對云南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的思考

　　 摘要：近年來，隨著我國城市化進程的加速，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)隨之快速增長。土地是農(nóng)民得以生存的根本，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的日漸活躍，涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的糾紛數(shù)量有明顯增加的趨勢，由于我國土地流轉(zhuǎn)制度還不完善，過快的土地流轉(zhuǎn)引發(fā)了一系列的問題。文章通過分析云南民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，提出了解決土地流轉(zhuǎn)中存在問題的建議。
　　 關(guān)鍵詞：城市化；農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)
　　 一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
　　 第一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。
　　 第二，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)始于20世紀(jì)80年代農(nóng)村大包干責(zé)任制后的3-4年間，20世紀(jì)80年代后期，農(nóng)戶自發(fā)進行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，基本保持在1%-3%，沿海發(fā)達地區(qū)和城郊地區(qū)的比例相對高一些。據(jù)農(nóng)業(yè)部1998年對8省所做的調(diào)查顯示，參與流轉(zhuǎn)的土地只占全部土地的3%-4%，發(fā)生面最廣的浙江省也只有7%-8%。近些年來，中央不斷強調(diào)要促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，許多地區(qū)也出臺了促進土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定和辦法，土地流轉(zhuǎn)和市場化程度不斷提高。全國土地市場化程度由2003年的44%，提高到2005年的48%。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2008年，全國通過各種方式流轉(zhuǎn)土地面積已達1.06億畝，占全部家庭承包經(jīng)營面積的8.7%。目前，全國以各種形式流轉(zhuǎn)的土地占耕地總面積的10%-20%，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占全國農(nóng)戶總數(shù)的比例在10%-20%之間。2010年中央一號文件明確指出，要“完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變?！薄凹訌娡恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！边@些都體現(xiàn)了國家對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的重視程度。
　　 二、云南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
　　 云南省土地流轉(zhuǎn)自2002年以來每年以10萬畝的速度遞增。2007年全省土地流轉(zhuǎn)總面積為100.49萬畝，占承包耕地總面積的2.6%，比2002年的流轉(zhuǎn)面積增加了50萬畝。到2009年上半年，云南省農(nóng)村以轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等為主要形式的土地流轉(zhuǎn)面積達300多萬畝，占農(nóng)戶總承包面積的7.8%。云南省民族地區(qū)土地林地流轉(zhuǎn)也是逐年增多，特別是城鎮(zhèn)郊區(qū)、平壩地區(qū)、交通沿線等農(nóng)村經(jīng)濟相對發(fā)達的地方，土地流轉(zhuǎn)速度與其他地方相比相對較快，規(guī)模較大；而經(jīng)濟相對欠發(fā)達地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)相對緩慢。當(dāng)前云南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點：參與主體多層次；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣性；流轉(zhuǎn)期限不等；涉及的行業(yè)廣泛；流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴大，速度加快；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的區(qū)域不斷擴張。
　　 三、云南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題
　　 第一，土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定。由于土地承包經(jīng)營涉及農(nóng)戶與集體、農(nóng)戶與國家以及農(nóng)戶之間等各方面的復(fù)雜關(guān)系，客觀上存在利益矛盾。而在云南少數(shù)民族地區(qū)，貧窮落后的現(xiàn)象普遍存在。一些農(nóng)民由于各種原因流轉(zhuǎn)出土地以后，沒有了可持續(xù)的經(jīng)濟收入，由此會形成不穩(wěn)定的社會現(xiàn)象。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為不規(guī)范，對農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)干預(yù)過多，越權(quán)處理承包合同的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)違法行政侵害農(nóng)民土地的利益的現(xiàn)象。一些地區(qū)的農(nóng)民文化水平低，不懂得保護自己的利益，在流轉(zhuǎn)出土地的經(jīng)營權(quán)時不了解合同條款就隨意簽字出讓土地使用權(quán)，發(fā)現(xiàn)自己的利益被侵害時已不能挽回，由此可能會發(fā)生暴力事件。
　　 第二，土地流轉(zhuǎn)收益分配不規(guī)范。在農(nóng)村土地征用的過程中，絕大多數(shù)農(nóng)民的利益受損。一些地方的農(nóng)民很難獲得應(yīng)有的流轉(zhuǎn)收益；此外，還有一部分土地反復(fù)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，嚴(yán)重地影響農(nóng)村社會的安定。如一些被房地產(chǎn)開發(fā)商收購的土地，雖然農(nóng)民也得到了部分補償，但相對于開發(fā)商來說，得到的收益過少，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的利益。據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，對土地的補償和對農(nóng)民的安置總計為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的10-15倍，最多不超過30倍。一般而言，農(nóng)民只能得到土地收益的5%-10%，村集體得到25%-30%，村級以上及其他部門得到土地收益的60%-70%。雖然這個補償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)嚴(yán)重偏低了，但有些地區(qū)農(nóng)民得到的安置補償?shù)陀谧畹蜆?biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象也時有發(fā)生。極低的補償割斷了農(nóng)民與土地的聯(lián)系，使農(nóng)民不得不面臨新的生計和基本的生活保障問題，影響了農(nóng)村的社會穩(wěn)定。
