合法性視角中的公共行政概念＊——20世紀(jì)后期公共行政概念建構(gòu)中

張康之 張乾友

黨的十八大之后，中國(guó)政府的行政管理體制改革進(jìn)入一個(gè)新的階段。在我們思考行政改革的方向和路徑時(shí)，西方20世紀(jì)后期關(guān)于公共行政合法性問題的探討可能會(huì)成為一個(gè)具有啟發(fā)意義的視角。顯然，中國(guó)的改革開放在30多年的歷程中創(chuàng)造了舉世矚目的成就，但是，我們也必須承認(rèn)，社會(huì)公平的問題已變得越來越突出，各種各樣的矛盾迅速積聚，而種種社會(huì)問題的存在都會(huì)將人們的視線引向政府，進(jìn)而會(huì)對(duì)政府及其行政的合法性發(fā)出追問。盡管當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的問題集中表現(xiàn)為政府及其行政的信任危機(jī)而不是合法性危機(jī)，但是，如果我們不從合法性的視角去看問題的話，信任危機(jī)就會(huì)日益加重，甚至?xí)幸惶煅莼癁橐环N合法性危機(jī)。本文所探討的雖然是西方 （美國(guó)）20世紀(jì)60年代之后研究公共行政合法性問題的思想歷程，但是，它關(guān)于公共行政合法性建構(gòu)的幾種思路是值得我們思考的。盡管中國(guó)的行政改革將走向服務(wù)型政府建設(shè)這一偉大目標(biāo)，但是，在此過程中，甚至可以說在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我們都無法擺脫合法性問題的糾纏。在某種意義上，我們?nèi)绻軌蛟谇斑M(jìn)的道路上每一步都處理好合法性的問題，也就能夠順利地走向服務(wù)型政府。

一、公共行政的合法性問題

“合法性”是現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)語匯中的一個(gè)重要概念，作為一種關(guān)于存在之理由的追問，它總是與某種危機(jī)的呈現(xiàn)聯(lián)系在一起。也就是說，每當(dāng)人們想到合法性的概念時(shí)，往往是意識(shí)到了某種危機(jī)狀態(tài)的來臨和呈現(xiàn)。所以，如果在我們社會(huì)生活的某個(gè)領(lǐng)域中出現(xiàn)了熱衷于合法性問題探討的現(xiàn)象，那就意味著這個(gè)領(lǐng)域可能已經(jīng)陷入嚴(yán)重的危機(jī)之中。20 世紀(jì)后期的公共行政領(lǐng)域便是這樣。不過，我們也應(yīng)看到，在一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，人們往往較多地在政治領(lǐng)域中審查合法性，而在政府及其行政的合法性問題上，特別是在相對(duì)而言較為狹隘的公共行政領(lǐng)域中，并未對(duì)合法性加以嚴(yán)格的追問，人們事實(shí)上是默認(rèn)了政府及其行政的合法性。就公共行政這門學(xué)科來看，如果沒有對(duì)政府及其行政合法性的默認(rèn)的話，也就根本無法建立起來。公共行政學(xué)的研究在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都向人們發(fā)出了一種信號(hào)，似乎合法性的問題被留給了政治學(xué)，在公共行政學(xué)的研究中，則不需要去關(guān)注合法性的問題。所以，在早期的公共行政研究中看不到關(guān)于合法性問題的探討。直到20世紀(jì)較晚的時(shí)期，“新公共行政運(yùn)動(dòng)”才把合法性的概念引入公共行政的研究中來。因?yàn)椋鹿残姓\(yùn)動(dòng)的主要特征表現(xiàn)在對(duì)公共行政的存在價(jià)值的追問上，它要求公共行政正視自身存在的合法性，并希望從合法性的角度提出增強(qiáng)公共行政的代表性與回應(yīng)性。然而，在20世紀(jì)六七十年代的美國(guó)，盡管針對(duì)公共行政的各種懷疑情緒開始蔓延，但 “行政國(guó)家”的實(shí)踐仍在不斷地?cái)U(kuò)張其版圖，從而壓制了對(duì)公共行政合法性的追問。到了80年代，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，特別是 “政府失靈”這一提法的流行，公共行政陷入嚴(yán)重的合法性危機(jī)之中。隨著危機(jī)的出現(xiàn)，合法性的概念也逐漸地被更多的公共行政學(xué)者提及，進(jìn)而，一場(chǎng)關(guān)于公共行政合法性的探討為公共行政的概念注入了新的內(nèi)涵。

1984年，在 “公共行政理論網(wǎng)絡(luò)”的非正式出版物 《對(duì)話》上，文特里斯 （Curtis Ventriss）指出：“我們今天所面對(duì)的問題遠(yuǎn)不止是理論問題。事實(shí)上，我們可以說，公共行政所面對(duì)的最為迫切的是合法性問題?！保?］根據(jù)葛德塞爾的描述：“從20世紀(jì)70年代開始，美國(guó)的官僚機(jī)構(gòu)成了人們對(duì)公共問題不滿時(shí)隨手可及的替罪羔羊，不停地被人們攻擊著。包括總統(tǒng)在內(nèi)設(shè)法要進(jìn)入官僚機(jī)構(gòu)的候選人，在競(jìng)選時(shí)都聲稱政府里存在著大量的浪費(fèi)、欺詐和濫用職權(quán)……與此同時(shí)，媒體、立法者、社論作者和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)們想盡各種辦法痛擊官僚，蔑視政府雇員的話語鋪天蓋地地存在于周日的雜志增刊、動(dòng)畫片、報(bào)紙、廣播節(jié)目和其他流行文化的載體中?！保?］（P11）此時(shí)，“在最好的情況下，公共行政被視為滿足公眾——通過其民選代表而得到表達(dá)的——對(duì)于服務(wù)的需求的一種必要的惡，在最壞的情況下，則被視為能夠有效提供這些服務(wù)的一種自私自利的障礙。不同于我們的民選官員以及法院，公共行政官員往往被認(rèn)為不能合法地在行政過程中施加任何獨(dú)立的影響。政府觀察者都承認(rèn)或經(jīng)常接受獨(dú)立行政行動(dòng)存在的必要性，甚至認(rèn)為這種獨(dú)立行動(dòng)是不可避免的，但是，他們卻很少在規(guī)范基礎(chǔ)上去捍衛(wèi)它或?yàn)橹q護(hù)”。［3］（P2）

事實(shí)上，在斯派塞 （Michael W.Spicer）看來，這樣的辯護(hù)根本就不可能發(fā)生。 “無論如何努力，公共行政官員都無法獲勝。他們處于一場(chǎng)意識(shí)形態(tài)的槍林彈雨之中，其中，媒體辯論經(jīng)常類似于一種合法的獵殺，而不是一種開放、文明的觀點(diǎn)交流。由于缺乏關(guān)于政府角色的共識(shí)，官僚機(jī)構(gòu)越來越被視為是某些集團(tuán)用來謀求利益與特權(quán)的工具。許多20世紀(jì)80年代的保守主義者往往將公共行政官員視為他們努力增進(jìn)自由、削減稅收和政府規(guī)制的一個(gè)障礙，并導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)的低迷。相反，許多自由主義者則認(rèn)為公共行政維護(hù)并強(qiáng)化了既有的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)不平等，并使經(jīng)濟(jì)壓迫得到了永久化?！保?］（P3－4）公共行政陷入一場(chǎng)前所未有的合法性危機(jī)之中。也就是說，20 世紀(jì)中期的嚴(yán)重社會(huì)分化以及社會(huì)不公平問題都被認(rèn)為是由公共行政的失誤引發(fā)的，人們把所有社會(huì)問題的存在都看做是公共行政合法性危機(jī)的證明。

