解讀《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》

周 泓 郭洪澤

（1.華夏認(rèn)證中心有限公司，北京 100083；2. 北京市科吉咨詢服務(wù)有限責(zé)任公司，北京 100029）

為實(shí)現(xiàn)我國(guó)2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降的目標(biāo)，“十二五規(guī)劃綱要”明確提出要逐步建立碳排放交易市場(chǎng)。國(guó)內(nèi)碳排放市場(chǎng)和減排交易方興未艾，當(dāng)前的碳排放交易的形式以自愿減排交易為主，而目前的交易市場(chǎng)面臨著標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、目的不明確、產(chǎn)品公信力不足等諸多問(wèn)題。針對(duì)這些困難，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2012年6月13日制定了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（發(fā)改氣候[2012]1668號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）并引發(fā)實(shí)施，旨在保障自愿減排交易活動(dòng)的有序開展和調(diào)動(dòng)全社會(huì)自覺(jué)參與碳減排活動(dòng)的積極性，為逐步建立總量控制下的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)積累經(jīng)驗(yàn)，奠定技術(shù)和規(guī)則基礎(chǔ)。

為了讓更多的人了解“辦法”，并且參與到國(guó)內(nèi)自愿減排碳交易的市場(chǎng)中來(lái)，從而為我國(guó)實(shí)行減排目標(biāo)做出努力，筆者結(jié)合多方專家意見(jiàn)和自身實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)家發(fā)改委頒布的本次“辦法”做簡(jiǎn)單的解讀。

1.解讀

本“辦法”共分為六章，分別對(duì)參與自愿減排的各方給予了明確的規(guī)定：

“辦法”第一章介紹了“辦法”的總體內(nèi)容，指出本“辦法”制定的目的是“為了鼓勵(lì)基于項(xiàng)目的溫室氣體減排交易和保障有關(guān)交易活動(dòng)有序開展”，并明確規(guī)定了可以適用于自愿減排的六種溫室氣體（分別是二氧化碳CO2，甲烷CH4，氧化亞氮N2O，氫氟碳化物HFCs，全氟化碳PFCs和六氟化硫SF6），這個(gè)交易范疇是在考慮了國(guó)內(nèi)減排項(xiàng)目涉及的潛在領(lǐng)域以及國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的需求之后，決定完全沿用《京都議定書》下的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）交易覆蓋類型。本章內(nèi)容還規(guī)定了自愿減排交易的幾個(gè)原則，包括公開、公平、公正和誠(chéng)信原則；產(chǎn)生的用于交易的減排量必須基于具體項(xiàng)目的原則；以及交易的減排量具備真實(shí)性、可測(cè)量性和額外性的原則?！稗k法”規(guī)定了溫室氣體自愿減排交易的主管部門為國(guó)家發(fā)改委，而為我們所熟知的，目前主要負(fù)責(zé)CDM項(xiàng)目進(jìn)行國(guó)內(nèi)審批的國(guó)家發(fā)改委及七部委專家審核理事會(huì)等部門卻沒(méi)有出現(xiàn)在本次“辦法”的文字中。

第五條規(guī)定了參與國(guó)內(nèi)溫室氣體自愿減排交易的資格范圍，從字面上看，資格范圍的規(guī)定非常寬松，國(guó)內(nèi)外均可，個(gè)人團(tuán)體均可，這也為全民參與節(jié)能減排事業(yè)奠定了政策基礎(chǔ)。第六條則說(shuō)明了國(guó)家發(fā)改委對(duì)自愿減排交易將要采取的管理手段為備案管理。需要備案的內(nèi)容包括：參與自愿減排的項(xiàng)目、項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量、可以進(jìn)行的減排量交易的交易所，以及成功交易的項(xiàng)目。同時(shí)還要建立并管理自愿減排交易等級(jí)簿，用于登記記錄自愿減排項(xiàng)目及基本信息，自愿減排的減排量等。詳細(xì)記錄減排量的備案、交易和注銷等有關(guān)信息，避免遺漏和重復(fù)。在本章的最后，“辦法”還規(guī)定了備案后的政府工作時(shí)間限制，為備案完成后的10個(gè)工作日之內(nèi)。

