關(guān)于建立政府環(huán)境保護(hù)績(jī)效評(píng)價(jià)制度的思考

蔡秀錦

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院環(huán)境法研究中心，蘇州 215006）

引言

政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估，就是政府、社會(huì)組織及公眾通過(guò)多種方式對(duì)政府環(huán)境決策和管理的工作效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意度等方面的分析、比較、評(píng)價(jià)和測(cè)量。評(píng)估是新公共管理的重要手段，正確的評(píng)估有助于幫助政府實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，而不適當(dāng)?shù)脑u(píng)估則會(huì)誤導(dǎo)政府行為的方向。政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系很大程度上決定了政府部門(mén)所追求的政績(jī)和履行什么樣的職能。1.李榮華：“基于科學(xué)發(fā)展觀的政府績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建”，載《柳州職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第3期。在當(dāng)前行政管理體制依然存在行政職能轉(zhuǎn)變不徹底、行政管理費(fèi)用增長(zhǎng)過(guò)快和依法行政水平不高等問(wèn)題，行政體制改革亟待進(jìn)行的背景下，利用好政府績(jī)效評(píng)估這一工具價(jià)值就尤為必要。戴維· 奧斯本和特德· 蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中概括了評(píng)估的基礎(chǔ)作用；測(cè)量能推動(dòng)工作；若不測(cè)定效果就不能辨別成功還是失?。豢床坏匠晒筒荒芙o予獎(jiǎng)勵(lì)；不能獎(jiǎng)勵(lì)，就可能獎(jiǎng)勵(lì)失?。豢床坏匠晒?，就不能再?gòu)闹袑W(xué)習(xí)；看不到失敗，就不能糾正失敗；展示成果，能贏得管理公眾支持。美國(guó)著名的公共管理學(xué)家馬克· 霍哲指出“為指出制定者和服務(wù)對(duì)象強(qiáng)調(diào)他們從稅款中得到了什么受益。機(jī)構(gòu)需要能夠評(píng)估，并衡量和報(bào)告他們完成了什么”。2.（美）菲利克斯· 霍哲：“公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估與改善”，載《中國(guó)行政管理》2000年第3期。

既如此，針對(duì)目前嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題及所表現(xiàn)的跨區(qū)域水污染問(wèn)題，在當(dāng)前科學(xué)發(fā)展觀科學(xué)理念的指導(dǎo)之下，在追求建立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展局面的終極目標(biāo)的過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)及環(huán)境經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)發(fā)展建設(shè)和改革就隨之變得更加必要。更深層次的就是要推進(jìn)政府改革，轉(zhuǎn)變政府職能。首先是要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)之下，建立科學(xué)的政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系。建立一套科學(xué)、客觀、系統(tǒng)、公正的政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系，具有十分重要的意義。它有助于轉(zhuǎn)換我國(guó)政府管理的理念，樹(shù)立服務(wù)行政的觀念；有助于重新界定公共部門(mén)職能；有助于明確政府工作的目標(biāo)；有助于政府改善工作，真正做到為人民服務(wù)；更有助于強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督，避免貪污腐化等丑陋現(xiàn)象的出現(xiàn)。

1. 政府環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)體系概述

建構(gòu)評(píng)估模式是評(píng)估體系的核心。評(píng)估模式主要包括主題、維度和指標(biāo)。主題亦即評(píng)估內(nèi)容，“ 三E”（ 即 經(jīng) 濟(jì)economic、 效 率efficiency和 效 果effectiveness）曾被西方學(xué)者認(rèn)為是績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。近二十年來(lái)，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的深入，又加了一個(gè)“E ”(equity)，公平日漸成為評(píng)估的主流范疇，圍繞公平形成的指標(biāo)數(shù)量不斷增加。科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀要求政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和評(píng)估指標(biāo)必須將城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放進(jìn)行統(tǒng)籌，政府績(jī)效評(píng)估既要有經(jīng)濟(jì)、效率和效果方面的內(nèi)容，也要有公平方面的內(nèi)容；既要注重政府部門(mén)產(chǎn)出和結(jié)果方面的指標(biāo)，也要注重政府服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度方面的指標(biāo)。與此同時(shí)，科學(xué)的發(fā)展觀和正確的績(jī)效觀還要求政府績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)要實(shí)事求是、按客觀規(guī)律辦事，既要積極進(jìn)取，也要量力而行。