我們知道，在現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的話語體系中，與合法性 （legitimacy）相關(guān)的另一個(gè)類似的概念是合法律性 （legality）。合法性具有更多的主觀性，體現(xiàn)了人們對(duì)于合法化對(duì)象的一種主觀上的認(rèn)同，或者說，意味著對(duì)于某一對(duì)象的存在表示了同意或認(rèn)可。與之相比，合法律性則具有更多的客觀性，它反映了對(duì)象與法律的客觀依據(jù)之間的一致性。在某種意義上，合法律性也是一種合法性，但它是一種淺層的合法性，一般說來，滿足了形式上的與法律的一致性要求就可以被認(rèn)定是具有合法性的。而前一種合法性則意味著深層的合法性，雖然必然有著客觀基礎(chǔ)，卻是根源于人們的認(rèn)識(shí)和認(rèn)同的，并不具有穩(wěn)定的和明確的判定標(biāo)準(zhǔn)，即使采取定量分析的方式，所呈現(xiàn)出來的也只能是一種含糊的判斷。在很多情況下，從定量分析所提供的證明到作出合法性的判斷，需要有一個(gè)邏輯斷裂意義上的飛躍，這種證明可以使人相信，然而，能否真正信服，則取決于人們?cè)僖淮蔚睦硇耘袛?。所以，合法性的問題應(yīng)當(dāng)被理解成一個(gè)行政哲學(xué)問題。在這方面，西方國(guó)家20世紀(jì)后期的探討提供了幾種具有經(jīng)典價(jià)值的思路。

二、公共行政的憲法合法性

在工業(yè)社會(huì)的法治條件下，合乎法律是社會(huì)治理行為必須滿足的基本要求，但是，僅僅合乎法律并不能保證社會(huì)治理行為是具有合法性的。因?yàn)榉杀旧砜赡苁桥c民意或者說主權(quán)者的意志相悖的，也同樣有一個(gè)合法性的問題。一些被認(rèn)定為 “惡法”的法律本身就不具有合法性，更不用說與這些法律相一致的存在以及行為。因此，合乎法律的社會(huì)治理行為也可能是不具有合法性的，在現(xiàn)代語境中，更多的時(shí)候可能是一種不符合民主之要求的行為。近代以來，民主制度以及文化已經(jīng)得到了廣泛的社會(huì)認(rèn)同，僅僅合法而與民主制度、民主精神相悖，是不能夠被視作具有合法性的。在現(xiàn)代社會(huì)中，合法律性的社會(huì)治理行為如果是違背民主原則的，就可能得不到民眾的主觀認(rèn)同，雖然具備了合法律性的一切特點(diǎn)，也可能是不具有合法性的。反而，合法律性會(huì)把人們導(dǎo)向?qū)Ψ傻膽岩桑瑫?huì)要求審查法律的合法性。可見，現(xiàn)代社會(huì)治理在合法性的問題上反映出了兩個(gè)層次：第一，淺層次的合法性是指合法律性，即特定的社會(huì)治理行為必須合乎法律，要有明確的法律授權(quán)。這在理論上可以理解為，法律自身的合法性是不容置疑的，或者法律自身的合法性已經(jīng)經(jīng)受過審查而得到確認(rèn)。第二，深層次的合法性是指社會(huì)治理行為必須得到民眾的認(rèn)同與同意，必須貫徹主權(quán)者的意志。一個(gè)健全的社會(huì)治理體系應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備這兩種合法性，具體來說，既要體現(xiàn)法治，又要貫徹民主的原則。如果一個(gè)社會(huì)治理體系以及社會(huì)治理行為只體現(xiàn)了法治而沒有貫徹民主的原則，那么，就必然會(huì)出現(xiàn)政治輸入不足的問題，就會(huì)受到民眾的質(zhì)疑，甚至?xí)幻癖娝鶔仐?。反之，如果一個(gè)社會(huì)治理體系只貫徹了民主的原則卻沒有體現(xiàn)出法治的特征，其社會(huì)治理行為就會(huì)失去理性的指引而蛻變成一種激情的 “暴政”。

關(guān)于政治部門的合法性問題，現(xiàn)代政治學(xué)往往從上述兩個(gè)層次進(jìn)行細(xì)致的分析，事實(shí)上也提出了許多政治合法化的方案，但在公共行政學(xué)中，關(guān)于合法性的話題則顯得相對(duì)陌生。這是因?yàn)?，從進(jìn)步主義時(shí)代開始，公共行政就一直是受效率驅(qū)動(dòng)的，或者說，合理性追求主導(dǎo)了公共行政的研究。同樣，在實(shí)踐中，關(guān)于行政行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也是基于合理性的要求而制定的，至于合法性問題，則很少有人給予關(guān)注。新公共行政運(yùn)動(dòng)雖然從回應(yīng)性的角度提出了公共行政的合法性問題，但在卡特政府的文官制度改革中，新公共行政運(yùn)動(dòng)所要求的行政官員對(duì)于公民的回應(yīng)性卻被篡改成了行政官員對(duì)于政治官員的回應(yīng)性［5］，這既剝奪了行政官員的直接的民主責(zé)任，也使回應(yīng)性以及回應(yīng)性意義上的合法性變成了加強(qiáng)政治控制與復(fù)辟政治分肥的一種說辭。這表明，作為一個(gè)非民主機(jī)構(gòu)，公共行政要與作為民主機(jī)構(gòu)的政治部門爭(zhēng)奪合法性資源是非常困難的。一方面，主動(dòng)承擔(dān)民主責(zé)任就等于向政治部門奪權(quán)，而這又可能威脅到政治部門的合法性，顯然是政治部門所不能允許的。另一方面，公共行政又的確陷入了合法性危機(jī)，尤其是在新公共管理運(yùn)動(dòng)興起之后，公共行政的合法性受到了輿論的廣泛質(zhì)疑。對(duì)此，公共行政的支持者們必須作出回應(yīng)。但是，這種回應(yīng)必須注意的是：既要謀求合法化，又不能與政治部門爭(zhēng)奪合法性資源。所以，在20世紀(jì)后期，公共行政學(xué)者們開始了尋找合法化其他途徑的努力。根據(jù)羅爾 （John A.Rohr）的看法，這種尋求公共行政合法化的途徑應(yīng)當(dāng)是訴諸美國(guó)獨(dú)特的 “政體價(jià)值”（regime values），也就是要求美國(guó)的公共行政體現(xiàn)美國(guó)的憲法價(jià)值。

