不時地成為安全的受動者而使安全的“主體”間互動復雜化與尖銳化。這時，“治理”運用于“社會安全”領域就顯得更為必要。

安全治理的核心詞是“治理”，它不同于“統(tǒng)治”與“管理”，統(tǒng)治與管理主要是指政府通過命令、規(guī)范來實施的由上到下的權力行為，是權力的單向行使。治理則強調非政府行為體的參與，強調政府與其他行為體之間的協(xié)調，強調不同行為體之間的雙向互動，強調社會大眾傳媒的健康介入。所以，安全治理重在“協(xié)同共振”，即重在安全維護多元行為主體的參與、安全環(huán)境的全方位改善、安全資源的有效整合、安全公共產品的均等化提供以及安全政策的彈性化實施。(17)由于人的安全因素在社會安全中的占比上升，安全治理的關鍵將是政府能否為社會提供更多公共產品與均等化公共服務。因此，安全治理主體的多元性、安全治理結構的綜合性、安全治理手段的非強制性、安全治理對象的流動性、安全治理評估的多維性等均為“楓橋經驗”的當下提升提出了新的要求。

社會和諧從以“安定”為基本目標的“治安”、“穩(wěn)定”轉向以“安康”為目標的“平安”、“和美”，“楓橋經驗”需要進行新的擴展，超過全鎮(zhèn)10%的群眾(18)參與預防化解矛盾工作進而首創(chuàng)“村級綜治網格化管理”等是“楓橋經驗”可喜的新探索，但這類群眾的自治性參與如何上升為公民社會的政治參與和社會監(jiān)督還有待于努力。與此同時，“楓橋經驗”還需要進行借鑒與吸納，全國各地推廣“楓橋經驗”的實踐為“楓橋經驗”的擴展提供了許多令人耳目一新的做法。如村鎮(zhèn)層面有“制度——流程——監(jiān)督”一體化的“八鄭規(guī)程”(19)，“四不出村”(20)的戴家村工作法，“以制度治村、按程序辦事”的“夏履程序”，“一站四團”的沙溪鎮(zhèn)工作模式，“到位不缺位、用權不越權、做事不出事”的“錢清規(guī)則”，“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”(21)的店口鎮(zhèn)工作模式；更高層面有諸暨市的“六大體系”(22)建設，上虞市的“三色預警”(23)辦法，舟山市的“網格化管理、組團式服務”模式，紹興市的“五有一化”規(guī)范權力運行制度與“虛擬社會管理創(chuàng)新”(24)，我省“平安浙江”的多年實踐也有不少新的經驗與做法等。

可見，從“治安”到“平安”，“楓橋經驗”需要增加“社會公平”與“民生改善”的內涵，需要把“管理”拓展為“治理”，還需要把“情理”與“法理”、“安定”與“安康”、“發(fā)展”與“安全”、“效率”與“公平”、“參與”與“監(jiān)督”等在安全治理中結合得更加完好。由是，我們嘗試把 “楓橋經驗”拓展為：“基于以人為本的價值準則，通過注重實效的安全治理，充分提供社會公共產品，有效達成社會平安與民生改善的楓橋式典范?！?/p>

注釋：

①指“一個不殺，大部不捕，采取說理斗爭的方式‘教服’‘四類分子’的做法”。

②安全作為一種公共產品，與生產該產品的 “安全場域”密切相關，安全場域一般指能夠影響乃至決定安全態(tài)勢的特定情境，主要包括安全的地緣場域、利益場域和社會心理場域。參見余瀟楓主編：《中國非傳統(tǒng)安全安全研究報告（2011-2012）》，中國社會科學文獻出版社，第13頁。

③該中心目前集綜治、司法、信訪、調解、警務、流動人口、安全管理、應急管理、土地管理、勞動管理、社區(qū)矯正、反邪教、檢察十三個職能機構于一體。

④統(tǒng)一提供黨建工作、生產經營、公共事業(yè)、綜合治理、社會保障、計生衛(wèi)生、文化體育共七類四十八項服務。

⑤有人民團體、基層自治組織、各類社會組織、企事業(yè)單位以及參與社會管理的相關人員。

⑥諸暨市針對年登記發(fā)證的外來人口超35萬的現實，倡導“共創(chuàng)、共融、共享”理念，推行外來人口“本地化、親情化、柔性化”的管理與服務。

⑦據 《健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理格局聽研究——基于浙江省楓橋鎮(zhèn)的調研》一文統(tǒng)計，各類社會組織達六大類近300多個，其中各類群防群治的自治組織（參與成員超過總人口的10%）、婦女和計生組織、經濟類組織、維權類組織、慈善類組織、教育類組織、老年類組織共達109個以上，文藝體育、休閑養(yǎng)生組織達10多個門類近200個。參見中共紹興市委政法委員會、中共紹興市委黨校、紹興市“楓橋經驗”研究會編：《“楓橋經驗”與社會管理創(chuàng)新理論研討會征文匯編》（未出版），2013年1月。