美國(guó)在《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的法律框架下建構(gòu)的政府績(jī)效評(píng)估體系給我們的啟示有：（1）建立和完善績(jī)效評(píng)估制度的法律、法規(guī)建設(shè)；（2）在部門(mén)內(nèi)部績(jī)效管理和項(xiàng)目管理中合理借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)中好的理念和做法；（3）建立績(jī)效信息報(bào)告制度。懷特指出：從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，《政府績(jī)效和結(jié)果法案》最有價(jià)值的貢獻(xiàn)是要求聯(lián)邦各部門(mén)進(jìn)行年度績(jī)效與責(zé)任報(bào)告，定期接受社會(huì)各界的監(jiān)督。3.寇博：“美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐和啟示”，載《公共管理評(píng)論》2007年第1期。

基于我國(guó)的國(guó)情，政府的透明度仍然很低，社會(huì)大眾很難獲得有價(jià)值的行政信息，績(jī)效信息的監(jiān)督作用并不可能一蹴而就，但其應(yīng)用價(jià)值卻具有較強(qiáng)的可行性。政府首先必須重視和加強(qiáng)指標(biāo)數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)和研究，為科學(xué)決策提供可靠的依據(jù)；另外，隨著我國(guó)的政治民主化的推進(jìn)和公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，應(yīng)逐步建立和完善適應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的績(jī)效信息包裹制度。在當(dāng)下政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府的大環(huán)境下，要體現(xiàn)政府的責(zé)任感，增強(qiáng)公眾的信任度，就必須建立與服務(wù)型政府相適應(yīng)的政府績(jī)效評(píng)估體系，政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)政府與公民的關(guān)系由管理者與被管理者的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者與接受服務(wù)的顧客之間的關(guān)系，這非常有利于改變行政體系主體中心主義價(jià)值觀，將公共利益的理念根植于政府；政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估通過(guò)一套科學(xué)的評(píng)估體系來(lái)評(píng)估互認(rèn)問(wèn)責(zé)行政機(jī)關(guān)及其官員，讓社會(huì)公眾了解并參與評(píng)估政府職能履行情況，有利于政府由“暗箱操作”走向“陽(yáng)關(guān)行政”。沒(méi)有服務(wù)型政府服務(wù)理念好行政模式的轉(zhuǎn)型，就不可能建立真正意義上的環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系；沒(méi)有科學(xué)、合理的政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系就無(wú)法推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程。4.盛明科：“服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估體系的基本框架與構(gòu)建方法”，載《中國(guó)行政管理》2009年第4期。

2. 改革和實(shí)施政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系的路徑

2.1 以政府為主導(dǎo)、公眾廣度、深度參與的多元主體有序治理體系

建構(gòu)適合服務(wù)型政府建設(shè)的環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系，要通過(guò)擴(kuò)大評(píng)估主體范圍并合理配置他們間的相對(duì)重要性，尋求以政府為主導(dǎo)、公眾廣度、深度參與的多元主體治理體系。在這個(gè)體系中，要將政府服務(wù)的接受者——公眾放在中心位置，由公眾深度、廣泛地參與對(duì)政府環(huán)境績(jī)效水平的鑒別以及對(duì)服務(wù)質(zhì)量的滿意度的評(píng)價(jià)。當(dāng)然還要發(fā)揮其他主體的優(yōu)勢(shì)，如社會(huì)專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)、專家等，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府環(huán)境績(jī)效的科學(xué)、客觀評(píng)價(jià)。