“辦法”第二章的內(nèi)容主要是針對(duì)參與自愿減排交易的項(xiàng)目，規(guī)定了自愿減排方法學(xué)及自愿減排項(xiàng)目申請(qǐng)備案的要求和程序。參與自愿減排交易的項(xiàng)目必須有適當(dāng)?shù)姆椒▽W(xué)，并且項(xiàng)目應(yīng)符合方法學(xué)的相關(guān)應(yīng)用條件，才可以進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)和設(shè)計(jì)文件的撰寫。所謂方法學(xué)，是指用于確定項(xiàng)目基準(zhǔn)線、論證額外性、計(jì)算減排量和制訂監(jiān)測(cè)計(jì)劃等的方法指南。目前“辦法”中提到的方法學(xué)主要有兩種，一種是直接使用來(lái)自聯(lián)合國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制執(zhí)行理事會(huì)批準(zhǔn)的清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目方法學(xué)；另一種是國(guó)內(nèi)項(xiàng)目開發(fā)者向國(guó)家主管部門申請(qǐng)備案和批準(zhǔn)的新方法學(xué)。這兩類方法學(xué)在經(jīng)過(guò)委托專家進(jìn)行評(píng)估之后，都可以由國(guó)家主管部門進(jìn)行備案，為自愿減排項(xiàng)目的申報(bào)審批等提供技術(shù)基礎(chǔ)。

在使用合適的方法學(xué)完成了項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件之后，向國(guó)家主管部門申請(qǐng)備案的自愿減排項(xiàng)目還必須經(jīng)歷國(guó)家主管部門備案的審定機(jī)構(gòu)進(jìn)行審定，以便確定該項(xiàng)目是否符合自愿減排項(xiàng)目交易的原則，且滿足主管部門和方法學(xué)的規(guī)定。在獲得審定機(jī)構(gòu)出具的審定報(bào)告之后，即可申請(qǐng)備案?！稗k法”還詳細(xì)指出了審定報(bào)告應(yīng)包括的主要內(nèi)容、申請(qǐng)備案的自愿減排項(xiàng)目應(yīng)符合的類別、申報(bào)備案的具體部門、申請(qǐng)備案需提交的相關(guān)材料和主管部門審批的時(shí)間限制等。

“辦法”第三章內(nèi)容規(guī)定了自愿減排項(xiàng)目減排量申請(qǐng)備案的要求和程序，以及自愿減排項(xiàng)目及其減排量在國(guó)家登記簿登記的要求等內(nèi)容。減排量管理相當(dāng)于聯(lián)合國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目中項(xiàng)目減排量的簽發(fā)，即批準(zhǔn)項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量可以進(jìn)行交易的過(guò)程?！稗k法”規(guī)定，在經(jīng)過(guò)核證機(jī)構(gòu)核證，并出具減排量核證報(bào)告之后，自愿減排項(xiàng)目可以連同減排量備案申請(qǐng)函、項(xiàng)目業(yè)主或項(xiàng)目業(yè)主委托的咨詢機(jī)構(gòu)編制的監(jiān)測(cè)報(bào)告和核證單位編制出具的減排量核證報(bào)告等一起向國(guó)家主管部門提交申請(qǐng)減排量備案。再經(jīng)過(guò)專家評(píng)估和主管部門的審查之后，即可批準(zhǔn)符合相關(guān)要求的項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量進(jìn)行備案。經(jīng)備案的減排量稱為“核證自愿減排量（CCER）”，經(jīng)備案的減排量就可以在經(jīng)備案的交易機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行交易或用于抵消碳排放的減排量。

