加快完善我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系的思考

　　 摘要：農(nóng)業(yè)是國之根本，農(nóng)業(yè)又是高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)。面對(duì)近年來自然災(zāi)害頻繁的現(xiàn)狀，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失很大，給農(nóng)民的生命財(cái)產(chǎn)安全造成了巨大危害。為分散風(fēng)險(xiǎn)，各國均在逐步建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障體系以支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是重要的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性導(dǎo)致它無法適用我國現(xiàn)有的保險(xiǎn)法和其他法律的相關(guān)規(guī)定，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)無法滿足日益增長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)金融體系的要求，迫切需要法律調(diào)整。
　　 關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；農(nóng)村金融；風(fēng)險(xiǎn)防范
　　 農(nóng)業(yè)是人民生存之本，是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)也是一種弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要面對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。近年來，極端氣候引發(fā)的我國多起自然災(zāi)害，嚴(yán)重危害了廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受了巨大損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1000億元以上，受害人口2億多人次，其中農(nóng)民是最大的受害者。即使2011年我國大部分地區(qū)取得了大豐收，但由于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，很多農(nóng)民不收反虧，成為了農(nóng)民的災(zāi)年。為了分散風(fēng)險(xiǎn)給農(nóng)業(yè)造成的巨大損失，各國都在逐步建立農(nóng)村災(zāi)害保障體系，其中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種重要的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的今天，我國農(nóng)村金融業(yè)的發(fā)展也迫切需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的介入和保駕護(hù)航。
　　 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)源于西方國家，它是專門為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)過程中，對(duì)遭受自然災(zāi)害和意外事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的一種保險(xiǎn)。通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，可以聚集和建立起農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，能夠及時(shí)有效地補(bǔ)償農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失并迅速恢復(fù)生產(chǎn)，最大限度地消除農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的不良影響，保障農(nóng)業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展?？梢哉f，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既是農(nóng)業(yè)保護(hù)體系的重要組成部分，也是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的有機(jī)組成部分。
　　 一、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及原因
　　 自2004年，中國保監(jiān)會(huì)在上海、黑龍江、新疆等地啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。目前，我國大部分地區(qū)都開展了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展迅速，風(fēng)險(xiǎn)保障和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能日益凸顯，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展較快，作用逐步發(fā)揮。雖然我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展取得了積極進(jìn)展和顯著成效，但我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平仍然在低水平上徘徊。究其原因，可大致概括為以下幾點(diǎn)：
　　 第一，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳不到位，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足。發(fā)達(dá)資本主義國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從建立到完善用了近半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間，而我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則剛剛起步。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期“靠天吃飯”，許多農(nóng)民沒有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。農(nóng)民普遍對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這一新鮮事物一時(shí)半會(huì)還難以接受。很多農(nóng)民存僥幸心理，祈望老天風(fēng)調(diào)雨順，取得一個(gè)好收成。甚至還有農(nóng)民錯(cuò)誤地認(rèn)為這是政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)向農(nóng)民變相收費(fèi)。因此，有效地推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首先面臨的就是提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)知水平的問題。
　　 第二，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際發(fā)展不良，主要原因在于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高投入低補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于受自然災(zāi)害的影響，使其具有受災(zāi)頻繁、廣泛的特點(diǎn)，導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)損失率高，加之農(nóng)戶與農(nóng)作物種植的分散，業(yè)務(wù)成本加大，這都在很大程度上制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。從國外實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)作物保險(xiǎn)的費(fèi)率一般在2%-15%之間，低收入的農(nóng)民花了大代價(jià)取得的補(bǔ)償卻十分有限，這也導(dǎo)致了向農(nóng)民收取保費(fèi)十分困難。據(jù)介紹，在云南省的臨滄市、西雙版納州啟動(dòng)地方政策性甘蔗保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)，每畝基本保險(xiǎn)金額為600元，每畝保費(fèi)為25.5元，各方分?jǐn)傇瓌t為：省級(jí)財(cái)政承擔(dān)45%，市級(jí)財(cái)政5%，縣級(jí)財(cái)政10%；龍頭糖業(yè)公司20%，種植戶20%。德宏州下屬盈江縣的24萬畝甘蔗遭災(zāi)獲得了230萬元的保險(xiǎn)賠付。按此計(jì)算，平均每畝的賠付不足10元，甚至低于保費(fèi)。這顯然難以覆蓋此次災(zāi)害所帶來的損失。大災(zāi)來臨時(shí)，即使參保的農(nóng)戶利益也難以得到有效保障。另外由于沒有技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)，災(zāi)害損失難以確定，賠償金額很難在保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶之間達(dá)成一致，勘察定損困難，極易出現(xiàn)理賠糾紛。這些原因都極大地打擊了農(nóng)民的投保積極性。