2.2 以公共服務(wù)職能為框架的政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系

服務(wù)型政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建要突破過(guò)去“政府本位”模式下的通過(guò)自上而下的目標(biāo)考核，以及采用人均GDP、招商引資數(shù)量、財(cái)政增長(zhǎng)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)考核下級(jí)政府的方式，改變過(guò)去過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)、顯性績(jī)效指標(biāo)和近期績(jī)效指標(biāo)的做法。要緊密結(jié)合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共服務(wù)職能社會(huì)化、市場(chǎng)運(yùn)作的背景，遵循政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系以及構(gòu)建的職能導(dǎo)向原則，依托政府公共服務(wù)職能構(gòu)建績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，并以此引導(dǎo)政府管理與服務(wù)向提高人民生活水平、增強(qiáng)公共服務(wù)能力的方向發(fā)展。

2.3 以服務(wù)質(zhì)量與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)為著力點(diǎn)的政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估又一核心要素。如果缺乏對(duì)服務(wù)型政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的探索，不研究明確的顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，不制定詳細(xì)的政府公共服務(wù)的內(nèi)容、流程、時(shí)限、數(shù)量和質(zhì)量等服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)體系和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估從標(biāo)準(zhǔn)到主體、指標(biāo)、方法、制度等的一個(gè)系統(tǒng)循環(huán)。以服務(wù)質(zhì)量與環(huán)境績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)為著力點(diǎn)的政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定，有助于績(jī)效評(píng)估從“過(guò)程本位”到“過(guò)程結(jié)果并重”轉(zhuǎn)變，形成人人能懂、人人能用的標(biāo)準(zhǔn)化操作手冊(cè)，促使政府信息由封閉走向公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)政府所需辦理事項(xiàng)的程序與操作過(guò)程通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、書(shū)面材料等各種形式告知公眾。從而實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的公開(kāi)化、透明化。

2.4 以公眾主觀評(píng)議與多指標(biāo)客觀評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)估方法

服務(wù)型政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估除了客觀的數(shù)據(jù)考評(píng)外，還要更加重視公眾對(duì)政府的“施政滿意度”的測(cè)評(píng)。服務(wù)型政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估方法應(yīng)能充分吸納政府公共服務(wù)接受者，即社會(huì)公眾、企業(yè)組織和行政相對(duì)人對(duì)政府服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平和服務(wù)能力的認(rèn)知與評(píng)議，同時(shí)也要充分發(fā)揮專家、專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)在運(yùn)用多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)方法對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行精確、定量測(cè)評(píng)方面的優(yōu)勢(shì)。科學(xué)設(shè)置政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，實(shí)行政府內(nèi)部考核與公眾評(píng)議、專家評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)估辦法，也有助于發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)的評(píng)判功能和引導(dǎo)功能。

2.5 以環(huán)境保護(hù)效果作為政府績(jī)效指標(biāo)

建立綠色GDP或資源環(huán)境統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，即從GDP中扣除自然資源消耗減損價(jià)值與環(huán)境污染損失價(jià)值后剩余的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是以GDP為核心，而其實(shí)質(zhì)正如環(huán)境保護(hù)基金的經(jīng)濟(jì)學(xué)家Gernot Wagner所比喻：GDP衡量的是市場(chǎng)交易，它并不包括你享受閑暇時(shí)光的價(jià)值，你在家看孩子的價(jià)值，更無(wú)從反映你窗外那棵大樹(shù)制造氧氣的價(jià)值。在我國(guó)，2004年開(kāi)始綠色GDP試點(diǎn)，但隨之停止試點(diǎn)。不過(guò)，“停擺”幾年的綠色GDP，有望以“資源環(huán)境指標(biāo)體系”的面目重回公眾的視線?，F(xiàn)在《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系》已開(kāi)始相應(yīng)的申報(bào)批準(zhǔn)階段。新的指標(biāo)體系涵蓋了資源、環(huán)境、生態(tài)和應(yīng)對(duì)氣候變化四大領(lǐng)域的核心指標(biāo)。按照可持續(xù)發(fā)展的要求，該指標(biāo)研究組對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和應(yīng)對(duì)資源環(huán)境變化的重大關(guān)系和規(guī)律做了深入研究，整合了分散于各行業(yè)部門(mén)資源環(huán)境統(tǒng)計(jì)信息。在此基礎(chǔ)上，提出了科學(xué)合理的資源環(huán)境統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。從指標(biāo)的具體設(shè)置上看，不僅有當(dāng)期消耗、排放指標(biāo)，還有資源存量指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)和生態(tài)質(zhì)量指標(biāo)。此外，由于內(nèi)容全面，范圍較廣，這一指標(biāo)體系還進(jìn)入“十二五”規(guī)劃的新約束性指標(biāo)。盡管這一指標(biāo)體系肯定存在諸多不足，但是它的實(shí)施對(duì)于轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來(lái)政府績(jī)效核心指標(biāo)——單一GDP，仍有劃時(shí)代的意義，若能盡快實(shí)施，必將對(duì)我國(guó)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生有效的抑制性作用。