羅爾認(rèn)為： “如果公共行政理論在根本上與構(gòu)成憲法主要基礎(chǔ)的美國(guó)思想不一致，那它將很難被有效地整合進(jìn)美國(guó)政治思想的寬廣范圍之內(nèi)……如果希望在行政國(guó)家合法化的問題上取得進(jìn)步，我們就應(yīng)當(dāng)努力與憲法的浪潮共泳，而不是反對(duì)它。主權(quán)在民的憲法原則可以成為一個(gè)好的出發(fā)點(diǎn)，它教會(huì)我們將公共行政看成憲法本身的工具，而不是根據(jù)憲法規(guī)定產(chǎn)生的民選官員的工具。這意味著，行政官員變成了依據(jù)憲法而與控制公共行政的行為進(jìn)行持續(xù)斗爭(zhēng)的積極參與者，而不是無名小卒?！保?］（P383）我們知道，美國(guó)憲法并沒有對(duì)公共行政作出規(guī)定，甚至沒有使用過“公共行政”這一表述，要想在憲法文本中尋找公共行政的合法性依據(jù)，顯然是非常困難的。所以，羅爾強(qiáng)調(diào)的并不是憲法的文本，而是憲法所蘊(yùn)涵的價(jià)值以及 “構(gòu)成憲法主要基礎(chǔ)的美國(guó)思想”。通過對(duì)憲法的這種轉(zhuǎn)換，羅爾相信，可以使憲法成為公共行政的一個(gè)合法性依據(jù)。同時(shí)，我們?cè)诹_爾的這段話中還看到，他通過對(duì) “主權(quán)在民”這一政治原則的重新解讀明確了公共行政與憲法之間的聯(lián)系，從而否定了行政官員需要通過民選官員的中介來承載憲法價(jià)值的觀點(diǎn)。這樣一來，既為公共行政找到了憲法上的依據(jù)，也賦予了行政官員以憲法行動(dòng)者的角色。也就是說，羅爾為公共行政找到了憲法上的合法性，使公共行政獲得了合法律性的特征。進(jìn)而，考慮到憲法在法律體系中的特殊地位，考慮到美國(guó)憲法之于其民主制度的意義，這種合法律性又在一定程度上開拓了第二層次的合法性。

1984年，羅爾等五位弗吉尼亞理工學(xué)院的學(xué)者在 《對(duì)話》雜志上發(fā)表了后來被稱為 “黑堡宣言”的著名論文，重申了關(guān)于公共行政憲法合法性的主張。在羅爾的分析基礎(chǔ)上， “宣言”進(jìn)一步主張：“如果公共行政接受與堅(jiān)持其道德權(quán)威，并正當(dāng)?shù)刂鲝埿姓賳T是治理過程中的在憲法上合法的參與者，將有益于對(duì)憲法中一個(gè)重大缺陷的矯正，即矯正憲法對(duì)代表問題的那種令人不滿的解決?！保?］這樣一來，公共行政的憲法合法性就得到了提升，它不僅具有了憲法上的合法性，而且可以彌補(bǔ)憲法文本的不足。具體來說，在（美國(guó)）憲法文本生成的時(shí)候，利益集團(tuán)政治尚未出現(xiàn)，憲法關(guān)于代表性的規(guī)定沒有考慮到利益集團(tuán)的問題，因而無法解決利益集團(tuán)政治條件下的代表性不平等的問題。 “考慮到這一憲法缺陷，公共行政作為一種政府制度，擁有一種與一個(gè)被終身任命的法官、一個(gè)由東南內(nèi)布拉斯加的少數(shù)公民勉強(qiáng)選上的國(guó)會(huì)新手或一個(gè)來自羅德島的參議員一樣正當(dāng)?shù)闹鲝垼梢栽谏鐣?huì)職能的意義上成為人民的代表。就此而言，公共行政作為一個(gè)整體可以與總統(tǒng)——他是由在少于51%的全民選票和29.9%的合格選民即將近19%的人口總數(shù)的基礎(chǔ)上宣告勝利的選舉團(tuán)體和利益集團(tuán)的聯(lián)盟選舉出來的——一樣代表人民，而不是像政治評(píng)論家們那樣，僅僅在民選官員身上尋找代表性。”［8］

顯然，黑堡宣言汲取了人事行政探討中的代表性官僚制思想，倡導(dǎo)通過行政職位的開放而幫助那些在政治代表過程中沒能得到代表的群體去重新被代表，從而增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)治理體系——“宣言”將它表述為憲法秩序——的代表性與合法性。反過來，既然公共行政起到了增強(qiáng)整個(gè)憲法秩序的合法性之效果，那么，公共行政本身的合法性也就不成問題了。人民意志并不僅僅體現(xiàn)于民選官員那里，而是體現(xiàn)在一種可預(yù)期的憲法秩序之中，在這種憲法秩序中，各種各樣的參與治理過程的合法權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，基于憲法秩序的條款建立起來的公共行政也就同時(shí)擁有了其中的某些權(quán)利。因此，公共行政不應(yīng)在一個(gè)擁有主權(quán)地位的立法會(huì)議或民選官員面前表現(xiàn)出退縮……相反，公共行政的任務(wù)是分擔(dān)對(duì)由憲法制定者所制定的、作為人民——其本身就是主權(quán)者——意志之表達(dá)的憲法秩序的明智而良好的治理”。［9］

黑堡宣言的發(fā)表產(chǎn)生了廣泛的影響。在1988年召開的第二次明諾布魯克會(huì)議上，英格拉漢姆與羅森布魯姆等人就表達(dá)了對(duì)憲法合法性主張的支持：“美國(guó)公共行政能夠合法地建筑在其之上的唯一基石就是憲法。公共行政不能僅僅是 ‘一個(gè)事務(wù)領(lǐng)域’或社會(huì)公平的一個(gè)獨(dú)立的促進(jìn)者，而且應(yīng)當(dāng)是合憲的，在行政文化方面也可以是民主的……聯(lián)邦制度現(xiàn)在已更具有代表性、更分權(quán)、更靈活，比過去更注重參與和權(quán)利導(dǎo)向。然而，公共服務(wù)長(zhǎng)久以來的合法性問題仍然沒有得到解決。顯然，在美國(guó)的政治文化中，一個(gè)行政上的 ‘第四部門’只有在被完全融入這個(gè)國(guó)家的憲政框架之后才不會(huì)繼續(xù)受到質(zhì)疑。如果公共行政滿足于管理或社會(huì)公平行動(dòng)的價(jià)值，就無法實(shí)現(xiàn)融入憲政框架的目的?！保?0］因此，“未來的實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)在于鞏固與整合權(quán)利、代表、參與和分權(quán)，以使公共服務(wù)——行政國(guó)家的支柱——變成真正合憲的與合法的……第一次明諾布魯克會(huì)議的文本終止于對(duì)公務(wù)員教育的呼吁。第二次明諾布魯克會(huì)議及其之后的文本也許會(huì)好好考慮公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)更多地考慮其合憲性及其合法性如何能夠被傳達(dá)給公眾和民選官員，特別是應(yīng)當(dāng)考慮公共行政如何能夠被完整地植入政治文化之中”。［11］也就是說，公共行政必須從合憲性的角度重新得到建構(gòu)，以使權(quán)利、代表、參與和分權(quán)等憲法價(jià)值都能得到體現(xiàn)。在這里，傳統(tǒng)公共行政對(duì)于管理的強(qiáng)調(diào)以及新公共行政運(yùn)動(dòng)對(duì)社會(huì)公平的追求，都在憲法合法性的追求中得到了超越，憲法取代了管理主義而成為公共行政的基本精神。

