論金融服務(wù)統(tǒng)合法體系的構(gòu)建＊——從投資者保護(hù)到金融消費(fèi)

楊 東

在后金融危機(jī)時(shí)代，金融消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，而從投資者保護(hù)到金融消費(fèi)者保護(hù)的法律規(guī)制的發(fā)展趨勢(shì)也日趨明顯。我國(guó)除了面臨著因內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、虛假信息披露等傳統(tǒng)類型的損害投資者權(quán)益的問(wèn)題之外，隨著金融商品的多樣化發(fā)展，各類理財(cái)產(chǎn)品紛亂復(fù)雜，非法網(wǎng)絡(luò)證券咨詢、鉆法律間空隙進(jìn)行欺詐等案件頻頻發(fā)生，也面臨著金融消費(fèi)者保護(hù)的新挑戰(zhàn)和課題。因此，我國(guó)在分別構(gòu)建投資者保護(hù)規(guī)則體系和金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則體系的同時(shí)，還需要將金融商品 （服務(wù)）立法、保護(hù)機(jī)構(gòu)體制、金融糾紛解決機(jī)制三者進(jìn)行統(tǒng)合互動(dòng)，構(gòu)建動(dòng)態(tài)立體、有機(jī)統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)統(tǒng)合法體系。這不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也具有重要的理論價(jià)值。

一、從投資者保護(hù)到金融消費(fèi)者保護(hù)的理論發(fā)展趨勢(shì)

（一）投資者與金融消費(fèi)者

投資者分為一般投資者和專業(yè)投資者，一般投資者即零售客戶 （retail client）以及小型的法人和公益法人。筆者認(rèn)為，一般投資者可以作為金融消費(fèi)者加以保護(hù)。

首先，從信息不對(duì)稱的角度出發(fā)，一般投資者應(yīng)該按照金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)。 “從金融機(jī)構(gòu)與一般投資者的資訊財(cái)力專業(yè)不對(duì)等的角度出發(fā)，都認(rèn)為一般投資者為金融消費(fèi)者，賦予一般投資者等同于消費(fèi)者的權(quán)利。”［1］隨著金融商品投資的大眾化，一般投資者的地位越來(lái)越接近于消費(fèi)者，一般投資者與發(fā)行者、金融商品交易業(yè)者的信息不對(duì)稱問(wèn)題日益凸顯。另外，投資者作為有價(jià)證券、衍生品風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，與消費(fèi)者處于同樣的地位。金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者在金融商品交易過(guò)程中具有信息不對(duì)稱的特性，金融消費(fèi)者保護(hù)制度的目標(biāo)之一在于解決該信息不對(duì)稱在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生的問(wèn)題，這在金融服務(wù)及商品領(lǐng)域非常重要。第一，一般投資者在購(gòu)買金融商品或者服務(wù)前，難以認(rèn)知及了解商品或服務(wù)的特性；第二，金融商品結(jié)構(gòu)復(fù)雜，即便一般投資者得知商品正確，但是對(duì)細(xì)節(jié)信息仍難以了解；第三，金融商品或者服務(wù)的效果及影響只有在一定期限之后才能知曉，因此，通過(guò)立法、司法、行政規(guī)范保護(hù)一般投資者在信息獲得上的弱勢(shì)地位，是非常必要的。鑒于以上，有必要將一般投資者作為金融消費(fèi)者予以更加全面的保護(hù)。

其次，將一般投資者作為金融消費(fèi)者加以保護(hù)是各國(guó)立法的趨勢(shì)。英國(guó) （《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》）對(duì)消費(fèi)者與投資者的概念雖然未加以區(qū)分，但是在保護(hù)廣義消費(fèi)者的規(guī)范目標(biāo)框架下，仍因客戶屬性不同而區(qū)別其保護(hù)程度；2012 年12月，英國(guó)新出臺(tái)的 《金融服務(wù)法》更是將一般投資者作為金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)，其保護(hù)程度優(yōu)于專業(yè)投資者。日本根據(jù)投資者的屬性，區(qū)分為特定投資者和一般投資者，并參考有關(guān) 《金融商品交易法》的規(guī)定，對(duì)銷售等業(yè)務(wù)制定了個(gè)別規(guī)定。 《金融商品交易法》要求在有價(jià)證券發(fā)行、有價(jià)證券買賣、衍生品交易受托之際，發(fā)行者、金融商品交易業(yè)者應(yīng)該將商品內(nèi)容、構(gòu)造和交易條件進(jìn)行披露，并規(guī)制勸誘行為等。這可以說(shuō)是具有消費(fèi)者保護(hù)性質(zhì)的規(guī)制。在對(duì)各種金融商品交易合同的勸誘、銷售過(guò)程進(jìn)行規(guī)制的立法活動(dòng)中，可以進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)。

再次，“投資”與 “消費(fèi)”的二元區(qū)分論應(yīng)該予以消除。金融投資與金融消費(fèi)在很多方面存在著交叉，對(duì)于投資者和消費(fèi)者的保護(hù)應(yīng)當(dāng)靈活對(duì)待，而非絕對(duì)的、一成不變的。也就是說(shuō)，某一投資主體并非永遠(yuǎn)作為消費(fèi)者來(lái)保護(hù)，隨著他的經(jīng)濟(jì)能力以及知識(shí)水平的變化，可能不被作為金融消費(fèi)者來(lái)保護(hù)。此外，一般投資者在某些情況下也可以轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟ㄍ顿Y者。從另一個(gè)角度來(lái)看，對(duì)投資者進(jìn)行保護(hù)的程度也可以變化，而且可以多角度同時(shí)進(jìn)行保護(hù)。比如，按照金融消費(fèi)者保護(hù)、參照金融消費(fèi)者保護(hù)以及按照金融消費(fèi)者和投資者進(jìn)行雙重保護(hù)。

