戶籍管理的補(bǔ)救與改革

王太元

形勢比人強(qiáng)。之前20年里，不論專職從事、專門研究的人如何奔走呼號(hào)，公眾、社會(huì)、學(xué)界乃至領(lǐng)導(dǎo)，總共沒幾個(gè)人關(guān)注狹義戶籍工作；但是，“房妹”、“房叔”、“房姐”不斷涌現(xiàn)，“多戶口”亂象瞬間凸顯，記者整天訪，領(lǐng)導(dǎo)連夜問，連暫住北京賣小菜的四川老鄉(xiāng)也問幾句，今日中國，似乎誰想不關(guān)注戶籍登記管理都不行了一樣。

冰凍三尺，非一日之寒，目前的“多戶口”亂象，是相當(dāng)長時(shí)期戶籍管理不受重視甚至被“弱化”的結(jié)果。公安部門的各項(xiàng)工作中，什么事做不好，都有人罵，但這個(gè)基本沒人關(guān)注，做好做不好一個(gè)樣。我們從事戶籍制度研究的人早知道里面會(huì)出問題，即使沒有這些“房姐”、“房媳”、“房妹”的出現(xiàn)。

治亂用重典

從官到民、自上而下的多層次的不尊重、不遵守甚至濫用，是中國戶籍管理的最大危機(jī)。

面對如此亂象，作為戶籍管理的主管機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)不能被動(dòng)應(yīng)付，媒體揭發(fā)出誰來才去查誰。事實(shí)上，公安部已經(jīng)主動(dòng)出擊，首先在重災(zāi)區(qū)開展普遍核查、全面整頓，隨后勢必在全國進(jìn)行全面、深入的核查與整理。不緊急行動(dòng)、剎住這股已經(jīng)讓人匪夷所思的“多戶口”風(fēng)潮，其他一切都無從談起。

過去公安部門對戶籍登記和變動(dòng)的復(fù)核工作很重視，很多有專門的復(fù)核員，現(xiàn)在除了追捕逃犯外，很少有人專門認(rèn)真做這項(xiàng)工作。事實(shí)上，即使每年有上千萬的單據(jù)需要復(fù)核，從技術(shù)上也能夠做到，問題在于愿不愿意投入大量的人力物力，來做這件容易被認(rèn)為是“沒有價(jià)值”的工作。

前段時(shí)間筆者去某媒體做節(jié)目時(shí)，不管主持人問什么，身旁的“特約評論員”都說“沒用、沒用”，“不從根本制度上改，沒用！”逼得我最后直接質(zhì)問他：“怎么做都沒有用，討論它干嘛？要我們干嘛？你來這兒干嘛！”任何問題都需要從大處著眼，更需要從小處做起、從自己做起、從現(xiàn)在做起，而不能自己該動(dòng)不動(dòng)，只管罵別人吧。

實(shí)際上，通過網(wǎng)絡(luò)查重的第二代身份證管理體系為基礎(chǔ)，即便談不上禁絕，只要那些熟悉戶籍管理業(yè)務(wù)的民警能夠嚴(yán)格依法辦事，應(yīng)能大幅減少這種現(xiàn)象。當(dāng)然，兩個(gè)條件必不可少：第一是授予一些民警以專職核查的權(quán)力，堵塞其他業(yè)務(wù)擠壓戶籍工作、占用戶籍人員的諸多孔道，盡快讓戶籍管理編制員額人人有事做，事事有人管。城市公安機(jī)關(guān)的戶籍管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)相對獨(dú)立、專職專責(zé)，至少要確保其能夠同步審核派出所登記申報(bào)的戶籍信息，尤其人頭增減、重要項(xiàng)目變化信息，發(fā)現(xiàn)問題，立即糾正。第二是對違法辦理、審批者追究刑事責(zé)任而不是相對簡單、輕松的行政責(zé)任。這兩者都需要高層機(jī)關(guān)修訂法律、作出解釋、建立行政制度。

“網(wǎng)上追逃第一人”、公安部二級英模田愛軍就是一名戶籍警。她的重要工作方法是通過比對各種戶籍變動(dòng)信息來獲取潛伏逃犯的當(dāng)前信息。既然能用于追查到隱藏很深的逃犯，只要認(rèn)真復(fù)核比對，顯然也能發(fā)現(xiàn)與戶籍信息相關(guān)的其他違法違規(guī)行為。