　　 第三，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程操作不規(guī)范。云南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成，轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，轉(zhuǎn)包費、租賃費缺乏科學(xué)依據(jù)，不是通過市場機制形成的。流轉(zhuǎn)合同也不科學(xué)，合同內(nèi)容沒有統(tǒng)一和規(guī)范，流轉(zhuǎn)的程序和主體不規(guī)范。一些基層干部對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性認(rèn)識不足，有的工作缺乏主動性、超前性，缺乏必要的行政引導(dǎo)；還有一些干部急功近利，為了盡快做出政績，不根據(jù)實際情況，強行進行土地流轉(zhuǎn)，以確保當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟的增長。有的外來土地轉(zhuǎn)入者在遇到風(fēng)險經(jīng)營失利時，多數(shù)情況下是逃之夭夭，不能履行合同義務(wù)，無法兌現(xiàn)應(yīng)給農(nóng)民的承包和補償費用。有的業(yè)主成片租賃土地后，擅自在耕地上建造永久性建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期滿后，難以恢復(fù)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
　　 第四，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的利益保障問題。長期以來，由于工業(yè)化的壓力以及現(xiàn)實條件的限制，絕大部分的農(nóng)民一直處于社會保障制度之外，正因為如此，土地對于農(nóng)民的重要性和保障功能非同一般。土地是農(nóng)民賴以生存的根本。對于大多數(shù)農(nóng)民來說，土地不僅為農(nóng)民提供了就業(yè)崗位和收入，還承擔(dān)著重要的社會保障職能。農(nóng)村社會保障體制的不完善，在一定程度上限制了土地流轉(zhuǎn)，阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得農(nóng)民收入增長乏力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程也相對緩慢。目前在政策制度上，缺乏保障失地農(nóng)民利益的政策制度。政府對失地農(nóng)民只給予一定資金的補償，失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能普遍較低，競爭能力差，很多工作崗位都無法勝任。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的實施，土地進一步流向農(nóng)村中的少數(shù)人，而脫離了農(nóng)業(yè)勞動、尚未擺脫農(nóng)民身份的這部分人在失去土地之后，為應(yīng)對現(xiàn)代社會中的種種風(fēng)險必然要求農(nóng)村社會保障有新的內(nèi)容和新的制度。
　　 第五，流轉(zhuǎn)土地用于非農(nóng)用途。部分開發(fā)商以農(nóng)業(yè)為幌子，轉(zhuǎn)入土地后并不按照土地承包合同所寫的將轉(zhuǎn)入土地從事農(nóng)業(yè)用途，而是從事其他商業(yè)開發(fā)，或者以經(jīng)營農(nóng)業(yè)項目為條件向政府索取政策資源和其他補償，實現(xiàn)“堤內(nèi)損失堤外補”，或者獲取其他商業(yè)開發(fā)的機會。地方政府與開發(fā)商一起侵害農(nóng)民利益：不尊重農(nóng)民意愿，隨意改變土地承包關(guān)系，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)；有的地方將農(nóng)戶的承包地長時間、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的正常生產(chǎn)和生活；有的地方政府為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途，并強迫農(nóng)民長時間，低價出讓土地經(jīng)營權(quán)；與民爭利，把土地流轉(zhuǎn)作為增加財政收入的手段。
　　 四、云南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題的原因及解決建議
　　 第一，強化土地承包權(quán)。農(nóng)地的流轉(zhuǎn)應(yīng)以使用權(quán)為主。在云南省這種地少人多的地區(qū)，土地是農(nóng)民的命根子，提高農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，應(yīng)通過土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流動來實現(xiàn)。要強化農(nóng)村土地承包權(quán)，通過立法明確賦予土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，強化了對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保護，實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營，以農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主要手段。妥善解決一些地方存在的延包遺留問題，將土地承包經(jīng)營權(quán)證書全面發(fā)放到戶，認(rèn)真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料，逐步實現(xiàn)土地承包檔案管理信息化，積極探索并建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。
　　
　　 第二，建立合理的流轉(zhuǎn)土地收益政策。流轉(zhuǎn)土地收益分配，應(yīng)該本著民主協(xié)商、公平合理的原則，既要維護權(quán)證書的合法性，又考慮到人口變化的現(xiàn)實性。完善價格形成機制，如對入股合作流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)入股收益，實行按股保底分紅，按實物作價。調(diào)整土地收入分配結(jié)構(gòu)適當(dāng)提高被征地農(nóng)民的補償，是解決集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中收益分配的有效途徑。要完善收益分配機制，必須完善征地制度。首先，要建立公平合理的征地補償制度。在市場經(jīng)濟中，應(yīng)體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律，按照市場農(nóng)地補償標(biāo)準(zhǔn)。逐步采用區(qū)片綜合價，隨著發(fā)展再逐步采用政府指導(dǎo)價、市場評估價、市場價。可以參照各地的綜合年產(chǎn)值以及土地的地理位置，確定科學(xué)合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn)。建立公正的司法救濟制度和裁決機制，對集體組織或農(nóng)民提出的征地不合法、補償不合理等問題，農(nóng)民也可以向司法裁決機構(gòu)尋求救濟，申請國家賠償，以切實保護自己的合法權(quán)益。
