中國公共行政學(xué)：反思背景下的本土化路徑研究＊

劉 鵬

被德懷特·沃爾多 （Dwight Waldo）稱之為一門“專業(yè)經(jīng)驗知識”的西方公共行政學(xué)理論［1］，主要建立在威爾遜的政治—行政二分法、韋伯式科層制理論和西蒙的行政科學(xué)觀點三大基礎(chǔ)之上。經(jīng)過一百多年的發(fā)展，西方公共行政學(xué)，尤其是美國公共行政學(xué)，借助完善的理論體系、深入的實證研究、科學(xué)的研究方法以及帶有主導(dǎo)性的話語體系，逐步成為到目前為止對人類社會行政現(xiàn)象解釋最為完備和準(zhǔn)確的學(xué)說體系。

然而，關(guān)于西方公共行政學(xué)能否成為普適性的國際行政科學(xué)體系，非西方國家是否有必要對這套行政科學(xué)體系開展本土化的研究，學(xué)術(shù)界仍然存在很大爭議。我們不禁要問：中國行政學(xué)體系是否應(yīng)該本土化？截至目前中國行政學(xué)體系本土化經(jīng)歷了怎樣的歷史發(fā)展過程？到底應(yīng)該如何實現(xiàn)本土化？從哪些領(lǐng)域和理論開始本土化？

一、中國行政學(xué)需要本土化的理由與價值

首先，西方公共行政學(xué)的知識體系有著自身難以突破的局限。以美國行政學(xué)為主流的西方公共行政學(xué)本身就經(jīng)歷了一個各自本土化的過程。美國行政學(xué)鼻祖伍德羅·威爾遜 （Woodrow Wilson）早在1887年就曾經(jīng)反思當(dāng)時美國行政學(xué)研究的不足： “行政科學(xué)并不是我們的創(chuàng)造，它是一門外來的科學(xué)，很少使用英國或美國式的語言規(guī)則”，“如果要應(yīng)用這種科學(xué)，我們必須使之美國化，不只是從形式上或僅僅從語言上加以美國化，而是必須在思想、原則和目標(biāo)方面從根本上加以美國化”。［2］由此可見，一百多年前的美國行政學(xué)也同樣生活在歐洲大陸行政學(xué)的陰影之下，迫使威爾遜喊出了歐陸行政學(xué)美國化的吁求，這才有了以后的美國行政學(xué)體系。

無獨有偶，政治學(xué)家羅伯特·達爾 （Robert Dahl）在1947年發(fā)表的一篇關(guān)于強調(diào)比較公共行政研究重要性的論文中也指出： “人們也許可以想象有美國公共行政科學(xué)、英國公共行政科學(xué)和法國公共行政科學(xué)，但是否會有一門基于一組普遍原理基礎(chǔ)之上、不依賴各國特殊背景的 ‘公共行政科學(xué)’呢？”［3］達爾的這段論述清楚地表明，即便是在西方公共行政學(xué)內(nèi)部的知識體系也對是否存在統(tǒng)一的西方行政科學(xué)存在明顯分歧，更遑論所謂全球性的、普適性的、放之四海而皆準(zhǔn)的公共行政知識體系。

以美國為主導(dǎo)的西方行政學(xué)體系主要聚焦于對西方三權(quán)分立體制下、政治—行政二分基礎(chǔ)上的行政現(xiàn)象的研究，一些理論流派基本上是圍繞著西方政治理論體系中的政府—市場、國家—社會、民主—效率等傳統(tǒng)的二元價值平衡展開的，其使用的核心概念也是基于西方特有的話語環(huán)境和知識體系，而對當(dāng)今中國鮮活的行政轉(zhuǎn)型現(xiàn)象則缺乏有力的對接和詮釋。

例如，針對20世紀(jì)90年代末中國開展的政企分開、精簡機構(gòu)等行政改革，一些學(xué)者直接套用西方模式來解釋，認(rèn)為是受到西方國家興起的“新公共管理運動”的影響。［4］然而，21 世紀(jì)初期，社會服務(wù)和福利的職能逐步得以重建，政府的權(quán)力和功能重新得以強化，這顯然與西方的新公共管理運動大相徑庭。再如，由于中國政府從一些經(jīng)濟和社會領(lǐng)域中逐步退出，需要運用一些方式和手段與非政府組織和市場力量進行合作，有學(xué)者就斷言中國也開始出現(xiàn)西方公共管理領(lǐng)域中的 “公私合作”，并開始用合同外包、購買服務(wù)、標(biāo)桿管理等概念來定義中國地方政府的改革。［5］然而，建立在壓力型體制下的中國政府所開展的與市場和社會力量的合作行為是否與憲政分權(quán)體制下的西方國家公私合作具有內(nèi)在一致的邏輯和特征，這是需要進一步驗證的。

其次，中國行政體制改革需要具有本土化特征的行政學(xué)知識提供智力支持。改革開放之前，中國的國家權(quán)力雖然強大，但更多的是依靠執(zhí)政黨強大的組織和意識形態(tài)體系得以有效延伸。改革開放以來，執(zhí)政黨對行政權(quán)力的直接控制力度有所放松，行政權(quán)力恢復(fù)了應(yīng)有的價值和功能。與此同時，市場經(jīng)濟和社會發(fā)展對行政權(quán)力提出了高效、透明、問責(zé)等要求，客觀上推動了行政權(quán)力的公共治理和服務(wù)的功能有所增強。為了適應(yīng)社會的需求，行政權(quán)力被倒逼進一個提升質(zhì)量的新階段，其目的在于不斷提高其理性化、科學(xué)化、民主化程度，這個過程就是中國行政體制的一個調(diào)整過程。①馬駿和張志斌認(rèn)為，自1978年改革開放以來，中國正在經(jīng)歷一場行政國家重建的運動 （參見Jun，Ma ＆Zhibin，Zhang.“Remaking the Chinese Administrative State Since 1978：The Double－Movements Perspective”.Korean Journal of Policy Studies，2009，23 （2）：225－252）。對此觀點本人持質(zhì)疑態(tài)度，原因在于，由于歷史傳統(tǒng)和政黨體制的差異，迄今為止，中國歷史上并沒有出現(xiàn)過西方意義上的行政國家，所以既談不上建設(shè)，更談不上重建，充其量只能稱之為行政體制的調(diào)整。