（二）金融消費(fèi)者概念的界定

金融消費(fèi)者的概念能不能包括全部金融商品購(gòu)買者與金融服務(wù)接受者？進(jìn)行具有投資性的金融消費(fèi)的消費(fèi)者能不能也被納入這一概念之中？筆者認(rèn)為，需要改變以往那種認(rèn)為金融投資肯定不是金融消費(fèi)的觀點(diǎn)，實(shí)際上，絕大多數(shù)金融投資商品的購(gòu)買者和金融服務(wù)的接受者都可以納入金融消費(fèi)者的范疇。對(duì)于上市公司而言的投資者，其更多的是接受證券公司、基金公司、投資咨詢公司、律師事務(wù)所和會(huì)計(jì)師事務(wù)所等金融中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)，所以可以說(shuō)，金融消費(fèi)者的范疇能夠涵蓋絕大部分的金融投資商品的購(gòu)買者與金融服務(wù)的接受者。當(dāng)然，根據(jù)投資者適合性原則，也有些投資者不包含在金融消費(fèi)者的范疇之內(nèi)。比如，累計(jì)期權(quán)金融商品 （KODA）以及對(duì)沖基金 （hedge fund）等需要由專業(yè)投資人進(jìn)行投資的高風(fēng)險(xiǎn)投資商品的購(gòu)買者，應(yīng)該遵循高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的原則自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而不是作為金融消費(fèi)者享受特殊的傾斜保護(hù)。筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)對(duì)投資商品的購(gòu)買者等弱勢(shì)群體的有效保護(hù)，不僅要從理念上，更要從立法體系上將對(duì)投資者的保護(hù)提高到對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)這樣一種高度，這是最為根本的方式。①王曉雁：《5到10年內(nèi) “金融消費(fèi)者”有望成為法律概念》，載 《法制日?qǐng)?bào)》，2010－03－16。該文介紹了筆者從投資者保護(hù)到金融消費(fèi)者保護(hù)的觀點(diǎn)。

關(guān)于投資與金融消費(fèi)的關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為：“個(gè)人投資者只有在為生活需要購(gòu)買金融產(chǎn)品時(shí)，才滿足 ‘金融消費(fèi)者’的定義，比如個(gè)人銀行存款、日常生活中的信用卡消費(fèi)和車輛貸款等?！保?］有學(xué)者認(rèn)為：“投資的目的是獲得投資收益而不是生活消費(fèi)，買賣證券等投資行為并非個(gè)人生活消費(fèi)，因此，投資者不能稱為 ‘消費(fèi)者’?！保?］也有學(xué)者指出：個(gè)人的金融需求包括支付結(jié)算需求、信用需求和金融資產(chǎn)運(yùn)用需求，因此，辦理銀行存貸款、購(gòu)買保險(xiǎn)合同、投資股票債券、申請(qǐng)信用卡等諸多滿足個(gè)人金融需求的主體都是金融消費(fèi)者。［4］

筆者認(rèn)為，當(dāng)今金融消費(fèi)已經(jīng)成為人們生活的組成部分而不可或缺，投資也已經(jīng)成為重要的金融需求之一。對(duì)于消費(fèi)者而言，無(wú)論是與銀行普通業(yè)務(wù)相關(guān)的存取款業(yè)務(wù)，還是向保險(xiǎn)公司、基金公司或證券公司購(gòu)買保險(xiǎn)、基金、股票債券等行為，都是為了在未來(lái)獲得可能但不確定的收益而放棄現(xiàn)在的消費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)將來(lái)生活的更好改善。相比較個(gè)人的衣食住行等基本的消費(fèi)需求，個(gè)人的金融需求應(yīng)是更高級(jí)別的、間接的自然消費(fèi)需求的體現(xiàn)。因此，為了更好地解決由于概念模糊所導(dǎo)致的對(duì)投資者、投保者等金融商品（服務(wù)）購(gòu)買者的保護(hù)不足，有必要將我國(guó)的金融消費(fèi)者定義為，金融消費(fèi)者是從金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買金融投資商品或接受服務(wù)的自然人、法人或組織，但是符合以下條件的自然人、法人或組織除外：（1）專業(yè)投資機(jī)構(gòu)；（2）具有一定財(cái)力和專業(yè)能力的自然人、法人或組織。當(dāng)然， “一定財(cái)力和專業(yè)能力”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)予以規(guī)定，并且有必要將金融消費(fèi)者作為一個(gè)法律概念正式提出并加以專門(mén)規(guī)定。這在一定程度上是因?yàn)?，消費(fèi)者保護(hù)應(yīng)該基于經(jīng)濟(jì)法中國(guó)家政策的保護(hù)，而不同于投資者保護(hù)，后者是基于民商法中私權(quán)救濟(jì)的制度而設(shè)計(jì)的。因此，在肯定民法平等交易主體的前提下，我國(guó)應(yīng)當(dāng)從國(guó)家干預(yù)的視角出發(fā)，傾斜保護(hù)金融消費(fèi)者，強(qiáng)化金融服務(wù)提供者的義務(wù)，將一般投資者視為金融消費(fèi)者加以保護(hù)，建立健全投資者保護(hù)和金融消費(fèi)者保護(hù)的雙重法律體系。

（三）金融消費(fèi)者保護(hù)的理論基礎(chǔ)

1.信息的不對(duì)稱

之所以在金融法律關(guān)系中對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題予以極大的重視，其重要原因便在于信息的不對(duì)稱性在該法律關(guān)系中體現(xiàn)得尤為突出。［5］（P3）如今，包括各種復(fù)雜的金融衍生品在內(nèi)的金融商品和金融服務(wù)充斥著整個(gè)金融市場(chǎng)，并且是消費(fèi)者購(gòu)買的主要對(duì)象，人們往往只看到了銷售者承諾的高回報(bào)和高收益，而忽視了其所蘊(yùn)藏的高風(fēng)險(xiǎn)往往超出大多數(shù)金融消費(fèi)者的認(rèn)知范圍。加之金融商品或金融服務(wù)的銷售者的推銷手段往往具有迷惑性，更容易使得消費(fèi)者放下最后一絲戒心。具體而言，導(dǎo)致金融領(lǐng)域消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者信息不對(duì)稱的原因主要有以下兩個(gè)方面：