3. 結(jié)語(yǔ)

綜上，科學(xué)設(shè)置政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，實(shí)行政府內(nèi)部考核與公眾評(píng)議、專家評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)估辦法，有助于發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)的評(píng)判功能和引導(dǎo)功能?，F(xiàn)有政府環(huán)境績(jī)效考核制度是粗線條的制度安排，重“定性評(píng)估”，輕“定量考核”，隨意性、主觀色彩較濃，加之考核主體限于政府內(nèi)部，因此透明度較低。應(yīng)對(duì)此進(jìn)行創(chuàng)新，由內(nèi)部考核轉(zhuǎn)向面向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)評(píng)估；由政府自我考核轉(zhuǎn)向社會(huì)、市場(chǎng)主體評(píng)估與政府自我評(píng)估相結(jié)合；由考核過(guò)程的“暗箱操作”轉(zhuǎn)向建立一套可為社會(huì)和市場(chǎng)主體掌握的公開(kāi)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系；由政府對(duì)考核結(jié)果具有支配權(quán)轉(zhuǎn)向社會(huì)和市場(chǎng)主體對(duì)考核結(jié)果具有決定權(quán)。要實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的主體法定、評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)法定、評(píng)估的程序法定、組織評(píng)估的機(jī)構(gòu)法定、評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性確定等，從而確立完善的績(jī)效評(píng)估制度。評(píng)價(jià)主體的多元化有利于政府更好地審視自身工作。人民群眾的滿意度是衡量政府工作極其重要的指標(biāo)，政府工作得如何，感受最深切、看得最清楚、最有評(píng)判權(quán)的，還是人民群眾。這就要求在評(píng)估中廣泛吸引社會(huì)公眾的參與。但要加大“民考官”的分量，在操作層面上還有很多的難處，有待于制度化的解決。5.李眉榮：“行政問(wèn)責(zé)制的阻滯因素及其對(duì)策分析”，載《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)報(bào)）2009年對(duì)于這樣的政府，環(huán)境績(jī)效改革將會(huì)是卓有成效的，這項(xiàng)以績(jī)效預(yù)算和績(jī)效管理為核心內(nèi)容的改革將在提高政府部門(mén)的工作效率的同時(shí)大大節(jié)約政府開(kāi)支，贏得公眾的滿意和信任。它所創(chuàng)建的系統(tǒng)的法律框架和制度架構(gòu)，可以為執(zhí)行部門(mén)提供連續(xù)使用的可能。另外，政府部門(mén)在評(píng)價(jià)方法、審計(jì)、人事等各項(xiàng)制度的運(yùn)用中要不斷創(chuàng)新。同時(shí)，這場(chǎng)改革也是進(jìn)一步增加政府透明度的行動(dòng)，來(lái)自公眾的監(jiān)督也為改革的完善提供了強(qiáng)大的外部動(dòng)力。

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