在大規(guī)模的經(jīng)濟和社會同步轉(zhuǎn)型的背景下，中國的行政體制改革已經(jīng)而且還將會遇到種種難題和挑戰(zhàn)，能否成功應(yīng)對挑戰(zhàn)，化解風(fēng)險，將成為中國行政體制改革能否成功的關(guān)鍵。與此同時，由于中國的行政體制改革是基于計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的混合體，以及急劇發(fā)育的公民社會的背景和執(zhí)政黨力量的約束，其建設(shè)過程既不同于英美等發(fā)達資本主義國家，也有別于拉美和東亞其他國家，所以，中國行政體制改革的實踐和過程，只能從具有本土關(guān)懷的行政學(xué)知識體系中汲取養(yǎng)料，穩(wěn)步前行。

例如，在中國行政體制改革的現(xiàn)階段，一個非常關(guān)鍵的問題和挑戰(zhàn)是事業(yè)單位體制改革。事業(yè)單位是中國特有的現(xiàn)象，由于牽涉到數(shù)千萬社會精英的切身利益，同時缺乏市場競爭的直接壓力，導(dǎo)致事業(yè)單位改革明顯落后于國有企業(yè)體制改革。同時，由于缺乏國際經(jīng)驗的參照，中國事業(yè)單位體制改革的方向和途徑仍然處于激烈的爭論階段［6］，“市場化論”、“行政化論”、“社會化論”、“分類改革論”、“非營利邏輯論”等觀點不斷涌現(xiàn)，但基本上還是在用西方國家的 “社會企業(yè)”、“免稅組織”、“第三部門”等概念直接套用分析，缺乏對中國事業(yè)單位獨特邏輯的深入分析。如果完全按照這些觀點開展改革，必然會出現(xiàn)削足適履的情況。為此，中國行政學(xué)者需要對中國事業(yè)單位的歷史發(fā)展、行業(yè)分布、結(jié)構(gòu)功能、社會需求開展扎實的實證性的本土研究，提煉出來自改革實踐的本土化改革路徑和方案，為下一步的事業(yè)單位改革提供政策建議。

再次，決定中國行政學(xué)能否走向國際，開展國際對話的最關(guān)鍵因素是其能否提供本土化的話語體系。從20世紀(jì)80年代中國行政學(xué)研究恢復(fù)以來，希望行政學(xué)研究能夠盡快與國際接軌的呼聲一直不斷，近年來隨著一批接受過國外科學(xué)實證研究方法訓(xùn)練的青年行政學(xué)者陸續(xù)回國發(fā)展，中國行政學(xué)界開展的國際交流日益頻繁，各種國際學(xué)術(shù)會議上出現(xiàn)的中國學(xué)者越來越多。然而，與這種國際交流喧鬧不已的局面不同的是，中國行政學(xué)界在公共行政學(xué)國際一流學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表的高質(zhì)量論文數(shù)量仍然偏少，這其中固然有語言、文化、意識形態(tài)等客觀原因，更主要的原因在于中國行政學(xué)界基本上還是在引進或者消費西方行政學(xué)知識，沒有取得讓西方學(xué)界認(rèn)為有什么值得重視的新突破。

事實證明，越是本土的，就越是世界的。中國行政學(xué)研究要想贏得國際學(xué)術(shù)界的尊重和肯定，唯一的出路是提供本土化的話語體系。在這個問題上，當(dāng)代韓國政治學(xué)的發(fā)展歷程和經(jīng)驗值得借鑒。20世紀(jì)50年代末，韓國政治學(xué)界開始大量譯介美國政治學(xué)理論以及政治學(xué)動向。60年代初至70年代末，韓國政治學(xué)在國內(nèi)、國際現(xiàn)實政治變動過程中得到發(fā)展。80～90 年代，韓國政治學(xué)研究取得很大進展，韓國政治學(xué) “韓國化”逐步實現(xiàn)。韓國政治學(xué)者注意追求與韓國政治現(xiàn)實相關(guān)以及現(xiàn)實社會所需的知識，在政治研究中，從選題的確定到資料選擇都以滿足韓國社會需要為首要目標(biāo)。［7］韓國政治學(xué)者在政治學(xué)普遍性和特殊性的探討過程中，把外來理論與本國政治實踐相結(jié)合，推動 “韓國化”進程向前邁出了一大步，韓國政治學(xué)研究國際化步伐也明顯加快。這些經(jīng)驗值得中國政治學(xué)者和行政學(xué)者認(rèn)真研究和借鑒。

二、中國行政學(xué)本土化思潮的歷史發(fā)展及其背景

回溯中國行政學(xué)本土化的研究歷史，早在1982年，著名行政學(xué)家夏書章就指出： “要搞好現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)”， “就需要社會主義的行政學(xué)和行政法學(xué)”。［8］此觀點雖然帶有一定的意識形態(tài)色彩，但已經(jīng)蘊涵了希望中國的行政學(xué)研究不是簡單的西化或國際接軌，而是在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出適合社會主義發(fā)展的行政學(xué)知識體系。