三、公共行政的民主合法性

向憲法求援，或者說，提出公共行政的憲法合法性問題，可以使行政部門避免直接去與政治部門爭(zhēng)奪合法性資源，可以使公共行政的合法化獲得一個(gè)比較有利的環(huán)境。但是，我們也看到，盡管羅爾等人在憲法中所尋找的并不是文本上的依據(jù)，而是尋求憲法中所包含的一種價(jià)值因素，因而就憲法合法性的思維邏輯來看，依然是屬于合法律性意義上的合法性。這也就是我們已經(jīng)指出的，黑堡宣言在公共行政合法性問題上所追求的境界只是合憲法性，依然屬于合法律性的范疇，并不包含與公民互動(dòng)的內(nèi)涵，也不意味著公共行政包含著主權(quán)者同意的原則。所以，合憲法性并不必然意味著公共行政能夠滿足公民的公共服務(wù)期望，甚至不能真正避免公共行政因官僚主義等問題而變異為公民的對(duì)立物。至少，憲法合法性是一種片面的合法性，僅僅擁有這種合法性是無法使公共行政從根本上獲得合法化的。因此，尋求憲法合法性的設(shè)想一經(jīng)提出，便受到了諸多批評(píng)。

登哈特的批評(píng)意見是： “在所有這些論述中所缺失的，無疑是對(duì)公民——他們的公共的與私人的價(jià)值可能通過政府過程而獲得——的忽視。如果公共行政領(lǐng)域存在一種合法性危機(jī)的話，那么，這種危機(jī)顯然不能通過對(duì)行政國(guó)家憲法基礎(chǔ)的一種模棱兩可的申述而得到解決。相反，我們必須讓公民們相信存在著這樣的機(jī)制，它既能保證公共機(jī)構(gòu)在政府過程中擔(dān)負(fù)起負(fù)責(zé)任的角色，又能保證這種角色的履行能夠回應(yīng)更普遍的公共利益。毫無疑問，在像我們這樣的復(fù)雜社會(huì)中，公共官僚機(jī)構(gòu)必然扮演著一種重要的角色。但是，當(dāng)官僚機(jī)構(gòu)的決策似乎是以一種等級(jí)式的而非參與式的方式作出，當(dāng)官僚機(jī)構(gòu)優(yōu)先考慮私人（機(jī)構(gòu)）而非公開界定的價(jià)值時(shí)，這一官僚機(jī)構(gòu)就會(huì)持續(xù)地經(jīng)受疑問與質(zhì)疑。如果我們僅僅遵循黑堡處方，這一點(diǎn)將變成現(xiàn)實(shí)。”［12］斯派塞也指出： “合法性不只是合乎法律。無疑，如肯尼思·沃倫 （Kenneth Warren）所說，行政國(guó)家是合乎法律的。自從20世紀(jì)30年代以來，聯(lián)邦法院再未嚴(yán)重質(zhì)疑過國(guó)會(huì)向行政機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)授權(quán)的合法律性。然而，合法性所蘊(yùn)涵的遠(yuǎn)不只是遵從法律，它還意味著遵從在一種既定的政治與社會(huì)秩序中得到廣泛接受的原則、規(guī)則與習(xí)慣。在這一廣泛的意義上，我們是很難斷言美國(guó)人普遍相信行政國(guó)家的合法性的?！保?3］（P2）根 據(jù) 這 一 意 見，即使確認(rèn)了公共行政的憲法合法性，也不可能真正解決公共行政的合法性危機(jī)問題。

如前所述，現(xiàn)代社會(huì)治理在合法性上包含法治與民主兩個(gè)層次，在某種意義上，民主是高于法治的，或者說，民主本身是包含著法治的，而不是相反。法治與民主的關(guān)系可以這樣來認(rèn)識(shí)，如果僅有法治而沒有民主 （盡管這在實(shí)踐中是不可能的）的話，那么法治就是反民主的；如果民主不是建立在法治前提下的話，那么它就不是制度化的民主，也不可能持續(xù)存在下去。一般說來，在現(xiàn)代社會(huì)，一個(gè)特定的社會(huì)治理體系只有在同時(shí)符合法治與民主兩大要求的條件下才能被認(rèn)為是具有合法性的。就公共行政而言，盡管“民主行政”的提法早在20世紀(jì)40年代便已出現(xiàn)，但是，從1978年文官制度改革來看，由于存在著強(qiáng)調(diào)行政中的民主會(huì)造成與政治部門爭(zhēng)奪合法性資源的可能性，并可能遭遇來自政治部門的阻力，因而沒有明確的民主行政宣示。正是由于這個(gè)原因，當(dāng)學(xué)者們?nèi)楣残姓ふ液戏ㄐ缘臅r(shí)候，選擇了法治層面的合法性，即試圖確認(rèn)公共行政的合法律性。在這個(gè)過程中，通過對(duì)憲法原則的追溯，代表性、分權(quán)以及參與等政體價(jià)值，都被視為對(duì)公共行政合法性追求進(jìn)行理論證明時(shí)需要援用的基本要素，而落實(shí)到實(shí)踐的層面時(shí)，則轉(zhuǎn)化成更多的關(guān)注法理支持的方面了。所以，羅爾從憲法價(jià)值 （constitutional values）的概念中精心區(qū)分出來的政體價(jià)值 （regime values，羅爾是在polity的意義上使用regime一詞的［14］（P3）），雖然這被學(xué)者們視為公共行政獲得合法性的可行路徑，但是，他們又不滿足于此，而是要求在民主行政的意義上去追尋公共行政的合法性。

顯然，法治與民主所代表的是兩種雖然有聯(lián)系卻又有所不同的思路，事實(shí)上，在學(xué)者們的理論建構(gòu)中，它們一直是彼此沖突的兩條路徑。不過，就西方國(guó)家的現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行來看，法治與民主又都屬于基本的政體價(jià)值。這樣一來，如果說公共行政的合法性是蘊(yùn)涵在政體價(jià)值之中的話，那么，法治與民主也就都應(yīng)當(dāng)成為公共行政合法性的來源。公共行政不僅需要具備憲法合法性，而且也需要具備民主合法性。特別是當(dāng)學(xué)者們認(rèn)識(shí)到作為政體價(jià)值的民主高于法治的時(shí)候，也就不再滿足于合法性問題上的合法律性了。所以，隨著政體價(jià)值的概念得到了越來越多的學(xué)者們的接受，黑堡學(xué)派關(guān)于公共行政合法性的探討也逐漸突破了羅爾所設(shè)定的憲法合法性的界限，走上了追求民主合法性的道路。這可以看做是一場(chǎng)來自于羅爾又超越了羅爾的思想運(yùn)動(dòng)，也是黑堡學(xué)派所實(shí)現(xiàn)的自我超越。