第一，金融消費(fèi)者自身的知識(shí)結(jié)構(gòu)和獲取信息渠道的局限性導(dǎo)致其對(duì)金融商品和金融服務(wù)存在認(rèn)知上的偏差。隨著金融創(chuàng)新與金融市場(chǎng)的發(fā)展，新的金融商品不斷涌現(xiàn)，世界各國(guó)對(duì)于金融商品這一概念界定的范圍也都越來(lái)越寬泛。以金融衍生工具等為代表的新金融商品的出現(xiàn)，進(jìn)一步增強(qiáng)了金融商品的專業(yè)性，并增加了其復(fù)雜程度。金融衍生工具的功能在于轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、形成權(quán)威性價(jià)格、調(diào)節(jié)價(jià)格水平、提高資產(chǎn)管理質(zhì)量、增加資信度、使收入存量和流量發(fā)生轉(zhuǎn)換，其產(chǎn)品形態(tài)可分為遠(yuǎn)期、期貨、期權(quán)和掉期四大類。［6］（P45）由此可見(jiàn)，對(duì)于這些專業(yè)化程度極高的金融商品，一般的金融消費(fèi)者很難具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識(shí)來(lái)識(shí)別其中蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)，也很難在充分了解投資對(duì)象的基礎(chǔ)上作出正確而有效的判斷。加之銷售者在合同中往往會(huì)使用大量的消費(fèi)者無(wú)法理解的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，這就更使得普通的金融消費(fèi)者無(wú)法利用一般常識(shí)對(duì)金融商品作出準(zhǔn)確的理解。這些都加劇了雙方當(dāng)事人之間的信息不對(duì)稱性，使得金融消費(fèi)者難以了解金融商品或金融服務(wù)的本質(zhì)和其中蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)，很有可能導(dǎo)致自身權(quán)益受到侵害，遭受本可避免的損失而難以彌補(bǔ)。

第二，金融商品或金融服務(wù)營(yíng)銷手段的不斷變化和日趨多樣化，也使得眾多金融消費(fèi)者難以獲得投資對(duì)象的相關(guān)信息。全球化是當(dāng)今世界的潮流，金融交易的全球化在近幾年也得到了迅速發(fā)展，跨國(guó)的金融交易已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，先進(jìn)的通訊技術(shù)使跨國(guó)境的溝通變得更加輕松，國(guó)際性的資本流通渠道也為跨國(guó)金融交易奠定了基礎(chǔ)。所以說(shuō)，除了交易雙方發(fā)生在一國(guó)之內(nèi)的銷售行為，這種跨國(guó)境的金融交易更需要予以關(guān)注。對(duì)于一國(guó)之內(nèi)的金融商品或服務(wù)的銷售，各國(guó)的合同法或其他法律均可予以規(guī)制，但是，對(duì)于有涉外因素的金融推銷行為，尚需我們予以額外的關(guān)注。例如，英國(guó) 《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》便將此類金融推銷行為分為兩種：源自英國(guó)境內(nèi)而針對(duì)外國(guó)消費(fèi)者的推銷行為 （outward financial promotion）；源自英國(guó)境外但在英國(guó)境內(nèi)產(chǎn)生影響的推銷行為 （inward financial promotion）。［7］

由此可見(jiàn)，在交易雙方信息嚴(yán)重不對(duì)稱的情況下，為了實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)這一重要價(jià)值取向［8］（P5），我國(guó)法律應(yīng)在充分保護(hù)金融消費(fèi)者知情權(quán)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)匾虢?jīng)營(yíng)者的說(shuō)明義務(wù)，以確保金融消費(fèi)者能夠?qū)λ?gòu)買的金融商品或金融服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)有充分而全面的認(rèn)識(shí)。

2.金融控股公司的發(fā)展須加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)

除了信息的不對(duì)稱之外，金融控股公司與金融消費(fèi)者二者之間在實(shí)力與地位上也相差懸殊，需要矯正雙方的力量差距。隨著同一種金融商品所運(yùn)用的金融元素日趨復(fù)雜，以及由通訊技術(shù)進(jìn)步所帶來(lái)的金融商品或服務(wù)的全球整合特質(zhì)，銀行、證券、保險(xiǎn)和其他金融機(jī)構(gòu)通過(guò)代理、合作或控股等方式相互聯(lián)結(jié)，銀證、銀保、銀信合作如火如荼，并且轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)多元化、跨業(yè)經(jīng)營(yíng)和綜合經(jīng)營(yíng)，向大型化和集團(tuán)化的趨勢(shì)發(fā)展。［9］很多金融機(jī)構(gòu)由于過(guò)于龐大而導(dǎo)致金融控股公司涉及的領(lǐng)域廣泛，經(jīng)濟(jì)實(shí)力也更強(qiáng)大?？梢哉f(shuō)，金融控股公司的發(fā)展要求對(duì)金融消費(fèi)者予以更強(qiáng)的保護(hù)。隨著金融混業(yè)化的加劇，金融控股公司日益龐大，在混合經(jīng)營(yíng)的背后，經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間的實(shí)力與地位懸殊，這使得金融消費(fèi)者成為相對(duì)弱勢(shì)的群體。［10］

另一方面，國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)，也使得在大型金融控股公司破產(chǎn)的條件下對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)顯得尤為重要。合于現(xiàn)代金融法治正義的做法是，國(guó)家應(yīng)當(dāng)讓錯(cuò)誤的金融機(jī)構(gòu)適時(shí)地退出市場(chǎng)，并建立一套完善的退出機(jī)制，而不應(yīng)將避免金融機(jī)構(gòu)倒閉作為政策目標(biāo)。［11］（P7）在金融控股公司破產(chǎn)以后，國(guó)家應(yīng)通過(guò)一定的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，建立健全的金融賠償計(jì)劃制度。

3.加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)有利于實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新和金融公平的平衡

金融商品的多樣化和高速化發(fā)展，造成經(jīng)營(yíng)者與金融消費(fèi)者之間的差距不斷擴(kuò)大，法律的不完善之處越來(lái)越明顯，金融創(chuàng)新對(duì)金融公平產(chǎn)生了很大的影響。金融商品或服務(wù)的內(nèi)容絕大部分取決于金融機(jī)構(gòu)的復(fù)雜設(shè)計(jì)，而且為金融機(jī)構(gòu)本身所熟知，但對(duì)于金融商品消費(fèi)者而言，由于對(duì)相關(guān)信息的接收與解讀有相當(dāng)大的困難，信息取得的差距亦因此而產(chǎn)生。此外，由于金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間在締約、交涉能力上的差距，在定型化的合同中往往存在著對(duì)消費(fèi)者不利的條款。隨著金融商品之日新月異，金融領(lǐng)域的糾紛日趨嚴(yán)重。從國(guó)際趨勢(shì)來(lái)看，不論是英國(guó)的 《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，還是日本的 《金融商品交易法》，均將對(duì)金融商品消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)列為最重要的課題之一。因此，筆者認(rèn)為，在討論金融法制的整合與改革時(shí)，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)是非常必要的，有利于實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新與金融公平之間的平衡。