黃達強等學(xué)者在早期的行政學(xué)教材中也強調(diào)：“必須根據(jù)我國的國情，從實際出發(fā)，借鑒別人的經(jīng)驗，探索中國特色行政管理理論和方法，以期實現(xiàn)中國行政管理科學(xué)化”。［9］然而，受政治環(huán)境、學(xué)者的知識結(jié)構(gòu)以及學(xué)術(shù)訓(xùn)練的影響，早期關(guān)于行政學(xué)中國化和本土化的文獻和討論大都帶有較強的意識形態(tài)色彩，即強調(diào)行政學(xué)作為一門意識形態(tài)色彩較濃的社會科學(xué)，必須堅持馬克思主義對其研究的指導(dǎo)。在這種語境下，本土化實質(zhì)上等于馬克思主義化。

由于行政學(xué)是從西方國家引進的舶來品，因此從20世紀(jì)80年代到90年代中期，中國行政學(xué)的主要任務(wù)還是引進和介紹西方行政學(xué)的知識體系，同時從規(guī)范價值層面對中國行政學(xué)研究提出了一些判斷和設(shè)計，從總體上看，都比較宏觀。直到1994年，臺灣公共行政學(xué)者吳瓊恩首次正式提出 “行政學(xué)的中國化問題”，指出了行政學(xué)本土化的必要性和重要性。［10］

遺憾的是，吳瓊恩的呼吁并沒有引起中國大陸學(xué)者的關(guān)注。由于國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和行政體制改革的加速，這一時期中國行政學(xué)的研究進入一個泡沫化階段，即從表面上看，行政學(xué)的論文專著、研究隊伍、研究資源都在不斷壯大，但與此同時，行政學(xué)研究暴露出理論脫離實踐、效率導(dǎo)向過重、研究方法落后等問題，因此，一些學(xué)者開始對行政學(xué)研究進行反思，這也是中國行政學(xué)史上的第一次反思運動。關(guān)于學(xué)科本土化建設(shè)的思考和建議也被融入這場反思運動中。例如，1996年，一些學(xué)者在北京召開了 “中國行政科學(xué)發(fā)展研討會”，在 《中國行政管理》刊發(fā)了關(guān)于中國行政科學(xué)發(fā)展的系列文章，有學(xué)者指出“應(yīng)當(dāng)加強對行政系統(tǒng)利益結(jié)構(gòu)的研究”［11］，有學(xué)者強調(diào) “應(yīng)當(dāng)注重政策分析，提高技術(shù)含量”［12］，還有學(xué)者則強調(diào)行政倫理研究和中國傳統(tǒng)行政文化研究的重要性［13］。薄貴利則系統(tǒng)總結(jié)了中國行政學(xué)的十大脆弱點和挑戰(zhàn)。［14］接下來的一段時間，另外一些學(xué)者側(cè)重從中國行政學(xué)研究方法不足的角度來進行系統(tǒng)的學(xué)科反思［15］，還有一些接受過國際化教育的行政學(xué)者也強調(diào)了行政學(xué)研究方法的重要性［16］。

進入21世紀(jì)以后，中國行政學(xué)的反思運動進入一個全新的階段。受到第一波反思行政學(xué)方法論和規(guī)范性不足的影響，加上一批接受過國外科學(xué)實證研究方法訓(xùn)練的青年行政學(xué)者陸續(xù)回國發(fā)展，從2004年起，新一輪的行政學(xué)反思運動迅速興起。與20世紀(jì)90年代的反思大都限于規(guī)范思辨不同的是，這一波行政學(xué)反思運動建立在量化和實證研究的基礎(chǔ)上，學(xué)者們對中國行政學(xué)存在的規(guī)范性不足的問題提出了更尖銳的批評，指出舊有的行政學(xué)研究成果不但談不上科學(xué)的定量研究，甚至也不能說是規(guī)范的定性研究，充其量只不過是 “剪刀加糨糊”的拼湊整理。與此同時，他們也對增強中國行政學(xué)的研究規(guī)范和理論建構(gòu)提出了有價值的建議。［17］

值得注意的是，在這個階段，雖然有學(xué)者提出中國行政學(xué)面臨 “規(guī)范化與本土化的雙重困境”［18］，然而受到不破不立思想的影響，這個階段對學(xué)科反思的聲音大大超過了學(xué)科本土化的訴求，大部分學(xué)者認(rèn)為中國行政學(xué)仍然停留于反思階段，學(xué)科本土化任重道遠(yuǎn)。

在這個階段，一些學(xué)者以 “不破不立”的勇氣來嘗試推進行政學(xué)本土化的先期研究。如張康之在總結(jié)西方行政學(xué)傳統(tǒng)和范式特征的基礎(chǔ)上，指出：“中國的行政學(xué)不能簡單停留在對西方行政學(xué)的學(xué)習(xí)和借鑒上，需要根據(jù)中國的 ‘服務(wù)行政’模型進行理論建構(gòu)與學(xué)科建設(shè)”。［19］喬耀章認(rèn)為，加強行政哲學(xué)研究是擺脫行政學(xué) “美國化”，實現(xiàn)行政學(xué)中國化的重要途徑［20］，提出行政學(xué)中國化應(yīng)當(dāng) “在行政學(xué)的語言和術(shù)語上中國化，營造屬于中國的行政學(xué)話語體系”。［21］

吳瓊恩則一如既往地強調(diào)行政學(xué)本土化，指出要注意中國傳統(tǒng)文化 “人文理性”的優(yōu)先性，從而超越西方知識體系的邏輯理性。［22］徐湘林則把目光瞄向了中國政策科學(xué)的理論困境和本土化問題，指出中國政策科學(xué)本土化分三個層面，即價值倫理、原創(chuàng)經(jīng)驗研究和理論方法本土化。［23］芮國強也強調(diào)要重視中國傳統(tǒng)文化在行政學(xué)本土化中的重要價值。［24］王紹光則從中國政治學(xué)發(fā)展的高度對本土化重要性進行了系統(tǒng)闡述，認(rèn)為 “在經(jīng)過 ‘取經(jīng)’、 ‘效仿’、‘自覺’三個階段以后，中國政治學(xué)界應(yīng)該大膽向前再跨一大步：本土化”，并指出： “本土化的要求無非是三條：批判的吸收，創(chuàng)造性的思考，平等的交流”。［25］