“辦法”第四章和第五章的內(nèi)容分別明確了交易所及審定和核證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)備案的要求和程序、開展相關(guān)工作的原則和內(nèi)容以及對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)的處罰措施等。具體內(nèi)容在“辦法”中已經(jīng)有清晰的介紹，這里不再贅述。值得注意的是，一些關(guān)鍵敏感的問(wèn)題，比如交易所申請(qǐng)備案的注冊(cè)資本要求、審定和核證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)備案的業(yè)績(jī)證明材料和經(jīng)濟(jì)償付能力要求等，“辦法”并沒(méi)有給出明確的答案。對(duì)于自愿減排交易所的備案，舉例而言，眾所周知，由于目前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)缺乏相關(guān)規(guī)定，而各地政府及有關(guān)部門對(duì)節(jié)能減排重視程度極高，因此各地碳排放交易所如雨后春筍一般遍地開花。但是根據(jù)目前上海環(huán)境能源交易所和北京環(huán)境交易所的信息顯示，無(wú)論是實(shí)際的碳排放交易項(xiàng)目數(shù)量，還是實(shí)際的碳排放交易減排量都非常有限，象征意義大于實(shí)際意義，這使得層出不窮的各地交易所大多曇花一現(xiàn)，這無(wú)疑是對(duì)人力、物力的極大浪費(fèi)。為了避免這樣的情況再次出現(xiàn)，筆者認(rèn)為此次“辦法”沒(méi)有明確規(guī)定以上提到的敏感問(wèn)題，寓意正在于此，可以通過(guò)審核申請(qǐng)單位的軟硬實(shí)力，采取比對(duì)的方式相互淘汰，留下有限數(shù)量的幾家交易所及審定和核證機(jī)構(gòu)，這樣在節(jié)約大量的人力、物力成本的同時(shí)，還可以有效提高管理水平。

在“辦法”的最后，“辦法”指出了相關(guān)的解釋機(jī)構(gòu)和開始實(shí)施的時(shí)間。雖然宣布“辦法”即時(shí)生效，但從上述分析中不難看出，國(guó)內(nèi)自愿減排項(xiàng)目真正開始交易還有很長(zhǎng)的路要走。

2.特點(diǎn)

總體來(lái)看，本次“辦法”的出臺(tái)，具有以下一些特點(diǎn)：

一、“拿來(lái)主義”。從項(xiàng)目的備案、方法學(xué)的建立、審核機(jī)構(gòu)的報(bào)告、減排量的核證等方面都不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)首次建立的自愿減排碳交易管理模式完全沿用了聯(lián)合國(guó)執(zhí)行理事會(huì)對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的管理方法和形式。對(duì)聯(lián)合國(guó)執(zhí)行理事會(huì)成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒，可以大幅加快我國(guó)國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)建立的質(zhì)量和速度，對(duì)國(guó)內(nèi)自愿減排碳交易，乃至今后的強(qiáng)制減排碳交易都具有指導(dǎo)作用。

二、“精兵簡(jiǎn)政”?！稗k法”明確規(guī)定了各種備案等活動(dòng)的程序、文件及時(shí)間限制，為加快市場(chǎng)建設(shè)速度，提高項(xiàng)目審批效率注入了一針強(qiáng)心劑；同時(shí)，如上分析，主管部門對(duì)參與的交易所和審定核證機(jī)構(gòu)數(shù)量的限制，也可以有效地保障市場(chǎng)的高效、平穩(wěn)和明確，避免之前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上出現(xiàn)各地一哄而上的混亂場(chǎng)面。

三、“全民皆兵”?！稗k法”在第十三條中為自愿減排項(xiàng)目提供了四個(gè)類型的項(xiàng)目，只要符合其中的任意一個(gè)，且在2005年2月16日之后開工建設(shè)的，均是潛在的自愿減排項(xiàng)目，國(guó)內(nèi)的項(xiàng)目業(yè)主作為備案申請(qǐng)的主體，均可按照程序和規(guī)定申請(qǐng)成為經(jīng)備案的自愿減排項(xiàng)目。同時(shí)，國(guó)外機(jī)構(gòu)也可以作為減排量購(gòu)買方參與交易。寬松的準(zhǔn)入條件為各個(gè)階段、各種類型的項(xiàng)目開了綠燈，也為培育國(guó)內(nèi)碳排放交易市場(chǎng)意識(shí)打下了良好的基礎(chǔ)。