然而，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)并不是無(wú)條件的。在對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)時(shí)，需要處理好公平和效率的關(guān)系，平衡金融企業(yè)效率與消費(fèi)者之間的利益。在強(qiáng)化對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的同時(shí)，仍然要發(fā)揮買者自負(fù)原則的基礎(chǔ)性作用，兩者可以和諧共處、并行不悖。［12］（P288）因此，不能過(guò)分地強(qiáng)調(diào)金融消費(fèi)者的保護(hù)而忽視了市場(chǎng)本身的價(jià)值規(guī)律以及市場(chǎng)本身的效率。

4.金融消費(fèi)者保護(hù)是對(duì)買者自負(fù)原則的補(bǔ)充

在銀監(jiān)會(huì)于2006年12月6日發(fā)布的 《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》（以下簡(jiǎn)稱 《指引》）中，第45條便指出：“銀監(jiān)會(huì)與商業(yè)銀行、銀行業(yè)協(xié)會(huì)有義務(wù)共同加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾金融知識(shí)的宣傳和教育，增進(jìn)公眾對(duì)金融創(chuàng)新的了解和對(duì)買者自負(fù)原則的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)公眾對(duì)現(xiàn)代金融知識(shí)的理解，不斷提高公眾的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)承受能力?！彪m然此處并沒(méi)有對(duì)買者自負(fù)的含義予以詳細(xì)闡釋，但是該規(guī)定使得買者自負(fù)這一原則正式進(jìn)入了公眾的視野。實(shí)際上，買者自負(fù)作為一項(xiàng)交易原則，在世界各國(guó)已經(jīng)達(dá)成廣泛的共識(shí)并得到較為普遍的適用。

所謂消費(fèi)者自負(fù)，簡(jiǎn)而言之，就是在金融商品或服務(wù)的提供者已經(jīng)向消費(fèi)者充分披露了相關(guān)信息的前提下，由金融消費(fèi)者自行承擔(dān)其投資可能伴隨的風(fēng)險(xiǎn)。金融消費(fèi)者作為金融商品或金融服務(wù)的購(gòu)買者，必須認(rèn)識(shí)到收益與風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)性。雖然金融消費(fèi)者與提供金融商品或服務(wù)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)相比處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，但是在法律關(guān)系中二者是平等的，即便我們追求以保護(hù)金融消費(fèi)者為核心的價(jià)值取向，亦不能因此而對(duì)金融機(jī)構(gòu)課以過(guò)于繁重的義務(wù)和負(fù)擔(dān)，否則將可能給整個(gè)金融市場(chǎng)帶來(lái)消極的影響。買者自負(fù)這一原則對(duì)于金融創(chuàng)新和金融市場(chǎng)的發(fā)展而言，有著十分重要的意義。有學(xué)者認(rèn)為，買者自負(fù)的出發(fā)點(diǎn)是站在效率的角度，鼓勵(lì)整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)新。更有學(xué)者指出，買賣雙方在金融市場(chǎng)中共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，因此，買者自負(fù)理論的出發(fā)點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)投資者在投資過(guò)程中要保持相當(dāng)?shù)闹?jǐn)慎性。［13］在金融法律關(guān)系中，如果片面地將風(fēng)險(xiǎn)歸于提供金融商品或金融服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，勢(shì)必將會(huì)影響其金融創(chuàng)新的主動(dòng)性、積極性，進(jìn)而影響整個(gè)金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。金融消費(fèi)者作為一方當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)對(duì)于其依據(jù)自身判斷所實(shí)施的交易行為承擔(dān)責(zé)任。此外，買者自負(fù)原則的提出對(duì)于督促金融消費(fèi)者加強(qiáng)對(duì)相關(guān)金融知識(shí)的學(xué)習(xí)有著積極的作用，有利于敦促?gòu)V大金融消費(fèi)者提高自身的金融知識(shí)水平，進(jìn)而主動(dòng)辨識(shí)金融交易的風(fēng)險(xiǎn)，在利益與風(fēng)險(xiǎn)中自行衡量并作出最終判斷。當(dāng)然，不可忽略的是，買者自負(fù)的前提仍然是金融商品或服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)充分地履行其說(shuō)明或告知義務(wù)，充分地保障了消費(fèi)者的知情權(quán)等其他權(quán)利。只有在充分了解和認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，才由金融消費(fèi)者自行承擔(dān)交易風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)體系的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的金融體制改革始終以增進(jìn)金融市場(chǎng)體系的效率和防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)進(jìn)行，而對(duì)于消費(fèi)者利益的保護(hù)一直為政府和社會(huì)層面所忽視。［14］這從我國(guó)現(xiàn)有的金融消費(fèi)者保護(hù)體系可以窺得一二。

（一）立法保護(hù)方面

筆者認(rèn)為，我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)在立法層面上存在著以下問(wèn)題：第一，缺乏專門(mén)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益予以保護(hù)的法律。我國(guó) 《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》只對(duì)一般商品和服務(wù)的消費(fèi)者提供保護(hù)，在對(duì)象上顯然沒(méi)有將金融消費(fèi)者納入其 “消費(fèi)者”的概念中，從而導(dǎo)致其在金融消費(fèi)者保護(hù)方面的適用性并不太強(qiáng)。例如， 《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第2條規(guī)定 “消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護(hù)”，并沒(méi)有明確將金融消費(fèi)者包括在其中。第二，目前，我國(guó)對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)規(guī)定主要散見(jiàn)于金融類法律法規(guī)和監(jiān)管部門(mén)的行政規(guī)章及各類規(guī)范性文件中，由于其法律位階比較低，因而不利于保護(hù)金融消費(fèi)者。例如，當(dāng)商業(yè)銀行與金融消費(fèi)者發(fā)生利益沖突時(shí)， 《商業(yè)銀行法》和 《銀行業(yè)監(jiān)督管理辦法》都沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定，而僅僅靠中國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2007年下發(fā)的 《關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》來(lái)進(jìn)行規(guī)制。［15］雖然2011年年底銀監(jiān)會(huì)制定了 《商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)品銷售管理辦法》，導(dǎo)入了商業(yè)銀行的說(shuō)明義務(wù)、適合性原則等，強(qiáng)化了對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)措施，但總體來(lái)說(shuō)，在立法層面上對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)還是非常欠缺的。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置方面

