設施農用地權利在物權和地權體系中的地位

　　 一、提出疑問
　　 2007年3月16日公布的《物權法》規(guī)定的物權，包括所有權、用益物權和擔保物權，其中用益物權包括土地承包經(jīng)營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權?！段餀喾ā窙]有提及農用地使用權，沒有界定設施農用地權利。2007年12月30日公布的《土地登記辦法》規(guī)定，國有土地使用權，包括國有建設用地使用權和國有農用地使用權；集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經(jīng)營權）。《土地登記辦法》不管轄土地承包經(jīng)營權，也沒有界定設施農用地權利。設施農用地權利到底是什么樣的權利？設施農用地權利在物權和地權體系中地位如何？
　　 二、概念比較
　　 第一，設施農業(yè)與設施農用地。2008年，《農業(yè)部關于促進設施農業(yè)發(fā)展的意見》指出，設施農業(yè)是綜合應用工程裝備技術、生物技術和環(huán)境技術，按照動植物生長發(fā)育所要求的最佳環(huán)境，進行動植物生產(chǎn)的現(xiàn)代農業(yè)生產(chǎn)方式。設施農業(yè)從種類上可分為設施園藝和設施養(yǎng)殖兩大部分，設施養(yǎng)殖可分為水產(chǎn)養(yǎng)殖和畜牧養(yǎng)殖兩大類?？梢?，設施農業(yè)是利用人工建造的設施，使傳統(tǒng)農業(yè)逐步擺脫自然的束縛，走向現(xiàn)代工廠化農業(yè)、環(huán)境安全型農業(yè)生產(chǎn)、無毒農業(yè)的必由之路，同時也是農產(chǎn)品打破傳統(tǒng)農業(yè)的季節(jié)性，實現(xiàn)農產(chǎn)品的反季節(jié)上市，進一步滿足多元化、多層次消費需求的有效方法。依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007），設施農用地是指直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業(yè)設施用地。《國土資源部農業(yè)部關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號）指出，以農業(yè)為依托的休閑觀光項目以及各類農業(yè)園區(qū)，不屬于設施農業(yè)。其用地中相關農業(yè)生產(chǎn)的部分，屬于農用地，依據(jù)規(guī)定按農用地進行管理；涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產(chǎn)品加工、中高檔展銷等的用地，不屬于設施農用地范圍，按非農建設用地管理。
　　 第二，農村土地與農用地。《農村土地承包法》所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業(yè)的土地。農村土地承包采取農村集體經(jīng)濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。實際上這里的“農村土地”完全是為土地承包經(jīng)營而界定的，包括了集體農用地和農民集體依法使用的國有農用地及部分“四荒地”，但“真正的農村土地”還包括農村范圍的建設用地和其他未利用地，同時，對“四荒地”的承包經(jīng)營還帶有一定的土地開發(fā)性質，即由承包者先開發(fā)后經(jīng)營?！锻恋毓芾矸ā穼⑼恋胤譃檗r用地、建設用地和未利用地，農用地是指直接用于農業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等，這里的農用地包括所有的集體農用地和所有的國有農用地。
　　 第三，土地所有權和農用地使用權與土地承包經(jīng)營權。土地所有權是指土地所有者依法對所有的土地享有占有、使用、收益、處分的全面支配權利。所有權是一種最充分、絕對的權利。我國實行土地的社會主義公有制，即全民（國家）所有制和勞動群眾集體所有制。農用地使用權，指在法律規(guī)定的范圍內，權利人依法對集體農用地或國有農用地享有占有、使用和收益的權利。無論農用地是否承包經(jīng)營，農用地使用權是存在的。農村土地承包經(jīng)營權，是指土地承包經(jīng)營權人對其依法承包經(jīng)營的農村耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的權利。農村土地承包經(jīng)營權須以農用地使用權（包括農村集體農用地使用權和農村國有農用地使用權）的存在為前提，農用地使用權包含農村土地承包經(jīng)營權。土地使用權是土地承包經(jīng)營權的基礎和前提，只有在土地使用權不存在爭議的前提下，才能確定承包人和發(fā)包人之間的權利和義務，承包經(jīng)營權方能產(chǎn)生。
　　 三、分析討論
　　 第一，《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》都規(guī)定農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。顯然，設施農用地為“其他用于農業(yè)的土地”，其經(jīng)營者取得的權利屬于用益物權，且屬于土地承包經(jīng)營權。農用地使用權和土地承包經(jīng)營權的性質都屬于物權，都屬于物權中的他物權，都屬于他物權中的用益物權。
　　 第二，從物權和地權體系看，無論是國有農用地，還是集體農用地，土地承包經(jīng)營權與農用地使用權的內容和客體是一樣的，只是權利主體和登記機關不一樣。
　　 第三，從權利主體看，國有農用地使用權主體可以是國有農林牧漁場圃和農業(yè)科研、教學單位，也可以是農民集體，集體農用地使用權主體只能是農民集體，土地承包經(jīng)營權主體對家庭承包方式而言是農村集體經(jīng)濟組織成員，其他方式承包的可以是本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人。
　　 第四，從登記機關看，土地承包經(jīng)營權由農村土地承包經(jīng)營主管部門登記，不由國土資源部門登記，所以《土地登記辦法》規(guī)定“不含土地承包經(jīng)營權”，國有農用地使用權和集體農用地使用權均由國土資源部門登記。
　　 第五，從農用地使用權和土地承包經(jīng)營權都具有占用、使用、收益的權能看，土地承包經(jīng)營權屬于農用地使用權，土地承包經(jīng)營權是農用地使用權派生出來的，是農用地使用權的主要成分或主要形式。
　　 第六，從設施農用地取得看，如果是未經(jīng)承包經(jīng)營的土地，那么取得設施農用地權利就是一個土地承包經(jīng)營的過程，如果是已承包經(jīng)營的土地，就存在一個土地承包經(jīng)營權的流轉過程。
　　 四、結束語
　　 綜上所述，設施農用地權利屬于益物權，是由農用地使用權派生出來的有償、有限期的土地承包經(jīng)營權，其中農用地使用權是主權利，土地承包經(jīng)營權是從權利。
　　 （作者單位：江蘇省洪澤縣國土資源局）