還有學(xué)者通過對美國或主流公共行政學(xué)范式的批判，對未來中國行政學(xué)本土化的方向提出了某種隱喻性的預(yù)設(shè)。藍志勇借鑒美國公共管理一百多年來發(fā)展的歷史，指出： “美國的公共管理注重官僚技術(shù)人員的培養(yǎng)，忽略了宏觀理論的訓(xùn)練”，這為未來中國行政學(xué)本土化提供了前車之鑒。［26］孫柏瑛則系統(tǒng)地反思了建立于工業(yè)文明之上的傳統(tǒng)主流公共行政的理性價值，指出 “建立適應(yīng)社會快速變化的公共行政社會建構(gòu)理念”的重要性，這無疑為未來中國行政學(xué)的本土化提供了重要的方向指引。［27］劉太剛通過對西方公共管理學(xué)中的 “公共性”、 “公共物品”和 “公共利益”等概念的反思，提出了需求溢出理論，進而意圖重構(gòu)公共管理學(xué)的知識體系。［28］張成福在一篇分析中國行政學(xué)發(fā)展趨勢的論文中指出： “本土化是中國公共行政未來發(fā)展的方向和最大的挑戰(zhàn)”，并深刻分析了中國行政學(xué)本土化的兩個層面的意義。［29］

三、中國行政學(xué)如何本土化：實證研究與規(guī)范闡釋

（一）學(xué)術(shù)概念的實證清理：中國行政學(xué)本土化的突破點

在已開展的對中國行政學(xué)發(fā)展的反思研究中，對于中國行政學(xué)的可能途徑存在著一些片段式的分析，如加強對傳統(tǒng)中國行政文化的研究、關(guān)注后現(xiàn)代的公共行政理論、聚焦比較公共行政和行政生態(tài)的研究等，但從整體上看還不成體系，也沒有與西方公共行政理論的不足進行比較。

雖然現(xiàn)階段中國行政學(xué)本土化步履維艱，但三十多年來的學(xué)科發(fā)展也提供了一些具有本土特征的研究成果，提出了一些具有中國特色的學(xué)術(shù)概念。為了更好地總結(jié)和評估中國行政學(xué)本土化已有的研究成果，展望未來中國行政學(xué)本土化所可能率先突破的概念和理論，本文從已有的中國研究中選取和提煉出五個兼具代表性和中國特色的學(xué)術(shù)概念進行分析評估，并展望其對于未來中國行政學(xué)本土化建設(shè)的價值和意義。

1.壓力型體制

“壓力型體制”的概念最早是由中共中央編譯局“縣鄉(xiāng)人大運行機制研究”課題組于1996年6月在河南省新密市調(diào)研縣鄉(xiāng)人大運行機制之后，撰寫的研究報告中提出來的。按照他們的定義，壓力型體制就是 “一級政治組織 （縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”，其典型的制度體現(xiàn)包括年度目標(biāo)考核制、專項考核制、一票否決制、責(zé)任分?jǐn)傊频?。?0］

由于該概念形象地描述了中國地方政府層級的運行流程與特征，一經(jīng)提出，就為學(xué)界乃至政界人士廣為使用，用來描述和解釋中國地方政府在維穩(wěn)、信訪、債務(wù)、稅收征管、文化建設(shè)、行政問責(zé)等方面遇到的問題，但很少有人注意到這個概念對于中國行政學(xué)本土化的可能意義。西方行政學(xué)的主流觀點是強調(diào)政治—行政二分下的官僚制原則，各地方政府層級之間的主要特征應(yīng)當(dāng)是基于官僚制基礎(chǔ)上的命令—服從關(guān)系，而壓力型體制顯然并不是簡單的命令—服從關(guān)系，而是一種基于命令—服從關(guān)系的官僚制和基于委托—代理的合同制的混合體制，這對單純區(qū)分官僚制或契約制的西方行政學(xué)而言，是難以界定的。未來中國行政學(xué)者可借助此概念，深挖其在行政組織學(xué)上的定位與功能。

2.錦標(biāo)賽模式與行政逐級發(fā)包制

“錦標(biāo)賽模式”的全稱是 “晉升錦標(biāo)賽治理模式”，由周黎安在2007年提出。錦標(biāo)賽作為一種激勵機制的特性最早是由西方的經(jīng)濟學(xué)者提出來的，周黎安將其借用來說明中國地方官員晉升體制過程，“指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標(biāo)”?！皬膰H比較的角度看，如果說地方政府在中國經(jīng)濟增長奇跡中作用巨大的話，那么這種作用的制度基礎(chǔ)就是晉升錦標(biāo)賽模式”。［31］此后，周黎安又繼續(xù)擴充和完善了他的觀點，并提出用 “行政逐級發(fā)包制”作為錦標(biāo)賽模式的一個條件和補充，即 “行政和經(jīng)濟管理事務(wù)由中央逐級發(fā)包到最基層，中央以下每一級發(fā)包方都向上一級發(fā)包方負(fù)責(zé)，而上一級則有挑選和監(jiān)督下一級承包方的責(zé)任”。他發(fā)現(xiàn)，解釋中國行政集權(quán)—分權(quán)悖論的唯一途徑就是意識到中國自古以來的這種“屬地化行政逐級發(fā)包制”。［32］