　　 第三，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須在確保糧食安全，糧食生產(chǎn)用地得到保障的前提下進行。土地流轉(zhuǎn)的程序應(yīng)當(dāng)規(guī)范化，建立合理的土地流轉(zhuǎn)制度，既要保證土地能夠高效的流轉(zhuǎn)，又要確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后可持續(xù)發(fā)展。規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須加強對村干部權(quán)力的規(guī)范與制約；同時要完善承包土地流轉(zhuǎn)制度，明確職能部門的職責(zé)定位，構(gòu)建多元化的糾紛解決機制。解決土地V78rliRhgedOmdYUdBdAJJnhjbd/g1Lzt9HyN3W+J2A=承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，一方面要加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制的規(guī)范化建設(shè)，另一方面也要健全調(diào)處機制，側(cè)重訴前調(diào)解疏導(dǎo)，強化仲裁機制。建立土地流轉(zhuǎn)信息庫，加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫，做好登記、審批、備案、合同簽證、檔案管理、信息發(fā)布工作。積極培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，成立“土地托管中心”、“土地流轉(zhuǎn)中心”、“土地托管站”等機構(gòu)，從事介紹流轉(zhuǎn)對象，幫助審查轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方的資格，提供有關(guān)業(yè)務(wù)咨詢等，切實維護土地所有者、承包者、經(jīng)營者三方的合法權(quán)益。
　　 第四，建立健全農(nóng)村社會保障制度。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不可能是靠土地制度自身的改革完成的，它與農(nóng)村社會保障制度有著密切的聯(lián)系。只有建立健全農(nóng)村社會保障，弱化土地在農(nóng)村的社會保障功能，解決農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)而擔(dān)心生活無保障的后顧之憂，才能有效促進土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和防范農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。在建立農(nóng)村社會保障制度的同時，各地方在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中，應(yīng)當(dāng)積極探索在土地流轉(zhuǎn)的同時，能確保從土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益中拿出一部分資金用于農(nóng)村社會保障的投入，使土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障形成良性的互動。采取措施促進失地農(nóng)民就業(yè)。將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，積極開發(fā)就業(yè)崗位，安置失地農(nóng)民就業(yè)。將未就業(yè)的失地農(nóng)民納入再就業(yè)服務(wù)體系，依托現(xiàn)有技工學(xué)校和各類培訓(xùn)機構(gòu)，為失地農(nóng)民提供職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)政策咨詢、用工信息、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等服務(wù)，有計劃、有步驟地組織他們參加就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，積極為他們提供就業(yè)援助和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。積極宣傳和鼓勵農(nóng)民參加農(nóng)村社會新型養(yǎng)老保險。
　　 第五，建立農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)土地流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管機制。進一步健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理制度，加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的日常監(jiān)管工作，切實做到三個規(guī)范：規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。對隨意將農(nóng)用土地改為非農(nóng)用地的開發(fā)商和當(dāng)?shù)卣幰試?yán)格的懲罰措施。一方面限制違規(guī)使用農(nóng)用土地的開發(fā)商獲取流轉(zhuǎn)土地的資格，另一方面對違規(guī)轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)的當(dāng)?shù)卣賳T處以撤職等處分。
　　 五、小結(jié)
　　 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題一直是影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對我國目前面臨的“三農(nóng)”問題，具有積極的影響。土地流轉(zhuǎn)工作是一項巨大的工程，工作政策性強、影響面廣，既關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展，又關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社會穩(wěn)定，最終也影響到我國的新農(nóng)村建設(shè)的整體進程。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于提高土地資源利用效率、實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地規(guī)模經(jīng)營、增加農(nóng)民收入具有積極的作用。云南少數(shù)民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)目前還處在探索階段，還沒有統(tǒng)一的規(guī)范和措施。土地流轉(zhuǎn)在積極促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、大力增加了農(nóng)民收入的同時也帶來了一些負(fù)面的影響，如土地流轉(zhuǎn)機制不夠完善、服務(wù)監(jiān)督機制不健全和農(nóng)民的法律意識相對缺欠等等。因此，完善各項制度實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)是當(dāng)務(wù)之急。
　　 參考文獻：
　　 1.安海崗.關(guān)于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的思考[J].資源