發(fā)展旅游事業(yè)的政策優(yōu)勢

　　 摘要：旅游產(chǎn)業(yè)現(xiàn)已成為世界第一大產(chǎn)業(yè)。自改革開放以來，我國政府頒布了一系列旨在推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的政策，旅游業(yè)已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)展速度最快和具有明顯國際競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)之一。文章對(duì)改革開放以來的旅游政策進(jìn)行了總結(jié)，對(duì)我國大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的原因進(jìn)行分析。
　　 關(guān)鍵詞：旅游；旅游產(chǎn)業(yè)；旅游政策
　　 旅游產(chǎn)業(yè)現(xiàn)已成為世界第一大產(chǎn)業(yè)。作為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)擁有其他產(chǎn)業(yè)無法比擬的優(yōu)勢和作用。主要表現(xiàn)為旅游產(chǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，能廣泛帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有力拉動(dòng)消費(fèi)需求并且提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)旅游產(chǎn)業(yè)是綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。另外旅游產(chǎn)業(yè)在文化傳承，國家綜合國力提高等方面也有積極的作用。
　　 旅游活動(dòng)涉及到自然與文化遺產(chǎn)等公共產(chǎn)品，以及出境管理等公共事務(wù)，因此，旅游帶有某種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)。從旅游作為市場經(jīng)營的私人產(chǎn)品的屬性來說，政府有必要對(duì)市場經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，以保證公平。從旅游作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性來說，政府有必要對(duì)旅游活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管乃至干預(yù)，以保證自然與文化遺產(chǎn)的公共產(chǎn)品不被濫用。
　　 從產(chǎn)業(yè)供給出發(fā)，旅游產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵應(yīng)該是：以旅游業(yè)生產(chǎn)力六要素食、住、行、游、購、娛為核心，以旅行社為產(chǎn)業(yè)龍頭，由一系列行業(yè)部門組成的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境的整合產(chǎn)業(yè)，是一個(gè)開放的復(fù)雜系統(tǒng)。而旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是指：旅游產(chǎn)業(yè)各部門、各地區(qū)以及各種經(jīng)濟(jì)成分和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各環(huán)節(jié)的構(gòu)成及其相互比例關(guān)系。旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)是旅游業(yè)的核心內(nèi)容，其他如企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)等的調(diào)整都是為了使消費(fèi)者能夠享受到一個(gè)合理的最終產(chǎn)品。旅游政策是為達(dá)到規(guī)范旅游市場，提高旅游的經(jīng)濟(jì)效益，并確保旅游者的正當(dāng)權(quán)益的目的而制定的，是國家組織和領(lǐng)導(dǎo)一整套綜合性的政策性的體系旅游經(jīng)濟(jì)職能的重要工具。旅游產(chǎn)業(yè)政策的制定與形成與旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著密切的聯(lián)系，旅游產(chǎn)業(yè)政策具有系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性、國際性、穩(wěn)定性和連續(xù)性等特征。
　　 隨著我國旅游業(yè)的迅速發(fā)展，旅游景區(qū)的生態(tài)保護(hù)越來越重要，改變旅游業(yè)的粗放式經(jīng)營，延長旅游產(chǎn)業(yè)鏈，提高旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益成為新時(shí)代旅游發(fā)展的首要目的，這就要求政府改變傳統(tǒng)的行業(yè)管理方法和手段，通過制定和執(zhí)行相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策來促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展。國家產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)而對(duì)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的各種政策的總和。產(chǎn)業(yè)政策的功能主要是彌補(bǔ)市場缺陷，有效配置資源；同時(shí)對(duì)發(fā)展中國家來說，需要有政策保護(hù)幼小民族產(chǎn)業(yè)的成長，增強(qiáng)適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)競爭的能力。此外，國家產(chǎn)業(yè)政策還是國家加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，抑制固定資產(chǎn)投資過快增長，制止部分行業(yè)盲目擴(kuò)張，有效調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要手段。
　　 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持具有較強(qiáng)的時(shí)效性、針對(duì)性和靈活性，即政策的功效一般限于特定的時(shí)期和特定的范圍，政策的制定和實(shí)施較為簡便快捷。
　　 旅游產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)質(zhì)就是通過政府對(duì)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的干預(yù)影響資源在產(chǎn)業(yè)中的分配，從而實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)。而政府制定和操作得當(dāng)與否將直接影響到旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前途，這對(duì)我國要建設(shè)一個(gè)旅游強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)來說是一個(gè)基礎(chǔ)性的問題。因此，政策支持普遍成為當(dāng)今世界各國加快旅游業(yè)發(fā)展的重要手段。