　　 第三，法律法規(guī)的不健全，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以推廣的最主要原因。我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏立法支持。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)屬于政策性保險(xiǎn)的范圍，要使它發(fā)揮應(yīng)有的作用，就離不開相應(yīng)的法律的支持，世界上各國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都有相應(yīng)的法律匹配，如美國1994年即頒布了《農(nóng)作物改革保險(xiǎn)法》，該法一經(jīng)頒布，美國農(nóng)作物的保險(xiǎn)投保率大大提高。而我國至今還沒有一部完整的法律法規(guī)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)予以扶持，地方也沒有管理?xiàng)l例，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)開展所依靠的是上級(jí)有關(guān)部門的紅頭文件，諸多問題形成了法律真空。
　　 二、國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系的簡(jiǎn)單對(duì)照
　　 從各國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展都是以完善的法律體系為基礎(chǔ)的。通過國家相關(guān)法律的健全和完善，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展奠定了法制基礎(chǔ)。
　　 如美國1938年制定《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，該法隨著美國農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的發(fā)展變化而不斷修改和完善，其內(nèi)容既包含保險(xiǎn)標(biāo)的、組織機(jī)構(gòu)、再保險(xiǎn)等規(guī)定，也包含聯(lián)邦政府的救濟(jì)計(jì)劃等。1994年，美國國會(huì)又頒布了《美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法案》，對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革，從而使美國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。此外，美國聯(lián)邦政府還規(guī)定不參加農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)民將得不到政府其他計(jì)劃的福利，使得農(nóng)作物保險(xiǎn)成為一種變相的強(qiáng)制保險(xiǎn)。
　　 法國通過《農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法》界定和劃分了農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)社應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)范圍；頒布《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展做出了較為明確的規(guī)定；制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目、保險(xiǎn)責(zé)任、再保險(xiǎn)、保險(xiǎn)費(fèi)率、理賠計(jì)算等予以了明確確定。此外，法國政府還對(duì)一些關(guān)系到國計(jì)民生的大宗產(chǎn)品實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)，規(guī)定對(duì)主要農(nóng)作物和主要飼養(yǎng)動(dòng)物實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。
　　 日本在20世紀(jì)早期就制定了《牲畜保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》等法律，1947年日本將相關(guān)法律合并后制定了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，從而確立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本運(yùn)行模式。從現(xiàn)行的體制看，日本采取強(qiáng)制性保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，國家通過立法對(duì)主要的關(guān)系國計(jì)民生和對(duì)農(nóng)民收入影響較大的農(nóng)作物和飼養(yǎng)動(dòng)物實(shí)行法定保險(xiǎn)，其他作物和飼養(yǎng)動(dòng)物則實(shí)行自愿投保。我國自新中國成立即開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但1958年中斷。1982年恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以來，基本是在商業(yè)保險(xiǎn)的框架內(nèi)試驗(yàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給難以滿足農(nóng)業(yè)對(duì)保險(xiǎn)的需求。近幾年盡管有關(guān)部門對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的改革進(jìn)行了專題調(diào)研，但對(duì)決策影響不大。我國至今還沒有一部農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法，只能執(zhí)行規(guī)范商業(yè)性保險(xiǎn)活動(dòng)的《保險(xiǎn)法》。
　　 三、完善我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系的幾點(diǎn)建議
　　 第一，低費(fèi)率高補(bǔ)貼。各國在建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的同時(shí)，為了提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，使農(nóng)民能夠買得起保險(xiǎn)，政府往往對(duì)農(nóng)民支付高額的保費(fèi)補(bǔ)貼，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民運(yùn)用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制分散風(fēng)險(xiǎn)的積極性。國家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼可以分為兩類：一是對(duì)農(nóng)民提供一定的保費(fèi)補(bǔ)貼；二是政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者提供相關(guān)的業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼，從而減少其經(jīng)營(yíng)方面的損失，調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者的積極性。同時(shí)，為了使財(cái)政補(bǔ)貼具有穩(wěn)定的資金來源，有的國家還建立了專門的基金，對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害進(jìn)行補(bǔ)償，并對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，與農(nóng)村公共醫(yī)療和義務(wù)教育一樣，它的社會(huì)公益性決定了其更需要政策的扶持與推動(dòng)。
　　 第二，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行一定的稅收優(yōu)惠政策。為了提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者的積極性，很多國家采取了稅收優(yōu)惠的措施支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。如美國《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》規(guī)定聯(lián)邦政府、州政府及其他地方政府對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)免征一切稅賦，并且通過其他法律鼓勵(lì)各州政府適當(dāng)提供農(nóng)作物保險(xiǎn)專項(xiàng)補(bǔ)貼，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的私營(yíng)保險(xiǎn)公司除繳納1%-4%的營(yíng)業(yè)稅外，免征其他各種稅收。