我國(guó)專門(mén)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)剛剛起步。首先，消費(fèi)者協(xié)會(huì)更多的是對(duì)接受非金融性商品和服務(wù)的消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)，金融商品和服務(wù)因其相對(duì)高的復(fù)雜性和專業(yè)性，以及受工作人員的專業(yè)技能、知識(shí)結(jié)構(gòu)、認(rèn)識(shí)能力等多方面的限制，由消費(fèi)者協(xié)會(huì)來(lái)對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)往往力所不逮。其次，2011年以來(lái)，“一行三會(huì)” （中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)）雖然各自設(shè)置了金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，但這種縱向分割式的監(jiān)管模式無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)的要求。最后，我國(guó)銀行業(yè)在金融消費(fèi)者保護(hù)方面采取了一系列的措施，在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立投訴機(jī)制方面也較有作為，2009年 《商業(yè)銀行聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》［16］對(duì)商業(yè)銀行的投訴處理監(jiān)督評(píng)估機(jī)制做了比較詳盡的規(guī)定，要求商業(yè)銀行建立以服務(wù)客戶為中心的監(jiān)管體系，維護(hù)好、保護(hù)好金融服務(wù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，并要盡到及時(shí)告知等義務(wù)，從而保障金融服務(wù)消費(fèi)者在金融市場(chǎng)中的合法權(quán)益，但在金融機(jī)構(gòu)外部的投訴機(jī)制和糾紛解決機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面尚處于摸索階段。

（三）糾紛解決方面

目前，我國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)的主要監(jiān)管工作在金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)性和合規(guī)性等方面，而在消費(fèi)者保護(hù)方面力度不夠，監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺少保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。在行政投訴方面，金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的糾紛通過(guò)投訴與調(diào)解方面的訴訟解決。國(guó)務(wù)院頒布的 《信訪條例》和監(jiān)管部門(mén)信訪工作規(guī)定很難對(duì)相關(guān)投訴作出及時(shí)而明確的指導(dǎo)，不能從根本上解決投訴糾紛，導(dǎo)致金融消費(fèi)者的投訴不能得到及時(shí)有效解決，產(chǎn)生重復(fù)投訴。證監(jiān)會(huì)僅有一套非透明的信訪制度，缺乏真正意義上的處理投訴、調(diào)查和糾紛的應(yīng)對(duì)機(jī)制。銀監(jiān)會(huì)則側(cè)重于對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范性、風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行監(jiān)管，而在對(duì)銀行消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)方面也存在明顯不足，如 《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》在第三章監(jiān)督管理職責(zé)中，沒(méi)有條文涉及對(duì)銀行消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題，其他的監(jiān)管法規(guī)中也沒(méi)有對(duì)銀行消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)提出明確的要求。保監(jiān)會(huì)也缺乏有效的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，因保險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)引發(fā)的糾紛呈逐年上升趨勢(shì)。［17］面對(duì)金融業(yè)混業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，現(xiàn)階段我國(guó)的金融監(jiān)管體系仍然是 “一行三會(huì)”各自在自己領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管模式，相互之間缺乏交流協(xié)作。［18］而如今各領(lǐng)域之間金融產(chǎn)品和服務(wù)的界限日益模糊，按機(jī)構(gòu)分別保護(hù)的做法已經(jīng)無(wú)法滿足市場(chǎng)的要求，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立整個(gè)金融行業(yè)統(tǒng)合的行政投訴處理機(jī)制。

目前，金融消費(fèi)者通過(guò)司法途徑得到救濟(jì)尚有難度。首先，司法程序復(fù)雜，時(shí)間成本較高。其次，因金融糾紛自身的相對(duì)復(fù)雜性和專業(yè)性，對(duì)金融審判庭的審判水平提出了較高的要求。再次，由于信息不對(duì)稱等原因，金融消費(fèi)者要搜集證據(jù)證明金融機(jī)構(gòu)在信息披露或其他方面存在欺詐行為比較困難。此外，因很多金融產(chǎn)品具有跨國(guó)性的特點(diǎn)，如雷曼迷你債券的案例，投資者遍布世界各地。在跨國(guó)訴訟中，管轄的確立、準(zhǔn)據(jù)法的適用等都是很大的問(wèn)題。因此，采取司法訴訟行動(dòng)應(yīng)該是金融產(chǎn)品受害者的最后選擇。只有當(dāng)金融消費(fèi)者通過(guò)其他方式不能得到公平結(jié)果，相信采取法律行動(dòng)而投入的金錢和時(shí)間是值得的并持有力證據(jù)時(shí)，才會(huì)采取司法訴訟措施。

近年來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了仲裁的解決模式，但是沒(méi)有得到充分的發(fā)展。在2007年成立的上海金融仲裁院中，上海仲裁委員會(huì)作為專門(mén)針對(duì)金融商事糾紛的特設(shè)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其在金融商事仲裁中的作用。但金融仲裁模式不適合以小額糾紛為主的金融消費(fèi)糾紛的解決。

總之，我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)體系的現(xiàn)狀是極為分散和割裂的，不能適應(yīng)金融混業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)和要求，需要采取相應(yīng)對(duì)策對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)體系進(jìn)行統(tǒng)合完善。

三、金融服務(wù)統(tǒng)合法體系的構(gòu)建

借鑒英國(guó)、日本等國(guó)形成強(qiáng)制性和自律性機(jī)制相結(jié)合的金融服務(wù)統(tǒng)合法體系的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，國(guó)家有必要從統(tǒng)合的角度整合現(xiàn)有的立法、司法、執(zhí)法體制資源，加大對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)力度，提供橫跨銀行、保險(xiǎn)、證券等金融市場(chǎng)的橫向統(tǒng)合法制的保護(hù)。具體說(shuō)來(lái)，應(yīng)著眼于金融商品（服務(wù)）立法體系、機(jī)構(gòu)體制、多元化糾紛解決機(jī)制三位一體，建構(gòu)動(dòng)態(tài)靈活、有機(jī)立體的多元化和全方位的金融服務(wù)統(tǒng)合法體系。［19］