　　 關(guān)于旅游產(chǎn)業(yè)的政策主要由國務(wù)院及其旅游主管部門國家旅游局制定頒發(fā)，各地區(qū)旅游部門結(jié)合本地區(qū)自身特點(diǎn)制定具體產(chǎn)業(yè)政策。本文主要探討改革開放以來國家旅游局頒布的相關(guān)政策。
　　 我國的旅游政策是隨著改革開放的不斷深化，政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)而變化的：改革開放初期的旅游行政部門是直接管理，鼓勵(lì)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的；隨后，開放旅游企業(yè)所有制，旅游經(jīng)營單位由事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)化經(jīng)營，原國有和集體所有旅游企業(yè)的產(chǎn)權(quán)拍賣，以法律的手段對(duì)旅游的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督成為旅游業(yè)發(fā)展主旋律；然后，逐步發(fā)展為政府從整體宏觀把握大體發(fā)展方向，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)組織進(jìn)行自我管理和自我監(jiān)督，市場經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)和調(diào)節(jié)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
　　 在旅游業(yè)發(fā)展的初期，政府對(duì)旅游業(yè)的定義比較模糊，1978年3月中共中央批轉(zhuǎn)外交部黨組《關(guān)于發(fā)展旅游事業(yè)的請(qǐng)示報(bào)告》里提出要調(diào)動(dòng)一切積極因素，在短時(shí)期內(nèi)使我國旅游事業(yè)出現(xiàn)一個(gè)嶄新的面貌。從這份文件我們可以看到國家在旅游業(yè)的發(fā)展問題上是給予極大厚望并且大力支持的。
　　 1981年國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)旅游工作的決定》，主要涉及三個(gè)問題：基礎(chǔ)設(shè)施問題；國內(nèi)旅行社問題；開發(fā)和保護(hù)景點(diǎn)問題。此文件奠定了旅游業(yè)發(fā)展的基本政策思路。
　　 1990年2月20日國家旅游局第一號(hào)令頒布《旅游安全管理暫行辦法》（旅游安全管理工作應(yīng)當(dāng)貫徹“安全第一，預(yù)防為主”的方針），旅游政策頒布的主體由國務(wù)院變成了國家旅游局。
　　 為了規(guī)范旅游市場，維護(hù)旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，促進(jìn)旅游行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在1995年經(jīng)國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化主管部門批復(fù)，國家旅游局成立了第一家旅游標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)機(jī)構(gòu)——全國旅游標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)。此后該委員會(huì)先后頒發(fā)了《內(nèi)河旅游船星級(jí)的劃分與評(píng)定》、《導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量》、《旅游服務(wù)基礎(chǔ)術(shù)語》、《游樂園（場）安全和服務(wù)質(zhì)量》等國家標(biāo)準(zhǔn)和《旅游飯店用公共信息圖形符號(hào)》、《旅游汽車服務(wù)質(zhì)量》、《星級(jí)飯店客房客用品質(zhì)量與配備要求》、《旅行社國內(nèi)旅游服務(wù)質(zhì)量要求》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。到2006年為止，我國總共頒布旅游標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到18個(gè)（其中國家標(biāo)準(zhǔn)11個(gè)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)7個(gè)），已立項(xiàng)和正在申報(bào)立項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)33個(gè)，標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量在我國服務(wù)行業(yè)中處在領(lǐng)先地位。
　　 1998年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上決定了將房地產(chǎn)業(yè)、信息業(yè)和旅游業(yè)確定為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，2000年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家旅游局《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展假日旅游若干意見的通知》，促進(jìn)了“黃金周”等假日經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大大提高和加快了旅游業(yè)的發(fā)展，提高了國民經(jīng)濟(jì)增長。
　　 進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的綜合國力不斷提高，旅游市場也日趨成熟與完善，之前的產(chǎn)業(yè)政策與當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡趨勢。同時(shí)，科學(xué)發(fā)展觀也同樣要求建立資源節(jié)約型，環(huán)境友好型的綠色產(chǎn)業(yè)體系，大力促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展。
　　 旅游業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，旅游活動(dòng)所涉及的范圍也越來越廣，同時(shí)旅游活動(dòng)對(duì)環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)也日益凸顯，主要問題表現(xiàn)為環(huán)境污染和人文自然景觀的破壞。因此在旅游開發(fā)過程中考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力刻不容緩。2005年，國家旅游局、國家環(huán)?？偩诸C布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)旅游生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的通知》，要求進(jìn)一步保護(hù)旅游生態(tài)環(huán)境。旅游政策的制定開始偏向于保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，注重公民文化素質(zhì)的提高以及對(duì)旅游景觀的保護(hù)和維護(hù)，對(duì)許多開發(fā)過度的自然景觀內(nèi)的人為建筑進(jìn)行拆除，盡量恢復(fù)景觀的自然狀態(tài)。