　　
　　 第三，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行專門立法，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度。加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法工作。針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，在我國要建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，避免政府行為的隨意性，有必要通過立法方式對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)加以規(guī)制，從而使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在法律制度的框架下正常運(yùn)行，政府、投保農(nóng)戶、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)各司其職，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用。通過立法，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、保障范圍、經(jīng)營(yíng)原則、政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的界定、經(jīng)營(yíng)主體的組織形式、參與主體、收益主體以及相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)等問題加以厘定。
　　 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種特殊性的保險(xiǎn)，其呈現(xiàn)“三高”、“兩低”特點(diǎn)：“三高”指的是高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、高賠付；“兩低”表現(xiàn)為農(nóng)戶投保的積極性低、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)利潤(rùn)低。鑒于此，商業(yè)性保險(xiǎn)公司往往不愿進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，因此把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為商業(yè)保險(xiǎn)來經(jīng)營(yíng)不切實(shí)際，兼之農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的大部分產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共物品，其具有非盈利性特點(diǎn)，這類產(chǎn)品不適宜進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性的保險(xiǎn)市場(chǎng)，必須要由政府參與和介入，并給予財(cái)政補(bǔ)貼。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的這一特殊性，各國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一般不適用《商業(yè)保險(xiǎn)法》，而往往是通過專門制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法及其實(shí)施細(xì)則，確定其基本法律依據(jù)，規(guī)范其制度和行為，以保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的建立和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體現(xiàn)著國家對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持，國家一般都要承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠等社會(huì)責(zé)任，國家一般也要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)不得以營(yíng)利為目標(biāo)。在很多國家，法律甚至將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定為強(qiáng)制性保險(xiǎn)，要求農(nóng)戶必須購買。因而，適用于各種商業(yè)保險(xiǎn)的《保險(xiǎn)法》或者其他保險(xiǎn)法律的規(guī)定就不能完全適用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。為此，國家需要制定更加具有針對(duì)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法，從而保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的順利建立和業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)運(yùn)作，切實(shí)保障農(nóng)民的合法利益，貫徹國家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)予以扶持的政策目標(biāo)。
　　 我國《農(nóng)業(yè)法》第46條規(guī)定：國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則。任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。我國《保險(xiǎn)法》第186條規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。但這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。因此，抵御自然災(zāi)害，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，首要的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)造一個(gè)良好的法律制度環(huán)境，通過盡快制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的地位、經(jīng)營(yíng)目的、原則、組織形式、承保范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)責(zé)任以及相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管等，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并把一些相關(guān)的政策上升到法律的層面。只有把我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入法制軌道，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有法可依，一種長(zhǎng)效的防范農(nóng)業(yè)災(zāi)害的補(bǔ)償機(jī)制才能有效運(yùn)行。目前，世界上已有五十多個(gè)國家建立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之所以發(fā)展迅速，并取得成功，就是在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的不同發(fā)展階段，都始終把立法和完善法律制度作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要內(nèi)容來對(duì)待。因此針對(duì)我國實(shí)際，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)通過制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》確立適合國情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)科學(xué)發(fā)展。法律法規(guī)體系是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)制度體系的重要核心和基石，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展的重要保障。要進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，加快完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系。
　　 參考文獻(xiàn)：
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