可見，無論是 “錦標(biāo)賽體制”，還是 “行政逐級發(fā)包制”，都是被用來描述和解釋中國不同于西方國家的府際關(guān)系特征。另外，從政治學(xué)與行政學(xué)角度來分析，這兩個概念既無法依靠西方傳統(tǒng)的官僚制特征講清楚，也很難被簡單歸類于單一制或聯(lián)邦制的類型，體現(xiàn)出中國行政體制和府際關(guān)系的某些特性，因此可以進一步拓展，加強與西方行政學(xué)的對話和交流，期望能夠在研究官僚制理論以及中央—地方關(guān)系理論方面對西方現(xiàn)有的行政學(xué)理論有所反思。

3.行政吸納社會

“行政吸納社會”概念的提出，明顯受到金耀基在研究英國殖民時代香港政治體制的過程中所提出的 “行政吸納政治”模式 （即通過開放行政管理體制的方式吸納民主政治的訴求［33］）的影響。康曉光用這一概念來詮釋20世紀(jì)90年代以來中國的政治發(fā)展與穩(wěn)定［34］，這對于傳統(tǒng)西方行政學(xué)中的行政必須由政治統(tǒng)領(lǐng)或行政與政治可以二元分割的觀點，是一個巨大的理論挑戰(zhàn)。之后，康曉光和韓恒又將基本思路擴展至中國的國家—社會關(guān)系，同時輔以分類的實證研究作為經(jīng)驗依據(jù)，提出 “行政吸納社會”是理解當(dāng)代中國國家—社會關(guān)系的基本框架。在他們看來，“行政吸納社會”的核心機制包括限制與功能替代，同時還運用了 “優(yōu)先滿足強者利益”的鞏固聯(lián)盟的手段。他們強調(diào)， “通過同時運用這三種策略，政府不但贏得了權(quán)威政體的穩(wěn)定，也贏得了經(jīng)濟和社會的發(fā)展”。［35］

從行政學(xué)的角度看，康、韓二人提出的 “行政吸納社會”模式，打破了西方理論中國家—社會二元分割的傳統(tǒng)，強調(diào)了中國當(dāng)下政府與社會力量的并存與互動關(guān)系，“‘行政吸納社會’強調(diào)的不是國家與社會的分離，更不是國家與社會的對立，而是國家與社會的融合”，這顯然與來自西方的市民社會、法團主義、公共領(lǐng)域等社會結(jié)構(gòu)分析范式大相徑庭。雖然該分析模式仍然需要進一步完善和擴充，但對于提煉和總結(jié)符合中國本土色彩的行政—社會關(guān)系具有重要的價值和意義。

4.分級制政策試驗

自1949年以來，中國政策制定和執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn) “試點”、“試行”、 “試水”等做法，大部分學(xué)者沒有覺得有什么特別的地方。然而，德國政治學(xué)者韓博天 （Sebastian Heilmann）則從域外異文化的獨特視角，全面總結(jié)了中國政府的這一做法，認(rèn)為這種政策試驗的方法可以幫助理解中國政府對市場經(jīng)濟和全球化的高度適應(yīng)能力。他認(rèn)為，分級制政策試驗就是 “指把來自基層的建議和地方積累的經(jīng)驗注入國家政策的一種機制”，“在中國式政策制定過程的核心，我們發(fā)現(xiàn)了一個中央和地方互動的機制，我們稱其為分級制試驗，分級進行政策試驗在很多方面起到了有力的糾錯功效”。同時，這種以試驗為基礎(chǔ)的政策制定程序過程，也明顯不同于西方法治國家的政策制定循環(huán)模式，因而可能值得其他非西方國家借鑒。最后，他還指出中國的經(jīng)驗強調(diào)結(jié)合地方智慧的潛力、動員自下而上的主動性，以及接受不是中央制定的政策，這些做法與外國專家提議的 “最佳實踐”建議形成鮮明對照。［36］

韓博天提出的這一概念有助于強化我們對中國地方政府政策過程的獨特性的理解，也可以與西方行政學(xué)中的政策執(zhí)行進行對比。盡管在不同政治領(lǐng)域內(nèi)轉(zhuǎn)型試驗效果不一，中國以試驗為基礎(chǔ)的政策制定過程還是對重新定義整個政策框架起到了實質(zhì)性作用，這對于反思西方行政學(xué)中對于政策執(zhí)行過程理論的理解具有重要的突破意義，可以從政策執(zhí)行角度對原西方行政學(xué)的觀點提出質(zhì)疑和有所創(chuàng)新。

5.公推公選與準(zhǔn)行政競爭

自1870年英國政府頒布了正式確立公開競爭考試制度的樞密院令，文官選拔制度逐漸發(fā)展成為一種比較成熟的政府官員選拔任用制度，在政治中立的前提下陸續(xù)確立了一系列指導(dǎo)原則，如競爭擇優(yōu)原則、分類管理原則、功績主義原則等。改革開放以來，中國在堅持黨管干部、強調(diào)政治忠誠而非中立的公務(wù)員體制中，也開展了一系列民主導(dǎo)向和競爭導(dǎo)向的人才選任機制改革，其中以公推公選改革最具代表性。 “公推公選制度”的含義是：在干部選拔過程中，采取個人自薦、群眾舉薦和組織推薦相結(jié)合的方式，通過考核、考試、演講答辯等程序，公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部候選人。

中國的公推公選改革已經(jīng)開展了近三十年，雖然從實際操作層面分析，仍然存在許多需要完善的地方，但從總體上分析，公推公選制度實現(xiàn)了干部選拔任用觀念、程序和標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新，開拓了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政環(huán)境下官僚體制競爭選拔和更新改革的新路徑。與西方文官制度中的選任制度相比，公推公選制度堅持的是黨管干部原則，既包含了選拔干部的政治標(biāo)準(zhǔn)，也包含了選拔干部的能力標(biāo)準(zhǔn)，同時并不像西方國家那樣以考試作為整個選拔過程的核心內(nèi)容，而是更注重民主推薦、演講答辯 （素質(zhì)測評）、民意測驗、組織考察、討論決定等各選拔環(huán)節(jié)的有機組合。由此可見，公推公選改革在實質(zhì)上是一種引入一定民主和競爭因素的 “準(zhǔn)行政競爭”人事制度改革，其改革動力、過程、特征及其影響都與西方文官制度有著很大的差異，值得深入研究和提煉出其具有本土化色彩的體制特征及規(guī)律。［37］