（一）金融商品 （服務(wù)）立法體系的統(tǒng)合

“切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益，不能僅僅停留在口號(hào)或政策層面上，必須盡力使之轉(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)范，形成對(duì)金融市場(chǎng)和金融活動(dòng)的明確制約?！保?0］在我國(guó)，金融消費(fèi)者的概念和法律保護(hù)已開(kāi)始進(jìn)入人們的視野。今后，我國(guó)金融市場(chǎng)法制建設(shè)的核心內(nèi)容，將是構(gòu)建一個(gè)以金融消費(fèi)者保護(hù)為中心、囊括金融產(chǎn)品和服務(wù)的統(tǒng)合立法體系。

綜觀世界各國(guó)的金融立法，在金融行業(yè)和金融商品從縱向規(guī)制向橫向規(guī)制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，出現(xiàn)了從原有的單一監(jiān)管者的功能性監(jiān)管模式向統(tǒng)合金融市場(chǎng)、資本市場(chǎng)相關(guān)法律到一部法律中的發(fā)展趨勢(shì)，從而將傳統(tǒng)的銀行業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等整合起來(lái)。例如，在日本2006 年《金融商品交易法》中，修改與整合了 《投資顧問(wèn)業(yè)法》、《金融期貨交易法》、《證券交易法》等法律，擴(kuò)展了 “證券”的內(nèi)涵，提出了 “金融商品”的概念，以更好地規(guī)制金融市場(chǎng)中出現(xiàn)的各種商品和服務(wù)，填補(bǔ)法律在金融行業(yè)規(guī)制上的空白。日本已成功構(gòu)建了橫向的、全方位的行業(yè)規(guī)制框架，囊括了從銷售、勸誘、資產(chǎn)管理到投資顧問(wèn)等環(huán)節(jié)，將原有的縱向行業(yè)監(jiān)管模式有效地轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝顿Y者保護(hù)為核心的橫向監(jiān)管體制。當(dāng)前，保護(hù)金融消費(fèi)者已經(jīng)成為各國(guó)立法的潮流和趨勢(shì)。將投資者保護(hù)提升到金融消費(fèi)者保護(hù)的高度，這一基本思路已經(jīng)反映在各國(guó)的金融監(jiān)管與金融法制改革之中。把投資者作為弱勢(shì)群體的金融消費(fèi)者保護(hù)理念擴(kuò)展了以前只關(guān)注投資者自我責(zé)任的理念。由于金融技術(shù)的進(jìn)步，金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，金融市場(chǎng)自由化程度加深，各種結(jié)構(gòu)復(fù)雜、要求投資者具有較高專業(yè)知識(shí)的金融衍生品與理財(cái)產(chǎn)品出現(xiàn)，保險(xiǎn)商品證券化趨勢(shì)日益加強(qiáng)，在此大背景下，金融消費(fèi)者的利益頻繁遭到損害，傳統(tǒng)的基于金融機(jī)構(gòu)分類而制定的法律規(guī)制已無(wú)法保障諸多購(gòu)買新型金融商品的金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。緊跟國(guó)際立法趨勢(shì)，以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光關(guān)注未來(lái)發(fā)展，我國(guó)急需對(duì)金融商品和金融服務(wù)統(tǒng)合立法，引入金融消費(fèi)者保護(hù)的理念，以體現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者的傾斜保護(hù)和國(guó)家干預(yù)的原則。

為了從根本上強(qiáng)化對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，從立法的角度應(yīng)當(dāng)把保護(hù)金融消費(fèi)者作為核心目標(biāo)在金融商品 （服務(wù)）的統(tǒng)合立法中得到反映。但是，一步到位地實(shí)現(xiàn)以金融消費(fèi)者保護(hù)為目標(biāo)的金融服務(wù)立法比較困難，保護(hù)金融消費(fèi)者的立法可以分步驟推進(jìn)。根據(jù)日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，第一步可以效仿日本2000 年頒布的 《金融商品銷售法》，先從金融商品的推銷、銷售以及咨詢服務(wù)等相關(guān)環(huán)節(jié)入手進(jìn)行規(guī)制，讓金融機(jī)構(gòu)更多地承擔(dān)說(shuō)明義務(wù)、信息披露義務(wù)，從而加大對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)力度。第二步可以借鑒日本在2006年出臺(tái) 《金融商品交易法》成功實(shí)現(xiàn)第二跳的經(jīng)驗(yàn)，把對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)從推銷、銷售環(huán)節(jié)，擴(kuò)大到金融商品交易的全過(guò)程。當(dāng)然，立法工作不可能一蹴而就，金融服務(wù)法、金融商品交易法的立法過(guò)程可能需要五年到十年的時(shí)間。

（二）金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)體制的統(tǒng)合

鑒于我國(guó)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)存在保護(hù)體系尚不健全、保護(hù)力量薄弱等問(wèn)題，為構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)合協(xié)調(diào)、多層次的保護(hù)體系以實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者利益的動(dòng)態(tài)立體化保護(hù)，需要將政府性保護(hù)機(jī)構(gòu)、自律性保護(hù)機(jī)構(gòu)和第三方保護(hù)機(jī)構(gòu)等整合為分層次、多元化而又統(tǒng)合協(xié)調(diào)的金融消費(fèi)者保護(hù)體系。