⑧“老楊調解中心”是“楓橋經驗”中的一個品牌，目前諸暨市已構建了市、鎮(zhèn)、村三級聯動，基層人民調解、司法調解、社會調解、專業(yè)調解“四線組合”的多層次、專業(yè)化、全覆蓋的楓橋式社會矛盾大調解新體系。

⑨指 “文教衛(wèi)生”、“應急求助”、“綜治協(xié)管”、“綜合搶修”和“村鎮(zhèn)建設”五大專業(yè)服務隊。

⑩指“組織建設走在工作前，預測工作走在預防前，預防工作走在調解前，調解工作走在激化前”；“預警在先，苗頭問題早消化；教育在先，重點對象早轉化；控制在先，敏感時期早防范；調解在先，矛盾糾紛早處理”和“分工負責，維穩(wěn)責任具體化；分塊實施，綜合治理網格化；分層掌控，源頭預防動態(tài)化；分級聯動，矛盾化解即時化；分類管理，服務教育人本化”。

(11)在鎮(zhèn)級層面有“綜治網格化管理”、“綜治形勢研判”、“防控整合聯動”、“重大事項風險評估”、“農村社區(qū)矯正‘三幫三延伸’”、“農村‘三資’管理”等制度十幾項。

(12)指 “基礎信息系統(tǒng)”、“綜治辦公系統(tǒng)”、“應急處置指揮系統(tǒng)”、“為民服務中心”相結合的一體化。

(13)指鎮(zhèn)班子成員每人聯系一個協(xié)作站、一個行政村、一家企業(yè)、一個站所、一個技改項目、一個種養(yǎng)專業(yè)戶、一個效益農業(yè)基地、一戶困難戶和鎮(zhèn)干部駐企“一對一”服務制度。

(14)警務工作平臺兩級延伸，分別建立“警備站”和“警務室”，實行 24小時亮燈制，并推行“彈性錯時”、“警務通報”、“預約辦事”、“現場必到”的警務工作制度。

(15)楓橋鎮(zhèn)楓源村實現連續(xù)5年零信訪，樂山村建有“義務巡防隊”（現在諸暨發(fā)展為“村居出人建隊、企業(yè)出資保障、派出所組織管理的“村企聯防隊”）而成為可夜不閉戶的“紹興市小康示范村。

(16)參見余瀟楓：《平安中國：價值轉換與體系建構》，《中共浙江省委學校學報》2012年第4期。

(17)參見崔順姬、余瀟楓：《安全治理：非傳統(tǒng)安全能力建設的新范式》，《世界經濟與政治》2010年第1期。

(18)這些安全治理參與群眾的身份在楓橋是：綜治信息員、調解員、義務巡防隊、義務消防隊、平安志愿者等。

(19)包括“民主選舉、村務決策、財務管理、項目管理、村務公開、民主監(jiān)督、村干部考評和責任追究”等八項制度。

(20)指“矛盾調解不出村，群眾辦事不出村，信息咨詢不出村，致富求助不出村”。

(21)該模式包含“外警協(xié)管外口”、“外來干部協(xié)管外口”、“外來人口協(xié)管外口”三個層面。

(22)指“系統(tǒng)化的社會管理組織體系，人本化的社會管理服務體系，多元化的社會矛盾化解體系，立體化的社會安全防控體系，網絡化的社會管理信息體系，規(guī)范化的社會公平執(zhí)法體系”。

(23)以紅、黃、綠分別表示社會穩(wěn)定工作形勢嚴峻、趨于嚴峻、平穩(wěn)，并設計有包含110報警、安全生產、群體性事件、越級集體上訪和新居民等級的“社會輿情指標體系”。

(24)指紹興市推行的“網上政務公開”、“網民互動交流平臺”、“網絡輿情采研機制”、“網絡應急管理”、“基層網絡問政”等。

（責任編輯：莊稼）

2013-05-08

余瀟楓，浙江大學非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心主任、教授、博士生導師，紹興市“楓橋經驗”研究會特邀研究員。

*本文主要參考中共紹興市委政法委員會、中共紹興市委黨校、紹興市“楓橋經驗”研究會編：《“楓橋經驗”與社會管理創(chuàng)新理論研討會征文匯編》（未出版），2013年1月。