以上我們分析了五個具有代表性的學(xué)術(shù)概念，既有制度層面的，也有文化層面的，既有反思古代傳統(tǒng)的，也有總結(jié)現(xiàn)代特征的。如何更好地深化這些學(xué)術(shù)概念的研究，同時將這些學(xué)術(shù)概念融匯成宏觀或中觀層面的學(xué)科理論，并積極展開國際比較和學(xué)術(shù)對話，將對未來中國行政學(xué)的本土化具有重要的價值。

值得注意的是，這五個概念并不能完全涵蓋具有中國特色的本土化學(xué)術(shù)概念體系，限于篇幅，只能簡要述之。我們把其余的部分概念連同之前的五個概念，按照各自所屬的不同范疇，整理成表1，供讀者參考。當(dāng)然，這種簡單枚舉的方式是不可能窮盡所有的可能概念的，希望學(xué)界同仁一起添加充實。

表1 中國行政學(xué)本土化特色學(xué)術(shù)概念分類舉例

（二）宏觀、中觀與微觀：中國行政學(xué)本土化的三條途徑

美國行政學(xué)家費樂爾·海迪 （Ferrel Heady）在總結(jié)第二次世界大戰(zhàn)后比較公共行政學(xué)發(fā)展的成果分類時，提及比較行政學(xué)在構(gòu)建一般系統(tǒng)模式和闡述中觀理論方面取得了一定的突破。［38］受這一總結(jié)的啟發(fā)，結(jié)合其他社會科學(xué)的發(fā)展體系，筆者認(rèn)為中國行政學(xué)體系本土化應(yīng)當(dāng)從宏觀、中觀和微觀三條路徑同時展開。

1.建構(gòu)宏觀行政系統(tǒng)模式

社會科學(xué)能否通過比較研究，像自然科學(xué)一樣，發(fā)掘出跨文化的、跨層次的一般性社會系統(tǒng)模式，一直處于令人懷疑的狀態(tài)，行政學(xué)自然也不例外。雖然從今天看來，里格斯的行政生態(tài)理論存在不夠完善的地方，但是該理論的提出，無疑增強了行政學(xué)者建構(gòu)宏觀行政系統(tǒng)模式的信心［39］，也引發(fā)了后來多西 （John T.Dorsey）對越南行政發(fā)展的研究［40］、貝雷恩森 （William M.Berenson）對56 個發(fā)展中國家行政發(fā)展的比較研究［41］等一系列研究成果。

中國的行政學(xué)研究也完全可以成為構(gòu)建宏觀行政系統(tǒng)模式的深厚土壤。例如，雖然中國兩千多年的封建專制社會政治發(fā)展被稱為 “超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”［42］，但中國的行政體系和文化卻在不斷地向精細(xì)化方向發(fā)展，各種學(xué)說和思潮都可以為研究農(nóng)業(yè)時代的行政理論和行政文化提供豐富資源。另外，中國目前正在進行大規(guī)模的行政轉(zhuǎn)型，這里面既包括現(xiàn)代行政國家的建設(shè)，也包括市場經(jīng)濟和市民社會的培育，利益關(guān)系和結(jié)構(gòu)演變錯綜復(fù)雜，這必將成為行政科學(xué)創(chuàng)新和發(fā)展的最好觀察鏡和實驗室，從而生產(chǎn)和提煉出具有中國特色的行政系統(tǒng)模式。

2.發(fā)展中層行政學(xué)理論

對于行政學(xué)理論而言，與建構(gòu)宏觀的系統(tǒng)模式相比，發(fā)展出具有解釋力的中層理論，難度要小得多，也更具有現(xiàn)實性。正如美國公共行政學(xué)者普雷瑟斯 （Robert A.Presthus）對那些致力于比較行政研究的學(xué)者的告誡： “要把現(xiàn)實截成許多較小的部分，然后對它們進行深入細(xì)致的研究”［43］。比較行政學(xué)的研究在中觀理論層面已經(jīng)碩果累累，其中最為經(jīng)典的莫過于馬克斯·韋伯的科層制理論，以及在科層制基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的相關(guān)的中層理論［44］。

因此，未來中國行政學(xué)研究對行政科學(xué)的最大貢獻領(lǐng)域可能就在于對中層理論的貢獻，尤其是在行政組織研究和生態(tài)環(huán)境分析方面。例如，相對簡單的科層制理論是否可以說明和解釋復(fù)雜多變的中國古代的行政體制的基本特征？如何看待中國古代行政體制中的人治色彩與科層制理論中的“非人格化”特征之間的矛盾？如何用西方的組織理論來理解中國社會中經(jīng)常提到的 “江湖”？中國龐大的政府組織系統(tǒng)里面的行政溝通是如何開展的？信息流是如何傳遞的？如何從組織理論角度來分析中國眾多的臨時性的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的存在及其所發(fā)揮的作用？中國的行政生態(tài)是否真如里格斯所說的是 “棱鏡型社會”？中國的 “棱鏡型社會”應(yīng)當(dāng)如何才能轉(zhuǎn)型和過渡為“衍射型社會”？凡此種種。對這些問題的思考和回答將有助于發(fā)展出具有中國特色、能參與國際學(xué)術(shù)對話的中層理論。