1.政府性保護(hù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合

為了推動(dòng)金融改革，更好地保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益，使金融系統(tǒng)更加穩(wěn)定，很多國(guó)家設(shè)立了專門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。2000 年，英國(guó)首次在 《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》中以法律條文的方式明確地將金融消費(fèi)者保護(hù)列為金融監(jiān)管的第一目標(biāo)，賦予英國(guó)金融服務(wù)局 （FSA）以保護(hù)金融消費(fèi)者的職責(zé)。［21］2012年 《金融服務(wù)法》出臺(tái)后，F(xiàn)SA 雖然面臨解體，但金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)即金融行為監(jiān)管局 （FCA）得以設(shè)立。美國(guó)的改革借鑒了英國(guó)的金融監(jiān)管模式，設(shè)立專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)。［22］2010年7月，美國(guó)出臺(tái)了 《多德·弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，規(guī)定成立一個(gè)機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者保護(hù)，這個(gè)機(jī)構(gòu)即消費(fèi)者金融保護(hù)局 （CFPB），與消費(fèi)者密切相關(guān)的金融產(chǎn)品與服務(wù)都受其監(jiān)管。［23］防范金融消費(fèi)者金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生也是該機(jī)構(gòu)的重要職能之一，這相對(duì)于簡(jiǎn)單地保護(hù)金融消費(fèi)者的金融權(quán)益要求更高，不但要求其具備識(shí)別金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的專門(mén)金融知識(shí)，還要求其具備分析整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)演變影響的能力。［24］政府性保護(hù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合有著重要的意義，美國(guó)《金融監(jiān)管改革法案》指出： “在金融服務(wù)領(lǐng)域，致力于消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立將對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)理念的發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力。這樣一個(gè)核心機(jī)構(gòu)可以有效而迅速地協(xié)調(diào)其他機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。雖然將來(lái)自不同機(jī)構(gòu)的工作人員統(tǒng)合起來(lái)不簡(jiǎn)單，但可以肯定，它會(huì)為消費(fèi)者、機(jī)構(gòu)以及金融商品和服務(wù)的市場(chǎng)帶來(lái)巨大的好處。”［25］

鑒于我國(guó)目前的金融監(jiān)管體系是以 “一行三會(huì)”為主體的多頭監(jiān)管，在監(jiān)管方面，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)合監(jiān)管絕非易事。如前所述，“一行三會(huì)”雖然已經(jīng)設(shè)立了金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，但也產(chǎn)生了多頭監(jiān)管所導(dǎo)致的保護(hù)力度減弱和保護(hù)漏洞等問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)的金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)合監(jiān)管［26］，但從現(xiàn)實(shí)路徑來(lái)看，應(yīng)首先對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)合，可以考慮分兩步實(shí)施：第一步，由中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局作為牽頭協(xié)調(diào)單位，協(xié)調(diào)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)的工作，建立定期會(huì)晤和協(xié)作機(jī)制。第二步，條件成熟后，逐步統(tǒng)合 “一行三會(huì)”的保護(hù)機(jī)構(gòu)，設(shè)立獨(dú)立統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)局，該局可以掛靠在央行或使其成為國(guó)務(wù)院下屬的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

2.自律性保護(hù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合

目前，我國(guó)各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)側(cè)重于對(duì)普通消費(fèi)者而非金融消費(fèi)者和勞務(wù)消費(fèi)者的保護(hù)，我國(guó)專門(mén)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的組織力量相當(dāng)薄弱，再加上金融產(chǎn)品和金融服務(wù)相對(duì)于傳統(tǒng)的商品具有高度復(fù)雜性和創(chuàng)新性，這往往導(dǎo)致消費(fèi)者協(xié)會(huì)在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益時(shí)顯得力不從心。關(guān)于行業(yè)自律，我國(guó)有必要借助政府外在力量的推動(dòng)作用，強(qiáng)化行業(yè)內(nèi)部自律，切實(shí)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)督促金融業(yè)保護(hù)金融消費(fèi)者的功能。［27］筆者建議，在加強(qiáng)各金融業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)同作用來(lái)保護(hù)金融消費(fèi)者的同時(shí)，也要積極地在各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)內(nèi)設(shè)立由專門(mén)人員組成的金融消費(fèi)者保護(hù)工作委員會(huì)，以切實(shí)強(qiáng)化消費(fèi)者協(xié)會(huì)保護(hù)金融消費(fèi)者的職能。

3.第三方保護(hù)組織的統(tǒng)合

目前，英國(guó)、澳大利亞、日本已成功地設(shè)立了金融申訴專員服務(wù)機(jī)構(gòu) （簡(jiǎn)稱FOS），我國(guó)也可以借鑒其經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立類似的機(jī)構(gòu)。英國(guó)、澳大利亞的金融申訴專員服務(wù)制度是一種獨(dú)特的替代性的金融糾紛解決制度 （簡(jiǎn)稱ADR）①ADR （Alternative Dispute Resolution）又稱選擇性爭(zhēng)議解決方法，即通過(guò)法院以外的方式解決金融糾紛的方法，如通過(guò)雙方當(dāng)事人友好協(xié)商或者談判，或者雙方同意第三人進(jìn)行調(diào)解或者仲裁。。由于FOS是獨(dú)立于消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)的第三方機(jī)構(gòu)，因而其糾紛處理更具中立性、公平性等特點(diǎn)，F(xiàn)OS制度已逐漸成為國(guó)際上多元化金融糾紛解決機(jī)制的核心制度。近年來(lái)，亞洲各國(guó)家和地區(qū)也設(shè)立了類似的機(jī)構(gòu)，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2012 年1月依據(jù) 《金融消費(fèi)者保護(hù)法》設(shè)立了金融消費(fèi)評(píng)議中心，新加坡設(shè)立了金融業(yè)爭(zhēng)議調(diào)解中心，2012年6月香港也設(shè)立了金融糾紛調(diào)解中心。［28］在后金融危機(jī)時(shí)代，統(tǒng)合型的金融糾紛解決機(jī)構(gòu)的設(shè)立為雷曼迷你債券等類似案件的解決提供了專門(mén)途徑，在保護(hù)金融消費(fèi)者利益方面發(fā)揮了巨大作用。