　　 從1997-2007年的十年間是旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的奠定時(shí)期：
　　 1997-1998年亞洲金融危機(jī)期間，黨中央、國務(wù)院出臺(tái)了一系列拉動(dòng)內(nèi)需的政策措施，國家旅游局也開展了旅游消費(fèi)政策的研究，研究成果于1999年7月以《新世紀(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新增長——旅游業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)研究》為題出版。
　　 1999-2002年，國家旅游局開始研究《國家旅游產(chǎn)業(yè)政策》，首次提出了實(shí)施國民旅游計(jì)劃的思路。
　　 2007年9月，國家旅游局《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的意見》提出，隨著國家?guī)叫菁僦贫鹊穆鋵?shí)，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)制定國民旅游計(jì)劃。
　　
　　 十一五期間是我國旅游發(fā)展快速起步的重要時(shí)期：
　　 2006年4月，時(shí)任國務(wù)院副總理的吳儀同志在出席“世界休閑博覽會(huì)”和“世界休閑高層論壇”時(shí)，發(fā)表題為《積極發(fā)展休閑服務(wù)，不斷提高生活質(zhì)量》的主旨演講，代表我國政府首次公開表示，“應(yīng)積極研究使大多數(shù)人都能夠享受休閑生活的具體措施，倡導(dǎo)積極向上、文明、健康的生活方式”。
　　 2007年3月，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提出，要積極培育休閑旅游等消費(fèi)熱點(diǎn)，休閑首次進(jìn)入我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體部署。
　　 2008年下半年，國辦印發(fā)了國務(wù)院批準(zhǔn)的“三定”方案，賦予國家旅游局“引導(dǎo)休閑度假”職能，首次明確了休閑在國務(wù)院部門的工作歸口。
　　 2009年3月，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中再次強(qiáng)調(diào)，“加快發(fā)展旅游休閑消費(fèi)”。
　　 2009年12月，胡錦濤總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要適應(yīng)群眾生活的多樣性、個(gè)性化需要，增加文化娛樂、體育健身、休閑旅游、教育培訓(xùn)、家政服務(wù)等消費(fèi)，引導(dǎo)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)”。
　　 2009年12月，國務(wù)院先后出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》、《關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，明確了促進(jìn)休閑旅游發(fā)展的若干方針和政策。
　　 2009年11月25日國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（以下簡稱《意見》）。12月1日，國務(wù)院向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)印發(fā)《意見》并向媒體及大眾公開《意見》內(nèi)容。國家旅游局副局長杜一力表示，這次《意見》有鮮明的新時(shí)期特點(diǎn)，具有強(qiáng)烈的里程碑意義。是新時(shí)期國務(wù)院對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的第一個(gè)文件，把旅游產(chǎn)業(yè)作為國家戰(zhàn)略部署，首次把旅游產(chǎn)業(yè)定位為戰(zhàn)略性支柱性產(chǎn)業(yè)，是建國以來國務(wù)院通過的有關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)的最重要文件。
　　 2009年12月16日-17日，國家旅游局在廣東省珠海市的“國家旅游休閑度假示范區(qū)”海泉灣舉行全國休閑工作會(huì)議。此次會(huì)議是國務(wù)院工作部門召開的首次全國休閑工作會(huì)議，在我國旅游發(fā)展歷程中具有里程碑式意義，標(biāo)志著旅游休閑從此進(jìn)入了旅游全行業(yè)的工作視野，旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段。
　　 由此我們看到旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)不再單純的只是關(guān)于吃住行游購?qiáng)实幕顒?dòng)，而是成為更廣泛意義上的休閑活動(dòng)，這種定義范圍上的變化也可看出中央對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)在帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作用上的重視。這一切充分表明，積極引導(dǎo)和推動(dòng)休閑旅游事業(yè)發(fā)展已進(jìn)入國家發(fā)展戰(zhàn)略和重要工作日程。
　　 目前，休閑已納入新修訂的《全國旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系表》（2009版），休閑度假與旅游區(qū)、旅游產(chǎn)品、旅游住宿、旅行社、旅游車船等相關(guān)設(shè)施與服務(wù)被列為“旅游標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)領(lǐng)域”，已頒布的和正待審批的休閑標(biāo)準(zhǔn)近20項(xiàng)，包括國際郵輪口岸旅游、內(nèi)河旅游船、游覽船、游樂園（場）、旅游娛樂場所、旅游度假區(qū)、綠色旅游景區(qū)、生態(tài)旅游示范區(qū)、民族民俗文化旅游示范區(qū)、溫泉服務(wù)質(zhì)量等。2010年，國家旅游局又新立項(xiàng)了城市休閑公共服務(wù)與管理、城市中央休閑區(qū)、度假社區(qū)、社區(qū)休閑、休閑農(nóng)莊等6個(gè)休閑標(biāo)準(zhǔn)。
　　 綜上所述，旅游產(chǎn)業(yè)在如今的中國，除了擁有豐富的自然、人文資源，還擁有長期的經(jīng)濟(jì)支持，穩(wěn)定的政治保證，多方面的政策刺激引導(dǎo)與保護(hù)，旺盛的消費(fèi)群體等各種有利發(fā)展的軟硬件設(shè)施。發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)國家繁榮、民族興旺、社會(huì)進(jìn)步有著重大作用，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)前景廣闊、大有可為。
　　 參考文獻(xiàn)：
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