1990年，經(jīng)過擴(kuò)充后的黑堡宣言以 《重建公共行政》為名出版。在這本書中，盡管羅爾的觀點(diǎn)仍然占據(jù)著重要的地位，但隨著倡導(dǎo)公民參與的斯蒂福斯 （Camilla Stivers）的加入，轉(zhuǎn)向民主合法性的趨勢(shì)已經(jīng)得以展現(xiàn)。1996 年，黑堡學(xué)派又推出了他們的第二部集體作品—— 《重建民主公共行政：現(xiàn)代悖論與后現(xiàn)代挑戰(zhàn)》，把尋求公共行政合法性的努力真正地轉(zhuǎn)向了對(duì)民主的求助，從而使 “民主行政”的概念確立起來。在這本書中，黑堡宣言的兩位執(zhí)筆者瓦姆斯利（Gary L.Wamsley）和沃爾夫 （James F.Wolf）明確宣布他們的觀點(diǎn)已經(jīng)發(fā)生改變： “考慮到美國(guó)政治制度所面臨的挑戰(zhàn)與問題，它需要一種不僅可以作為政策的有效執(zhí)行者而且作為治理過程的合法行動(dòng)者的公共行政。公共行政的合法性可以通過各種方式獲得，但這種合法性最終還是建立在民主性之上?！保?5］（P21）

瓦姆斯利和沃爾夫的這種觀點(diǎn)上的轉(zhuǎn)變，顯然對(duì) “宣言”的基本主張?jiān)僖淮翁岢隽颂魬?zhàn)。正如鄧納德 （Linda F.Dennard）所說：“事實(shí)上，一種公共行政民主身份的發(fā)展，多多少少受到了那些支持其合法性的論點(diǎn)的阻礙。憲法合法性可以充分地支持公共行政在政府中的地位，并賦予其權(quán)威以效力。但是，如果不承認(rèn)某種可以制約公共行政官員裁量行為的民主身份，那么，黑堡宣言就很容易被誤認(rèn)為是另一種關(guān)于政府權(quán)力的主張?！保?6］（P313）因此，僅僅具有憲法合法性是不夠的，公共行政還必須獲得一種民主身份。 “一種更民主的身份將會(huì)讓公共行政官員發(fā)現(xiàn)，在他們與公民間充滿沖突的互動(dòng)中，所消耗的能量會(huì)更少，而產(chǎn)生的知識(shí)和力量則會(huì)更多。在這一點(diǎn)上，公民與他們的政府是共同進(jìn)步的，并在承認(rèn)相互依賴和個(gè)體性的基礎(chǔ)上創(chuàng)造并再創(chuàng)造著社會(huì)……然而，要做到共同進(jìn)步，則意味著公共行政必須感知到它與公民之間有一種比單純的政策指令更緊密的聯(lián)系?！保?7］（P307－308）也就是說，公共行政需要鼓勵(lì)公眾的參與，并通過公眾參與而使行政過程變得更加民主。從理論上看，民主行政其實(shí)應(yīng)當(dāng)更加提倡一種積極的公民角色，從而改變傳統(tǒng)的一切關(guān)于消極公民的假定。 “事實(shí)上，利益集團(tuán)政治和內(nèi)城暴亂的病理現(xiàn)象如果說有什么潛在含義的話，那就是公共行政的現(xiàn)代身份使它尋求改善消極公民的角色的做法反而使消極公民得到了永久化。作為混權(quán)系統(tǒng)的產(chǎn)物和疏導(dǎo)者，公共行政必須選擇一條道路。它可以選擇繼續(xù)作為權(quán)力政治四處受敵的同謀，也可以選擇成為民主轉(zhuǎn)型的自覺代理人?！保?8］（P310）在黑堡學(xué)派成熟的主張中，是要求選擇后者的，即要求公共行政按照民主的原則重建，讓行政人員能夠成為公眾的代理人。

所以，在 《重建民主公共行政》中，我們所看到的是一種新的宣示： “我們的視角需要一種積極的公民，以獲得一種對(duì)于責(zé)任的理解，這種責(zé)任既不依賴于等級(jí)式的行政管理范式，也不神化行政判斷，更不會(huì)將責(zé)任翻譯成 ‘顧客滿意’?！保?9］（P276）也就是說，行政責(zé)任在本質(zhì)上是公共行政對(duì)公民的責(zé)任，包括培育積極公民的內(nèi)容，只有培育出了積極公民，公共行政才算承擔(dān)起了促進(jìn)民主轉(zhuǎn)型的職責(zé)。反過來，如果實(shí)現(xiàn)了民主轉(zhuǎn)型，在公民積極參與行政過程的條件下，行政權(quán)力又可以得到最大限度的約束，從而維護(hù)憲法中的分權(quán)制衡原則。這是一個(gè)互動(dòng)的過程，也能夠達(dá)成相互促進(jìn)的效果，公民參與或者說民主合法性可以成為公共行政憲法合法性的一個(gè)重要支撐因素。在這個(gè)意義上，轉(zhuǎn)向民主并不意味著否定黑堡宣言，反而是黑堡學(xué)派合法化努力的進(jìn)步。這就是斯蒂福斯所說的： “重建計(jì)劃最基本的規(guī)范基礎(chǔ)在于它忠誠(chéng)于一種根源于持續(xù)合憲性的重建，其中也包括對(duì)公共利益的開放性理解，并堅(jiān)持認(rèn)為公共利益在本質(zhì)上是不可定義的，而在特定情況下——在行動(dòng)可以通過參照它而始終得到合法化的意義上——又是可以達(dá)成的。黑堡宣言的批評(píng)者們有理由擔(dān)憂行政權(quán)力太容易將他們自己的利益合理化為 ‘公共利益’。然而，只有通過與公民的對(duì)話，行政官員才能建構(gòu)起一種 ‘代理人視角’ （agency perspective），從這一視角出發(fā)，才能獲得對(duì)公共利益的正確理解，因?yàn)榉e極公民可以使行政免于將官僚政治等同于政治。正是在與積極公民的關(guān)系中，公共行政才合法地獲得了政治含義：不是通過幾乎從不可能達(dá)成的共識(shí)，或通過尋求更接近于友誼而非公民角色的親密關(guān)系，而是通過對(duì)進(jìn)行中的具有公共精神的對(duì)話的維護(hù)，使行政官員和其他公民共同 ‘創(chuàng)造一個(gè)世界’，即使這種對(duì)話是以最激烈的形式出現(xiàn)的，仍然是獲得公共行政合法性的唯一手段?！保?0］（P273－274）由此可見，黑堡學(xué)派為公共行政尋求合法性的努力走過了一個(gè)從憲法轉(zhuǎn)向民主的歷程，相應(yīng)地，公共行政也從合乎憲法的行動(dòng)轉(zhuǎn)變成促進(jìn)民主參與和公共對(duì)話的實(shí)踐過程。

四、公共行政的專業(yè)主義合法性及其他

黑堡學(xué)派的最大貢獻(xiàn)就是使合法性的概念在公共行政領(lǐng)域被廣泛接受，而且也逐漸使之成為人們觀察和思考公共行政問題的一個(gè)獨(dú)特視角。隨著合法性概念被引入公共行政之中，學(xué)者們逐漸突破了政治學(xué)關(guān)于合法性的傳統(tǒng)二分法 （即合法性與合法律性），開始對(duì)合法性的概念作出更加寬泛的理解。一個(gè)積極的結(jié)果是：由于合法性概念外延的擴(kuò)展，使學(xué)者們可以對(duì)公共行政的合法化問題提出更多的意見和建議。