系統(tǒng)升級

現(xiàn)在的戶籍管理體制，一個(gè)大的問題在于劃地為牢。這種從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和手工時(shí)代走過來的管理制度，各地分割，條塊分割。多戶口問題發(fā)展到現(xiàn)在，是對我們社會(huì)管理基礎(chǔ)性工作的挑戰(zhàn)。核心是，我們現(xiàn)在的許多基礎(chǔ)信息不準(zhǔn)。對所有社會(huì)行為的管理必須建立在科學(xué)的數(shù)據(jù)之上，在基礎(chǔ)信息缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性的情況下，用一個(gè)各部門和各區(qū)域互相割裂的數(shù)據(jù)體系管理一個(gè)流動(dòng)性極強(qiáng)的社會(huì)，今天是出現(xiàn)多戶口問題，明天還不知道是什么。因此，必須從整體上確立一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)形勢下和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的管理方式，進(jìn)行更系統(tǒng)的全國聯(lián)網(wǎng)工作，增強(qiáng)全國人口高流動(dòng)形勢下的管理能力。

首先是要檢討制度、改進(jìn)技術(shù)，防止新的“多戶口”出現(xiàn)。例如，全面普及責(zé)任倒查制度、推行責(zé)任終身追究制，讓戶籍管理人員不敢以身試法，從而有效防止“合法制發(fā)的假戶口”這類行政怪象發(fā)生；再如，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)完善戶籍登記管理系統(tǒng)，在全國聯(lián)網(wǎng)的已有基礎(chǔ)上全面推行“先出后進(jìn)”登記制度，不論是新生人口、遷入人口還是境外入籍戶口，沒有前一道工序的合格證件依據(jù)，不開啟下一道工序，沒有某地遷出，任何地方都不可遷入，讓整個(gè)戶口登記環(huán)環(huán)相扣、相互監(jiān)督、相互制約，不留死角、縫隙。第一次戶口怎么確認(rèn)？我們從來沒有確認(rèn)。從源頭卡起，只增加?jì)雰旱奶?hào)碼。很多人不登記，以后就很難準(zhǔn)確。

其次，抓住時(shí)機(jī)，盡快全面提取指紋，實(shí)施生物信息排重。電子信息卡式第二代居民身份證，為全面有效排重、查偽奠定了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件，依據(jù)修訂后的居民身份證法提取指紋，為我們提供了杜絕重漏差錯(cuò)的證件技術(shù)條件。公安機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)抓住“多戶口”風(fēng)潮全力推動(dòng)指紋提取、完善戶籍重漏差錯(cuò)的技術(shù)防范，還應(yīng)廣泛宣傳消除誤解，使公眾支持更多生物識(shí)別信息進(jìn)入戶籍居證管理范圍，如果有了指紋再加血型等生物識(shí)別信息的支持，戶籍居證管理的全國甚至全球唯一且動(dòng)態(tài)化格局的實(shí)現(xiàn)，并非難事。至少可以在補(bǔ)錄、變更等需特別注意的程序中，率先采用提取指紋等方法，有針對性地減少戶口登記過程中可能出現(xiàn)的違規(guī)或誤差。

抓住推行居住證的時(shí)機(jī)

另一個(gè)重要的問題是，現(xiàn)有的戶籍是單線條管理，沒法與其他部門之間進(jìn)行相互信息比對核實(shí)。這種多部門分割的信息，不僅使信息的使用效率低下，容易出錯(cuò)，而且嚴(yán)重影響民眾對相關(guān)政府部門所提供的公共服務(wù)質(zhì)量的滿意度。為了辦一個(gè)證件，常常需要跑多個(gè)部門。

反映、體現(xiàn)在戶口本之上的諸多不公平，大多并非產(chǎn)生于戶籍、戶籍管理、戶籍制度本身，而是相關(guān)各領(lǐng)域社會(huì)管理濫用戶口造成的。如果不從根源上釜底抽薪而只是簡單地?fù)P湯止沸，即使全面實(shí)現(xiàn)上述各項(xiàng)措施，與戶籍相關(guān)的社會(huì)亂象、社會(huì)問題最終難于根除。