3.尚需解決的問(wèn)題

然而，在學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)“辦法”的過(guò)程中，也不難發(fā)現(xiàn)其中的一些問(wèn)題，比如：

一、由于聯(lián)合國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制執(zhí)行理事會(huì)批準(zhǔn)的清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目方法學(xué)全部為英文的文獻(xiàn)，對(duì)一般用戶來(lái)說(shuō)，閱讀和把握存在一定的障礙，而國(guó)內(nèi)新方法學(xué)的開發(fā)又需要大量的人力、物力，一時(shí)也難以完成編制和審批，因此就目前來(lái)說(shuō)，有項(xiàng)目、無(wú)方法學(xué)的窘境還會(huì)持續(xù)一段時(shí)間，主管機(jī)構(gòu)加速方法學(xué)庫(kù)建設(shè)迫在眉睫。

二、“辦法”第五條明確規(guī)定，個(gè)人可以參與溫室氣體自愿減排量交易。但是，并沒(méi)有明確可以進(jìn)行什么樣的交易，是否可以儲(chǔ)存減排量用于從事二級(jí)市場(chǎng)、甚至今后的強(qiáng)制減排市場(chǎng)的相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等，相關(guān)規(guī)定仍需主管部門明確和細(xì)化。

三、“辦法”雖然明確了專家評(píng)估及主管部門審查的時(shí)間限制，但是對(duì)于項(xiàng)目申請(qǐng)的受理時(shí)間，及地方上報(bào)項(xiàng)目的受理時(shí)間等并沒(méi)有明確規(guī)定，這可能有礙于項(xiàng)目的申報(bào)，甚至?xí)斐缮陥?bào)項(xiàng)目進(jìn)度的拖延，打擊業(yè)主申報(bào)項(xiàng)目的積極性。

四、在建立碳減排交易所之后，交易的價(jià)格如何確定是眾多業(yè)主和潛在參與方最關(guān)心的問(wèn)題之一。是完全由市場(chǎng)機(jī)制決定價(jià)格，還是由主管部門給予指導(dǎo)價(jià)格，乃至可能的價(jià)格波動(dòng)下限范圍，都是直接影響著自愿減排碳交易市場(chǎng)未來(lái)發(fā)展的重要因素。

五、可以期待，在不久的將來(lái)，我國(guó)肯定會(huì)出臺(tái)強(qiáng)制減排碳交易管理并建立相應(yīng)的市場(chǎng)，屆時(shí)，自愿減排產(chǎn)生的減排量能否用于強(qiáng)制減排市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)碳抵消、碳交易，甚至更多的衍生經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也是非常值得思考的問(wèn)題。

總之，盡管自愿減排市場(chǎng)占碳市場(chǎng)的比重相對(duì)很小，然而作為以企業(yè)社會(huì)責(zé)任和個(gè)人覺(jué)悟?yàn)榍疤岬氖袌?chǎng)交易機(jī)制，自愿減排市場(chǎng)的發(fā)展依然意義重大。它不但是企業(yè)樹立自身形象的重要手段，也是我國(guó)今后開展強(qiáng)制減排碳市場(chǎng)的一個(gè)可參照的試驗(yàn)場(chǎng)。市場(chǎng)更愿意看到從自愿減排逐步發(fā)展成為強(qiáng)制減排，這個(gè)趨勢(shì)和過(guò)程是通過(guò)國(guó)家的政策進(jìn)行逐步引導(dǎo)、逐步實(shí)施和逐步強(qiáng)制化來(lái)實(shí)現(xiàn)的。本次“辦法”的頒布，是為把市場(chǎng)培育起來(lái)而進(jìn)行的提前準(zhǔn)備，是量變到質(zhì)變的積累過(guò)程，也許自愿減排的市場(chǎng)規(guī)模不會(huì)做到很大，但是這是對(duì)“十二五”規(guī)劃逐步建立碳排放交易市場(chǎng)要求的踐行，它的實(shí)施必將為探索、實(shí)驗(yàn)碳排放交易程序、規(guī)則和方法樹立第一座里程碑，必將為我國(guó)后續(xù)建立碳排放交易市場(chǎng)積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。