3.提煉微觀行政學(xué)概念和論斷

與其他較為成熟和發(fā)達的社會科學(xué)相比較，行政學(xué)現(xiàn)階段的大多數(shù)共識性的知識體系仍然停留在微觀的概念和論斷層面，雖然行政學(xué)的發(fā)展已經(jīng)取得了長足的進步，但微觀層面的概念和論斷提煉仍然是亟須發(fā)展的領(lǐng)域。這個層次既包括以個體或個人為基本分析單位的研究領(lǐng)域，如行政行為、行政心理以及行政技術(shù)，也包括行政學(xué)研究的一些具體功能模塊，如人事行政、財務(wù)行政、教育行政等。

由于微觀層面的概念化難度相對較小，因此將成為未來中國行政學(xué)本土化最容易突破的層面。微觀層面的研究是現(xiàn)階段中國行政學(xué)研究最為薄弱和被忽視的領(lǐng)域，這一點已經(jīng)被一些學(xué)者所重視或反思，微觀層面的研究未來也將逐漸成為中國行政學(xué)的重點，但未來的研究方向仍然值得討論。例如，如何理解不同級別的行政官員的行政決策行為？如何解釋行政官員的 “行政不作為”行為？中國公務(wù)員以及非營利組織的公共服務(wù)動機 （PSM）分布有哪些特征？存在哪些主要的影響和制約因素？怎樣從個人角度解釋不同風(fēng)格的行政領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的差異？如何理解行政過程中的各種 “潛規(guī)則”？如何看待和分析現(xiàn)階段地方政府的 “土地財政”體制？中國公務(wù)員層面的 “公推公選”與西方文官的考任制有什么異同？等等。中國行政學(xué)者除了要反思現(xiàn)有研究和學(xué)科建設(shè)的不足之外，更多的應(yīng)當(dāng)把精力集中到微觀層面領(lǐng)域的研究，提煉出更多具有本土色彩的行政學(xué)概念和論斷，從而成為未來中國行政學(xué)本土化大廈的基石。

為了更好地說明以上三個層級之間的有機聯(lián)系，作者在圖1中對中國行政學(xué)本土化的價值進行了簡單勾勒。一般情況下，中國行政學(xué)本土化的路徑應(yīng)該遵循 “微觀—中觀—宏觀”的次序和邏輯穩(wěn)步展開，當(dāng)然也不排除個別領(lǐng)域有可能實現(xiàn)率先突破，甚至也有可能出現(xiàn)三個層面同時展開的情況。但無論未來的路徑如何，中國行政學(xué)的本土化進程仍然應(yīng)當(dāng)立足于對本土行政經(jīng)驗的實證描述和清理，進而再開始概念化和論斷推理的過程，然后再逐步上升到中層理論乃至宏觀系統(tǒng)層面。

圖1 中國行政學(xué)本土化的三個層次及路徑

綜上所述，中國行政學(xué)的本土化過程不僅是社會科學(xué)研究的一個“真問題”，也是中國行政學(xué)真正走向世界的關(guān)鍵因素所在?，F(xiàn)階段，中國行政學(xué)界雖然對學(xué)科的發(fā)展已經(jīng)有了充分的自覺和反思意識，對本土化的方向和意義進行了宏觀思考，但仍然缺乏對中國行政學(xué)本土化的實證基礎(chǔ)的積累及其可能途徑的分析。本文認(rèn)為，中國行政學(xué)的本土化過程必須處理好 “上天”與“入地”之間的關(guān)系，即將深邃的宏觀理論旨趣關(guān)懷與扎實的微觀實證研究結(jié)合起來，既要避免大而無當(dāng)?shù)臒o病呻吟，也要防止小而無味的矯揉造作。此外，中國行政學(xué)本土化與國際化之間并不存在本質(zhì)上的矛盾，寓國際化于本土化，寓本土化于國際化，通過扎實的實證研究提煉出具有中國特色的行政學(xué)概念和話語體系，并通過英文國際發(fā)表的方式與國際學(xué)術(shù)界進行交流對話。唯有如此，中國行政學(xué)研究才能從知識消費領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?yōu)橹R生產(chǎn)領(lǐng)域，中國的行政學(xué)者也才能從西方理論的消費者轉(zhuǎn)變?yōu)楸就晾碚摰膭?chuàng)造者。

［1］ Dwight Waldo.PerspectiveonAdministration.Alabama：University of Alabama Press，1956.

［2］ Wilson Woodrow，W.“The Study of Administration”.PoliticalScienceQuarterly，1887，2 （2）：201.

［3］ Robert A.Dahl，“The Science of Public Administration：Three Problems”.PublicAdministrationReview，1947，7 （1）：1－11.

［4］ John Abbott Worthley，＆ King K.Tsao.“Reinventing Government in China：A Comparative Analysis”.Administration＆Society，1999，31：571－587；Xiaodong Zhang.“New Public Management for China's 1998Administrative Reform”.TheJournalofComparativeAsianDevelopment，2002，1 （1）：127－140.

［5］ Lijin Zhong，Authur P.J.Mol ＆ Tao Fu.“Public－Private Partnerships in China's Urban Water Sector”.EnvironmentalManagement，2008，41 （6）：863－877；Jingfeng Yuan，Miroslaw J.Skibniewski，Qiming Li ＆Jin Shan.“The Driving Factors of China's Public－Private Partnership Projects in Metropolitan Transportation Systems：Public Sector's Viewpoint”.JournalofCivilEngineeringManagement，2010，16 （1）：5－18.