全國與人相關(guān)的管理部門有五六個(gè)，如果能橫向聯(lián)網(wǎng)，戶證部門做一個(gè)多的戶口出去，其他地方很容易就顯示出問題來。一個(gè)地方出問題難暴露些，但要同時(shí)在五六個(gè)部門掩蓋問題，就很容易暴露。

當(dāng)下，政府可以抓住推行居住證的大好時(shí)機(jī)，在全面搜集、確認(rèn)、提供本地全部現(xiàn)有人口（包括外地流入和境外流入者）戶籍、居住信息的同時(shí)，協(xié)調(diào)計(jì)生、就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、救濟(jì)等與戶籍管理密切相關(guān)的諸多領(lǐng)域，穩(wěn)妥但積極地推進(jìn)審批制度改革、辦事程序簡化、證明證件集約、公務(wù)信息共享，全面整合與戶籍密切相關(guān)的各項(xiàng)社會(huì)管理，通過相互審核、制衡防止重漏差錯(cuò)。

沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“多戶口”風(fēng)潮，最終還是證明筆者10多年來所不斷重申的一句話：反映、體現(xiàn)在戶口本之上的諸多不公平，大多并非產(chǎn)生于戶籍、戶籍管理、戶籍制度本身，而是相關(guān)各領(lǐng)域社會(huì)管理濫用戶口造成的。如果不從根源上釜底抽薪而只是簡單地?fù)P湯止沸，即使全面實(shí)現(xiàn)上述各項(xiàng)措施，與戶籍相關(guān)的社會(huì)亂象、社會(huì)問題最終難于根除。

短缺經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，戶籍制度被強(qiáng)加上限制人口入城的任務(wù)，這在當(dāng)時(shí)有必然性、必要性甚至還有重要性；但是，改革開放30多年，確立市場經(jīng)濟(jì)體制、步入產(chǎn)能過剩時(shí)代的中國，繼續(xù)把教育、就業(yè)、福利、住房等諸多利益捆綁到戶口本上，繼續(xù)依據(jù)戶口來優(yōu)待市民而強(qiáng)化區(qū)域特權(quán)，究竟有什么政治、法律、經(jīng)濟(jì)和文化上的依據(jù)和必要呢？這些陳舊、過時(shí)、亟待改革的管理制度，是既產(chǎn)生行賄者又產(chǎn)生受賄者而從兩方面破壞戶籍制度的元兇。

為此，需要穩(wěn)步減弱戶籍在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)分配社會(huì)資源、享用公共財(cái)政的“資格憑證”作用，制定路線圖、確立時(shí)間表、發(fā)布任務(wù)書，在居住證分步驟有計(jì)劃地賦予外地人“國民待遇”的同時(shí)，穩(wěn)步但積極降低目前捆綁在戶口本上的“市民特權(quán)”，力爭在2020年前實(shí)現(xiàn)同城人口公共服務(wù)均等化，為穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)相鄰地區(qū)乃至全國范圍公共服務(wù)均等化創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)、行政管理信息的全疆域覆蓋、全過程監(jiān)控、全方位制衡，從而徹底防止戶籍的重漏差錯(cuò)。比如，目前各地正在進(jìn)行的新的異地高考政策方案，就有望減少目前存在的戶口對教育資源分配的重要影響。

總之，依法提供、存留、確認(rèn)、調(diào)查本國住戶居民公民身份、親屬關(guān)系、法定住址等基本公共信息的戶籍管理制度，是任何國家存在并有效運(yùn)作的前提與基礎(chǔ)，也是個(gè)人活動(dòng)、人際交往、單位管理、社會(huì)服務(wù)、行政管理、國家司法所不可或缺的，但卻沒有高低貴賤、對錯(cuò)好壞，也就不需要人們羨慕嫉妒恨。問題是長期以來，一些人鉆制度缺失空子希望利滾利，一些人趕改革滯后末班車希望獲取人家已獲取的好處……戶籍管理作為最基礎(chǔ)的公共信息管理體系，應(yīng)依法得到更廣泛、有效的強(qiáng)化和科學(xué)運(yùn)用。