（三）金融糾紛處理機(jī)制的統(tǒng)合

金融ADR 是對(duì)傳統(tǒng)的通過(guò)訴訟方式來(lái)解決糾紛的有效補(bǔ)充。“在金融ADR 制度化之前，業(yè)界團(tuán)體對(duì)于糾紛的處理在程序上采取的是一種任意性較強(qiáng)的解決方式，從中立性和公正性的角度來(lái)看，當(dāng)事人得不到應(yīng)有的信賴感和認(rèn)同感?！保?9］（P66）基于金融ADR 的理念，通過(guò)訴訟方式解決糾紛本是解決多元糾紛的途徑之一和終極途徑，而在我國(guó)，由于其他可供選擇的非訴訟途徑的匱乏，訴訟方式往往成為我國(guó)金融消費(fèi)者的首選途徑。隨著金融創(chuàng)新、金融商品的復(fù)雜化，金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)之間的不平等地位的擴(kuò)大，金融糾紛大量增加，其中金融消費(fèi)者往往處于弱勢(shì)地位，應(yīng)該給予特別的保護(hù)。因此，有必要在金融糾紛中創(chuàng)造性地運(yùn)用和解、調(diào)解、仲裁等非訴訟方式，發(fā)揮其特有的靈活、快捷、簡(jiǎn)便等優(yōu)點(diǎn)來(lái)及時(shí)處理糾紛，以保證金融消費(fèi)者的應(yīng)然權(quán)益能夠順利轉(zhuǎn)化成實(shí)然權(quán)益。［30］一旦發(fā)生金融糾紛，迅速采取合理的、適當(dāng)?shù)姆窃V訟方式處理金融糾紛，可以避免更多消費(fèi)者遭受損失，可以避免負(fù)面的社會(huì)影響，對(duì)維護(hù)金融秩序和社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。筆者建議，除了在條件成熟的地區(qū)的法院內(nèi)設(shè)立金融審判庭、提升法官在金融方面的專業(yè)素質(zhì)外，還可以考慮從固有投訴制度的統(tǒng)合入手，逐步導(dǎo)入FOS制度，分階段、分步驟實(shí)現(xiàn)金融糾紛處理機(jī)制的統(tǒng)合，最終構(gòu)建以金融消費(fèi)者保護(hù)為核心的多元化金融糾紛解決機(jī)制的統(tǒng)合體系。

1.現(xiàn)有投訴制度的統(tǒng)合

金融糾紛投訴制度是指在金融市場(chǎng)中，金融消費(fèi)者采用書(shū)信、電子郵件、電話、走訪等形式對(duì)金融機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為進(jìn)行建議、舉報(bào)、請(qǐng)求，以求金融消費(fèi)者利益的維護(hù)以及遭受損害的賠償?shù)闹贫?。我?guó)金融消費(fèi)者的投訴救濟(jì)措施主要包括向金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部、行政監(jiān)管機(jī)關(guān)以及自律組織的投訴。我國(guó)現(xiàn)有的金融糾紛投訴機(jī)構(gòu)比較分散、權(quán)限不足，需要完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的投訴制度，統(tǒng)合行政性投訴制度以及自律組織投訴制度。

關(guān)于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴制度的完善，監(jiān)管部門(mén)可以通過(guò)一定的監(jiān)管措施要求金融機(jī)構(gòu)設(shè)立比較完善的金融消費(fèi)者投訴機(jī)制，如在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立健全金融消費(fèi)者投訴、爭(zhēng)議解決程序。

在行政性投訴制度統(tǒng)合方面，我國(guó)現(xiàn)階段的金融監(jiān)管體系是以 “一行三會(huì)”為主體的多頭監(jiān)管。在無(wú)法改變當(dāng)前各自為政的行政投訴機(jī)制的背景下，可以效仿美聯(lián)儲(chǔ)的做法，建立統(tǒng)一的消費(fèi)者投訴信息數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建與投訴相關(guān)的信息資源的統(tǒng)合體制，在分析消費(fèi)者投訴的次數(shù)和金額數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類、調(diào)查、核實(shí)、調(diào)解，并且通過(guò)定期對(duì)信息進(jìn)行分析整理來(lái)識(shí)別潛在的消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題，進(jìn)而為監(jiān)管部門(mén)的規(guī)章、政策的制定提供依據(jù)，使消費(fèi)者的意見(jiàn)得到應(yīng)有的重視。［31］

在自律組織投訴制度統(tǒng)合方面，一方面，應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)銀行協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)協(xié)會(huì)、證券協(xié)會(huì)等金融行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)同性來(lái)擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會(huì)組織在金融消費(fèi)者保護(hù)方面的作用；另一方面，通過(guò)在各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)內(nèi)設(shè)立金融消費(fèi)者工作委員會(huì)的方式，賦予傳統(tǒng)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的職能，同時(shí)在委員會(huì)人員組成上適當(dāng)增加金融專業(yè)人員。

2.統(tǒng)一的金融申訴專員服務(wù)（FOS）機(jī)構(gòu)的設(shè)立

在第三方糾紛解決機(jī)制方面，設(shè)立獨(dú)立的第三方處理金融消費(fèi)者投訴、糾紛的金融申訴專員服務(wù)機(jī)構(gòu)。獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)可以有效解決金融糾紛，是金融多元化糾紛解決機(jī)制理念的重要的體現(xiàn)。目前，各國(guó)設(shè)立的FOS 機(jī)構(gòu)不盡相同，有的國(guó)家將更多的職權(quán)賦予FOS機(jī)構(gòu)，如英國(guó)，甚至在某些情形下可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行裁定；而有些國(guó)家的FOS 機(jī)構(gòu)權(quán)限比較小，如新設(shè)立的日本證券金融斡旋咨詢中心，更多的是承擔(dān)咨詢功能。我國(guó)現(xiàn)階段缺少FOS機(jī)構(gòu)，具體應(yīng)該設(shè)立什么類型的機(jī)構(gòu)以及賦予其多大的權(quán)限值得探討。但無(wú)論如何，統(tǒng)合型的FOS 機(jī)構(gòu)對(duì)于我國(guó)金融糾紛的解決有著積極的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義，在條件成熟時(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立符合國(guó)情的統(tǒng)合型的FOS機(jī)構(gòu)。

總之，隨著金融消費(fèi)者保護(hù)的理念日益深入人心，我國(guó)需要將投資者保護(hù)提升為金融消費(fèi)者保護(hù)，強(qiáng)化金融服務(wù)提供者的義務(wù)。筆者認(rèn)為，我國(guó)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)更多的應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)法上的國(guó)家的傾斜保護(hù)，而不應(yīng)僅僅停留在民商法上的私權(quán)救濟(jì)層面。因此，以金融消費(fèi)者保護(hù)為核心，將金融商品 （服務(wù)）統(tǒng)合立法體系、保護(hù)機(jī)構(gòu)體制、糾紛解決機(jī)制三者進(jìn)行統(tǒng)合互動(dòng)，構(gòu)建動(dòng)態(tài)靈活、有機(jī)統(tǒng)一的金融服務(wù)統(tǒng)合法體系，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

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