1988年，在一本深受黑堡宣言影響的著作中，斯蒂弗 （James A.Stever）表達(dá)了這樣的意見，由于受到新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，美國(guó)社會(huì)中存在著一種對(duì)公共行政普遍懷疑的情緒，而且，當(dāng)這種懷疑以新公共管理運(yùn)動(dòng)的治理方案出現(xiàn)的時(shí)候，也沒有帶來什么積極的結(jié)果。斯蒂弗認(rèn)為：“只要公眾對(duì)為了公共利益而行動(dòng)的公共行政的前景仍然持懷疑態(tài)度，就肯定會(huì)助長(zhǎng)私人控制的行政組織將人力、資源和技術(shù)越來越用于私人而非公共目的。誰都無法想象，私人控制的強(qiáng)大的行政技術(shù)還能夠繼續(xù)服務(wù)于公共或集體性的目的多久。維持對(duì)公共行政的美國(guó)式懷疑的傳統(tǒng)，阻礙了朝向一種真正的公共行政的進(jìn)程。在此，一種 ‘真正的公共行政’ （truly public administration）被定義為一種將不斷增長(zhǎng)的行政權(quán)力用于促進(jìn)廣泛的公共利益而不是法律目的的公共行政?！保?1］（P6）因此，要使真正的公共行政得以生成，首先就需要對(duì)公共行政進(jìn)行合法化，特別是需要為其營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。斯蒂弗認(rèn)為，長(zhǎng)期以來，在公共行政的合法化問題上，學(xué)者們主要采取了三種途徑： “1.通過立法進(jìn)行監(jiān)督，以確保公共行政的行動(dòng)符合民選官員的意志；2.促進(jìn)對(duì)公共行政官員專業(yè)技能的尊重；3.發(fā)展允許公眾中的適當(dāng)部分 （個(gè)體的或集體的）參與行政決策的程序?！保?2］（P13）具體說來，第一種途徑是：“民選官員對(duì)公共行政官員的監(jiān)督是保證行政行為與政策合法的一種方式。這一合法化策略的直接依據(jù)是：民選官員因?yàn)樗麄兪沁x舉產(chǎn)生的事實(shí)而具有合法性，因此，只有在受到了這些民選官員的嚴(yán)格控制的情況下，公共行政官員與機(jī)構(gòu)才能得到合法化?！保?3］（P13）第二種途徑是： “那些主張通過訴諸公共導(dǎo)向的公共行政專業(yè)主義合法化的人則傾向于強(qiáng)調(diào)以下的術(shù)語和觀念：權(quán)威、領(lǐng)導(dǎo)、判斷以及行政裁量。這一主張認(rèn)為，由于（1）長(zhǎng)期的教育、 （2）服務(wù)的傳統(tǒng)、 （3）獲取信息的途徑以及 （4）接近其他專家的途徑，往往假定公共行政官員在其選定領(lǐng)域中擁有卓越的專業(yè)技能。這一合法化策略將服務(wù)于普通公眾的文官與在利潤(rùn)動(dòng)機(jī)下服務(wù)于特定客戶的其他專業(yè)人員區(qū)別開來?！保?4］（P14）第三種途徑是： “關(guān)于合法性的程序途徑聚焦于程序本身的性質(zhì)。 ‘程序主義者’認(rèn)為，當(dāng)它們不遵從適當(dāng)?shù)姆桑瘧椃ㄔ瓌t時(shí)，行政程序本身就是不合法的。因此，公共行政合法化的方式就是檢查與發(fā)展合法的程序。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，公共行政官員在形成與執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循 ‘正當(dāng)程序’?！保?5］（P15）

在某種意義上，斯蒂弗所歸納的公共行政合法化的三種途徑與羅森布魯姆所歸納的公共行政的三種研究途徑有著異曲同工之處。也就是說，如果使用羅森布魯姆的表述，那么，斯蒂弗所說的三種合法化途徑就變成了政治途徑、管理途徑與法律途徑。［26］其中，政治途徑與法律途徑都是通過控制——不同之處在于是政治控制還是法律控制——來保證公共行政的合法性，管理途徑則是通過專業(yè)化的服務(wù)供給來獲取公共行政的合法性。在這個(gè)意義上，斯蒂弗將政治途徑和法律途徑稱作消極的合法化途徑，而管理途徑則被認(rèn)為是積極的合法化途徑。他說： “監(jiān)督和程序主義者的策略在性質(zhì)上是消極的。這即是說，這些策略關(guān)注的是限制與控制公共行政，以使其得到合法化……相反，選擇公共導(dǎo)向的專業(yè)主義就是選擇一種積極的合法化策略。這一策略選擇所強(qiáng)調(diào)的是公共行政內(nèi)在的積極品質(zhì)。它尋求發(fā)展一種與美國(guó)基本的價(jià)值和需要相一致的專業(yè)主義。通過這種方式，我們對(duì)消極的合法化控制與策略的需要是極少的。與那些把公共行政視為對(duì)美國(guó)式自由民主的一種威脅的新韋伯主義懷疑者不同，那些訴諸積極的公共專業(yè)主義的人則相信，在一個(gè)自由民主制度中，公共行政官員因其技能和承諾而扮演著至關(guān)重要的角色?！保?7］（P17）

顯然，從 “消極的”與 “積極的”措辭中，斯蒂弗已經(jīng)表達(dá)出了他對(duì)公共行政專業(yè)主義的偏好。在他看來，公共行政的專業(yè)主義是進(jìn)步主義時(shí)代留給公共行政的遺產(chǎn)，正是這一遺產(chǎn)奠定了公共行政在20世紀(jì)前期的繁榮。隨著進(jìn)步主義時(shí)代的終結(jié)，學(xué)者們?cè)诠残姓暮戏ㄐ詥栴}上失去共識(shí)，從而導(dǎo)致了一種 “默認(rèn)的多元主義”——意指沒有更好選擇，因而只能默認(rèn)其存在的多元主義——狀況的出現(xiàn)，從而使公共行政進(jìn)入一個(gè)漫長(zhǎng)的后進(jìn)步主義時(shí)代，陷入一場(chǎng)持久的合法性危機(jī)之中，甚至面臨著走向終結(jié)的危險(xiǎn)。因此，要實(shí)現(xiàn)公共行政的合法化，就必須重新求助于專業(yè)主義的合法性力量。不過，事實(shí)也許并非如此，如果我們仔細(xì)觀察公共行政從進(jìn)步主義時(shí)代走向合法性危機(jī)的路程，將會(huì)發(fā)現(xiàn)，僅僅訴諸專業(yè)主義也是不夠的。因?yàn)?，公共行政的合法性還根源于時(shí)代的要求，也就是說，還需要在專業(yè)主義的基礎(chǔ)上形成一種能夠適應(yīng)自由社會(huì)之需要的公共文化，才能使公共行政獲得一種較為穩(wěn)定的合法性。 “鑒于后進(jìn)步主義時(shí)代的公共行政理論和實(shí)踐都承認(rèn)文官在促進(jìn)公共文化中扮演著關(guān)鍵性的角色，從而可以使公共行政成為一項(xiàng)公共導(dǎo)向的專業(yè)。文官體系的合法性取決于這一專業(yè)是否促進(jìn)了公共文化。一個(gè)合法的、公共導(dǎo)向的專業(yè)應(yīng)當(dāng)是有自信心的，應(yīng)當(dāng)相信它所提供的服務(wù)與產(chǎn)品能夠?qū)参幕a(chǎn)生積極的影響?；乇芄参幕膯栴}就等于是將文官貶低為執(zhí)行他人意志的技術(shù)走狗。通過應(yīng)對(duì)這些棘手的問題，公共行政可以無愧于進(jìn)步主義遺產(chǎn)而成為一種充分發(fā)展的政體專業(yè)，并對(duì)自由社會(huì)中的公共文化有著合法而卓著的貢獻(xiàn)?！保?8］（P178）