［6］ 李文釗、董克用：《中國事業(yè)單位改革：理念與政策建議》，載 《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2010 （5）。

［7］ 李惠國：《當(dāng)代韓國人文社會科學(xué)》，北京，商務(wù)印書館，1999。

［8］ 夏書章：《把行政學(xué)的研究提上日程是時候了》，載 《人民日報》，1982－01－29 （5）。

［9］ 黃達強、劉怡昌：《行政管理學(xué)》，北京，高等教育出版社，1990。

［10］ 吳瓊恩：《二十世紀(jì)行政科學(xué)的發(fā)展趨勢與前瞻》，載 《深圳大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），1994 （4）。

［11］ 李景鵬：《加強對行政系統(tǒng)利益結(jié)構(gòu)的研究》，載 《中國行政管理》，1996 （7）。

［12］ 余興安：《注重政策分析，提高 “技術(shù)含量”——行政學(xué)發(fā)展的兩個重點》，載 《行政管理》，1996 （7）。

［13］ 桑玉成：《行政倫理：一個不可忽視的領(lǐng)域》，載 《中國行政管理》，1996 （10）；董明：《必須重視對中國傳統(tǒng)行政文化的研究》，載 《中國行政管理》，1996 （10）。

［14］ 薄貴利：《中國行政學(xué)：問題、挑戰(zhàn)與對策》，載 《中國行政管理》，1998 （10）。

［15］ 張成福：《發(fā)展、問題與重建：論面向21世紀(jì)的中國行政科學(xué)》，載 《政治學(xué)研究》，1996 （1）；高小平：《行政學(xué)的 “真知”在哪里》，載 《行政論壇》，1998 （6）；郭濟：《中國行政管理學(xué)的建設(shè)及其發(fā)展》，載 《中國行政管理》，2000 （1）。

［16］ 張夢中、馬克·霍哲：《公共行政學(xué)研究方法論專欄總序》，載 《中國行政管理》，2001 （8）。

［17］ 劉亞平：《公共行政學(xué)的合法性危機與方法論路徑》，載 《武漢大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），2006 （1）；何艷玲：《危機與重建：對我國行政學(xué)研究的進一步反思》，載 《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2007 （4）；馬駿、張成福、何艷玲：《反思中國公共行政學(xué)：危機與重建》，北京，中央編譯出版社，2009。

［18］ 何艷玲：《指向真實實踐的中國行政學(xué)研究：一個亟待關(guān)注的問題》，載 《中國行政管理》，2009 （8）。

［19］ 張康之：《從行政學(xué)的歷史解讀我國行政學(xué)的研究方向》，載 《理論與改革》，2002 （3）。

［20］ 喬耀章：《行政學(xué)中國化與行政哲學(xué)思考》，載 《中國行政管理》，2003 （8）。

［21］ 喬耀章：《行政學(xué)中國化過程中的學(xué)科發(fā)展與方法體系》，載 《中國行政管理》，2005 （6）。

［22］ 吳瓊恩：《論公共行政學(xué)之本土化與國際化：知識創(chuàng)造和理論建構(gòu)的特殊性與普遍性》，載 《公共管理評論》，2004 （2）。

［23］ 徐湘林：《中國政策科學(xué)的理論困境及其本土化出路》，載 《公共管理學(xué)報》，2004 （1）。

［24］ 芮國強：《行政學(xué)本土化：內(nèi)涵、意義及路徑》，載 《江海學(xué)刊》，2008 （6）。

［25］ 王紹光：《中國政治學(xué)三十年：從取經(jīng)到本土化》，載 《中國社會科學(xué)報》，2010 （6）。

［26］ 藍志勇：《美國公共管理學(xué)科的發(fā)展軌跡及其對中國的啟迪》，載 《中國行政管理》，2006 （4）。

［27］ 孫柏瑛：《反思公共行政的行動邏輯：理性建構(gòu)與社會建構(gòu)》，載 《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》，2010 （3）。

［28］ 劉太剛：《公共管理學(xué)重述：需求溢出理論的邏輯思路與基本主張》，載 《中國行政管理》，2012 （8）。

［29］ 張成福：《變革時代的中國公共行政學(xué)：發(fā)展與前景》，載 《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2008 （9）。

［30］ 榮敬本、崔之元、王栓正等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，北京，中央編譯出版社，1998。

［31］ 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，載 《經(jīng)濟研究》，2007 （7）。

［32］ 周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海，格致出版社，上海人民出版社，2008。

［33］ 金耀基：《中國政治與文化》，香港，牛津大學(xué)出版社，1997。

［34］ 康曉光：《90年代中國大陸政治穩(wěn)定性研究》，載 《二十一世紀(jì)》，2002 （4）。

［35］ 康曉光、韓恒：《行政吸納社會：當(dāng)代中國大陸國家與社會關(guān)系再研究》，載 《中國社會科學(xué)》（英文版），2007 （2）。

［36］ Sebastian Heilmann.“Policy Experimentation in China's Economic Rise”.StudiesinComparativeInternationalDevelopment，2008，43 （1）：1－26.

［37］ 覃愛玲：《“民主”話語中回歸傳統(tǒng)政治 “公推公選”在全國各地漸成風(fēng)潮》，載 《南方周末》，2010－09－30。

［38］ Ferrel Heady.PublicAdministration：AComparativePerspective.Upper Saddle River，NJ：Prentice－Hall Inc.，1966.

［39］ Fred W.Riggs.AdministrationinDevelopingCountries：TheTheoryofPrismaticSociety.Boston：Houghton Mifflin，1964.

［40］ John T.Dorsey.“The Bureaucracy and Political Development in Vietnam”.In Joseph LaPalombara（ed.）.BureaucracyandPoliticalDevelopment.Princeton，NJ：Princeton University Press，1964.

［41］ William M.Berenson.“Testing the Information－Energy Model”.Administration＆Society，1977，19 （2）：139－158.

［42］ 金觀濤：《在歷史表象背后——對中國封建社會超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的探索》，成都，四川人民出版社，1984。

［43］ Robert V.Presthus.“Behavior and Bureaucracy in Many Cultures”.PublicAdministrationReview，1959，19 （1）：25－35.

［44］ Joseph LaPalombara（ed.）.BureaucracyandPoliticalDevelopment.Princeton，NJ：Princeton University Press，1964.