黑堡學(xué)派在公共行政合法性的問題上存在著憲法合法性與民主合法性兩種意見，而且在爭(zhēng)論中實(shí)現(xiàn)了對(duì)這兩種意見的綜合。與黑堡學(xué)派關(guān)于公共行政合法性的論述相比，斯蒂弗關(guān)于公共行政專業(yè)主義的論述雖然也植根于公共行政學(xué)的研究傳統(tǒng)，卻顯得有些晦澀，因而，這一關(guān)于公共行政合法性的建構(gòu)路徑并沒有在學(xué)術(shù)界產(chǎn)生廣泛的影響，或者說遠(yuǎn)遜于黑堡學(xué)派關(guān)于公共行政合法性問題論述的影響。但是，從公共行政學(xué)的發(fā)展史來看，斯蒂弗是應(yīng)當(dāng)被提及的，因?yàn)樗麨槲覀兝斫夤残姓母拍钐峁┝艘粋€(gè)獨(dú)特的視角。除了斯蒂弗，在公共行政合法性問題的探討中，還有幾位學(xué)者也是應(yīng)當(dāng)給予關(guān)注的，其中，斯蒂福斯和西蒙在公共行政合法性問題上的意見可能會(huì)隨著時(shí)間的推移而產(chǎn)生越來越大的影響。

斯蒂福斯是在弗吉尼亞理工學(xué)院獲得的博士學(xué)位，顯然與黑堡學(xué)派有著千絲萬縷的聯(lián)系，但是，她在公共行政合法性問題上的觀點(diǎn)可以說實(shí)現(xiàn)了對(duì)黑堡學(xué)派的超越。在 《公共行政的性別角色》等作品中，斯蒂福斯從女性主義的角度闡述了一種關(guān)于公共行政合法性的不同見解。她認(rèn)為，公共行政歷史上最重要的二分并不是政治與行政的二分，而是 “機(jī)關(guān)男人”與 “社區(qū)女人”的二分。根據(jù)這種二分，女性作為一種 “社區(qū)”動(dòng)物而被排除在了 “機(jī)關(guān)”這一男人的世界之外，結(jié)果， “公共行政像其他公共部門的活動(dòng)一樣，在結(jié)構(gòu)上是男性的，盡管它表面上是中性的……因此，為公共行政的合法性辯護(hù)可從以下兩點(diǎn)著手：（1）對(duì)女性一系列義務(wù)的分配，不管多么必要，通常都被認(rèn)為是沒有價(jià)值或不重要的，這與對(duì)女性的這種次要位置的看法是一致的；（2）限制女性參與公共生活的機(jī)會(huì)，或者她們必須投入的時(shí)間和精力狀況”。［29］（P5）根 據(jù) 斯 蒂福斯的看法，在公共行政的傳統(tǒng)中，男性化往往被視為公共行政合法性的基本標(biāo)志，而一旦公共行政表現(xiàn)出了女性化的特征，就會(huì)被人們認(rèn)為出現(xiàn)了不合法的狀況。所以，傳統(tǒng)公共行政所推崇的都是具有男性特質(zhì)的價(jià)值——如專業(yè)知識(shí)、領(lǐng)導(dǎo)與美德，而其他更具女性化特征的價(jià)值——比如服務(wù)——?jiǎng)t一直不受重視?！拔覀兛吹綒v史上公共行政中價(jià)值觀 （善意、民主、公眾）和技巧 （效率、管理）之間的核心沖突到處都有性別的影響，正如在改革中女性犧牲了她們從事慈善工作時(shí)獨(dú)特的女性方法，以便達(dá)到公事化實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)，因此，公共行政為了效率至上也犧牲了民主?！保?0］（P148）

在斯蒂福斯看來，這種男性至上的合法化策略有著內(nèi)在的矛盾，因?yàn)椋?“公共行政的政治角色的其他方面是類似于女性特質(zhì)的，例如服務(wù)的規(guī)范。在文化意識(shí)形態(tài)的層面上，是女性服務(wù)他人，而男性是被服務(wù)的對(duì)象；女性無私地奉獻(xiàn)以幫助不幸的人，而男性追求自我利益，盡管有時(shí)候也有很多變數(shù)。如果說公共行政人員不同于其他專家的是他們的服務(wù)責(zé)任和回應(yīng)性，那么，他們作為一個(gè)團(tuán)體也像女性一樣，并不很符合職業(yè)的角色：職業(yè)主義對(duì)公共行政的女性化方面而言，太男性化了。在這種情況下，宣稱公共行政的價(jià)值在于職業(yè)性的、舵手、代理人、客觀的科學(xué)家和匿名的專家這些術(shù)語，其本身就是獲得男性化、壓抑女性特質(zhì)或?qū)⒅懦谕獾囊环N努力。在這種意義上，公共行政不只是男性化和家長(zhǎng)化的，它從根本上否認(rèn)了自己的本質(zhì)，結(jié)果從概念和實(shí)踐上使自身枯竭 了”。［31］（P59）也就是說，在性別形象上，公共行政不同于其他實(shí)踐領(lǐng)域的根本特征恰恰在于那些被視為女性特征的價(jià)值，因而，當(dāng)它出于合法化／男性化的需要而排除了這些價(jià)值時(shí)，反而造成了自身的合法性危機(jī)。所以，要重塑公共行政的合法性，就要從根本上摒棄 “機(jī)關(guān)男人”與 “社區(qū)女人”的二分，使公共行政能夠同時(shí)包容男性與女性的不同文化特質(zhì)。雖然作為女性的斯蒂福斯是以公共行政研究中的女性主義形象出現(xiàn)的，但是，她關(guān)于行政文化的上述分類卻是引人深思的。在我國(guó)當(dāng)下的服務(wù)型政府建設(shè)中，顯然包含著新的文化建構(gòu)，當(dāng)我們思考服務(wù)型政府的文化形式時(shí)，把男性特質(zhì)與女性特質(zhì)相結(jié)合的主張也應(yīng)當(dāng)成為一種可以參照的意見。

需要指出的是，前面這些合法化的方案都是從規(guī)范的角度進(jìn)行論證的，所表明的都是讓公共行政在現(xiàn)代社會(huì)治理體系中獲得一種規(guī)范意義上的合法性。實(shí)際上，在關(guān)于公共行政合法性問題的探討中一直存在著兩種傾向：在試圖尋求公共行政合法性建構(gòu)的學(xué)者那里，都試圖從規(guī)范的角度提出合法化的方案，而在那些分析公共行政合法性危機(jī)的學(xué)者那里，基本上都從技術(shù)的角度看問題，認(rèn)為公共行政由于不像市場(chǎng)那樣擁有效率而出現(xiàn)了合法性危機(jī)。如此一來，在關(guān)于公共行政合法性問題的討論中，理論對(duì)話其實(shí)并不是在同一個(gè)平臺(tái)上展開的，甚至在公共行政合法性問題的探討中就根本沒有形成真正的對(duì)話。不僅在美國(guó)，而且在世界范圍內(nèi)，公共行政的規(guī)范研究與實(shí)證研究也都是處于一種各說各話的狀態(tài)。在這種情況下，關(guān)于公共行政合法化的所有規(guī)范性努力都無法解決公共行政的合法性危機(jī)，因?yàn)樗鼈儾]有正面回答關(guān)于公共行政陷入危機(jī)的質(zhì)疑與批評(píng)。要真正解決公共行政的合法性問題，學(xué)者們還必須證明公共行政是有效率的，而作出這種論證的人，正是早年因?yàn)槌珜?dǎo)公共行政的效率取向而備受批評(píng)的西蒙。

1997年，淡出公共行政研究多年的西蒙在ASPA 年會(huì)上發(fā)表了題為 《為什么需要公共行政？》的演說，對(duì)20世紀(jì)80 年代以來私有化的支持者們一直鼓噪的批評(píng)性意見作了有力的反擊。次年， 《公共行政評(píng)論》與 《公共行政研究與理論學(xué)報(bào)》分別在當(dāng)年的第一期雜志上摘登和全文刊登了這篇演說，為關(guān)于公共行政的合法性爭(zhēng)論提供了一種新意見。西蒙指出：“近年來，我們的社會(huì)與其他某些西方社會(huì)已經(jīng)被一種通過完全依賴于市場(chǎng)和私人企業(yè)來提高生產(chǎn)率的前景晃花了眼。它的口號(hào)是 ‘私有化！’組織，而對(duì)政府組織在一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)中的角色卻根本不去作出充分的理解，特別是沒有認(rèn)識(shí)到組織忠誠(chéng)和組織認(rèn)同的過程在塑造人所應(yīng)扮演的組織角色時(shí)發(fā)揮的重要作用。認(rèn)為經(jīng)濟(jì)自利是一個(gè)社會(huì)運(yùn)行中唯一重要的人類動(dòng)力的觀點(diǎn)是完全錯(cuò)誤的，因?yàn)樵诮M織中，組織認(rèn)同需要得到至少與自利同等的關(guān)注，這是一個(gè)可以簡(jiǎn)單觀察到的事實(shí)?！保?2］也就是說，如果說個(gè)人的自利本性在市場(chǎng)中所表現(xiàn)出來的是一種生產(chǎn)力的話，那么，組織成員對(duì)于組織的忠誠(chéng)與認(rèn)同也同樣是一種生產(chǎn)力，甚至可能是一種更高的生產(chǎn)力。因而，市場(chǎng)并不必然比組織更有效。在這里，西蒙通過重申自己早年在組織認(rèn)同研究中的發(fā)現(xiàn)而反駁了私有化的支持者所作出的政府必然低效的論斷。其實(shí)，在 《企業(yè)的性質(zhì)》中，通過對(duì)交易成本與行政成本的比較，科斯早已得出過與西蒙相同的結(jié)論。但是，科斯關(guān)于交易成本與行政成本的比較研究還不足以說明公共行政是不可缺少的，因?yàn)?，即使政府是有效的，市?chǎng)也可以通過競(jìng)爭(zhēng)而對(duì)它進(jìn)行局部或者大部分的替代。那么，是什么決定了政府及其行政是必要的呢？在回答這一問題時(shí)，西蒙這位沃爾多的論敵 （也是 “沃爾多獎(jiǎng)”的獲得者）給出了一個(gè)沃爾多式的答案： “一個(gè)社會(huì)僅僅卓有成效地運(yùn)行當(dāng)然是不夠的。我們同樣期望一個(gè)社會(huì)公平地分配物品與服務(wù)，無論我們關(guān)于公平的標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)了多么激烈的爭(zhēng)論。除非這個(gè)社會(huì)的所有成員都在分配過程中得到了代表，否則我們將無法期望分配的公平——無論以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。”［33］這顯然是市場(chǎng)無法做到的，市場(chǎng)絕不可能使一個(gè)社會(huì)公平地分配物品與服務(wù)，能夠做到這一點(diǎn)的，唯有公共行政。所以，西蒙也學(xué)著黑堡學(xué)者的樣子，大聲呼吁： “是時(shí)候停止對(duì)公共服務(wù)的誹謗了。”［34］

我們發(fā)現(xiàn)，與關(guān)注公共行政合法性的其他學(xué)者相比，西蒙在這篇演說中所作出的也許算不上是一種論證，而更多地像是一種表態(tài)。但是，西蒙卻揭示了一個(gè)非常重要的問題，那就是，市場(chǎng)的效率并不是公平地分配物品與服務(wù)的效率，公共行政應(yīng)當(dāng)擁有一種完全不同的效率觀，而這種效率觀恰恰是新公共管理運(yùn)動(dòng)等所不理解的。所以，從市場(chǎng)效率的角度對(duì)公共行政的合法性提出質(zhì)疑，是沒有根據(jù)的。的確，從公共物品和服務(wù)供給的角度看，不可能找到比公共行政更有效率的方式?？紤]到這一點(diǎn)，西蒙對(duì) “我們?yōu)槭裁葱枰残姓钡幕卮?，無疑是一種對(duì)公共行政合法性的辯護(hù)。值得注意的是，西蒙在認(rèn)識(shí)公共行政的合法性的問題時(shí)，既不是從是否合乎法律的角度，也不是從是否反映了民主價(jià)值的角度，更不是從是否擁有女性的服務(wù)特質(zhì)的角度，而是從效率的角度。這樣一來，雖然西蒙沒有對(duì)自己的意見作出充分的論證，卻代表了一種在公共行政合法性建構(gòu)問題上啟發(fā)人們思考的新思路。從西蒙的意見出發(fā)，也許可以把公共行政合法性問題的討論導(dǎo)向規(guī)范與技術(shù)相統(tǒng)一的方向上去。回觀中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，近些年來，也許我們產(chǎn)生了某種對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迷信，特別是把一些市場(chǎng)無法調(diào)節(jié)的項(xiàng)目交給了市場(chǎng)，因而出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)不公問題。在下一步的改革過程中，如果我們注意到了西蒙的這些意見，也許會(huì)對(duì)行動(dòng)方案作出慎重的選擇。

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［2］ 查爾斯·T·葛德塞爾：《為官僚制正名——一場(chǎng)公共行政的辯論》，上海，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007。

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［33］［34］ Herbert A.Simon.“Guest Editorial：Why Public Administration？”.PublicAdministrationReview，1998，58 （1）.