提高“長吉圖”開發(fā)開放先導區(qū)口岸城市競爭力的財稅對策研究——以琿春口岸為例

王春玲，牟富祥

（1.東北師范大學經(jīng)濟學院，吉林長春，130117；2.吉林省地方稅務(wù)局，吉林長春，130022）

經(jīng)濟全球化浪潮既加速了城市功能的國際化進程，又推動了國家之間的競爭向城市之間競爭的轉(zhuǎn)化，這使得口岸城市在國家和地區(qū)發(fā)展中的地位日益突出。2009年8月30日國務(wù)院批復的《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導區(qū)》明確體現(xiàn)了我國探索沿邊地區(qū)開發(fā)開放新模式的基本思路，但由于內(nèi)在要素和外在條件的限制，長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)口岸城市的競爭力明顯不足，因此，研究利用財稅政策，提升口岸城市競爭力就成為一項具有重大意義的課題。

一、“長吉圖”開發(fā)開放先導區(qū)口岸城市競爭力的描述

城市競爭力是指一個城市在經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化背景下，與其他城市比較，在資源要素流動過程中，所具有的抗衡甚至超越現(xiàn)實的和潛在的競爭對手，以獲取持久的競爭優(yōu)勢最終實現(xiàn)城市價值的系統(tǒng)合力。［1］口岸城市競爭力是指口岸城市在資源要素流動過程中所具有的超過其他類型城市以及其它口岸城市以獲取持久的競爭優(yōu)勢的能力。

琿春口岸包括琿春公路口岸、琿春鐵路口岸、琿春圈河口岸和沙坨子口岸。其中，琿春公路口岸和琿春鐵路口岸是國家一類口岸，主要從事對俄貿(mào)易和經(jīng)濟交流；琿春圈河口岸和沙坨子口岸分別是國家一類口岸和國家口岸，主要從事對朝貿(mào)易和經(jīng)濟交流。自2004年琿春公路口岸至今，口岸城市逐年發(fā)展，競爭力水平獲得顯著提高，如表1所示。

表1 琿春市“十一五”城市競爭力統(tǒng)計表

在獲得自身發(fā)展的同時，琿春作為口岸城市，對周邊的輻射和帶動作用明顯表現(xiàn)在口岸有力地拉動了地方經(jīng)濟發(fā)展、口岸有力地促進了延邊地區(qū)外貿(mào)水平的提升、口岸有力地帶動了延邊地區(qū)旅游事業(yè)的推進等。但“長吉圖”開發(fā)開放先導區(qū)口岸城市競爭力仍存在很多問題：

1.口岸總體發(fā)展思路不明晰。由于發(fā)展思路不明晰，琿春基本發(fā)揮著通關(guān)作用，品牌化、高端化的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)尚未形成，影響了琿春的城市競爭力。

2.口岸城市的投入產(chǎn)出效率有待提高。從地均GDP和地均工業(yè)生產(chǎn)總值看，琿春口岸的發(fā)展勢頭很好，但與省內(nèi)其他城市和國內(nèi)發(fā)達地區(qū)的口岸城市相比較，其效率還有很大的發(fā)展空間。它表明，琿春可占有并支配的社會產(chǎn)品程度不高，城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展的能力還有待提高。

3.口岸城市價值擴展的速度及潛力有待挖掘?，q春的財政收入增長率一直保持在15%以上，但與全國稅收收入30%的增長率相比，增長速度明顯偏低。這說明，其吸引、占領(lǐng)、爭奪、控制資源和市場創(chuàng)造價值的能力、潛力及持續(xù)性方面競爭力不足。

4.口岸城市的吸引和控制能力不強。琿春的城鎮(zhèn)人均收入2009年為13032元，2010年為13757；農(nóng)村居民可支配收入2009年為5331元，2010年為6354元。雖然增長趨勢明顯，但低于發(fā)達省份的口岸城市水平。同時，城鄉(xiāng)收入差距過大，居民幸福指數(shù)偏低，影響了口岸城市對人才的吸引能力，進而影響城市競爭力。

二、“長吉圖”開發(fā)開放先導區(qū)口岸城市競爭力不足的成因

1.政府管理能力偏低?，q春作為口岸城市，在政府管理方面存在的問題有：（1）政府管理職能未得到根本轉(zhuǎn)變，越位和缺位現(xiàn)象突出；（2）政府社會管理體制不理順，政府服務(wù)水平和工作效率不高；（3）公共服務(wù)體系不健全，城鄉(xiāng)差距短期內(nèi)難以縮小，各種社會問題和矛盾不斷增多并趨于復雜；（4）“三農(nóng)”問題依然突出，農(nóng)民持續(xù)增收難度加大。

2.人力資源和科技實力落后。一般認為，科技人力資源越豐富，城市的創(chuàng)新能力就越強，經(jīng)濟發(fā)展也越迅速，城市競爭力越突出?，q春市政府近年來對科技投入不斷增加，但科技能力和人力資源形成的周期較長，再加上生活和商務(wù)環(huán)境的不完善引起人才流失，使得口岸的創(chuàng)新能力不足，可持續(xù)發(fā)展問題突出。

3.生活和商務(wù)環(huán)境尚需完善，主要表現(xiàn)在：

（1）口岸開發(fā)開放功能尚不完善。當前，琿春口岸功能與長吉圖開發(fā)開放需求不相符，鐵路口岸對經(jīng)濟的拉動作用不明顯，通道存在通而不暢等問題，合作交流機制不完善。

（2）口岸運行機制有待進一步完善；中俄口岸功能不對等，琿春口岸是國家一類口岸，而俄方克拉斯基諾口岸是公務(wù)通道；俄朝口岸通關(guān)查驗設(shè)施落后，設(shè)備短缺老化、通道不規(guī)范、人員配備少，客觀上導致驗放速度慢，影響了對外貿(mào)易和邊境旅游的發(fā)展；俄、朝口岸查驗方式嚴重滯后。在查驗方式上還沒有與國際慣例接軌，查驗速度緩慢，繁瑣，嚴重制約了口岸運行速度。

（3）口岸商貿(mào)流通有效規(guī)模尚未形成。物流企業(yè)沒有形成規(guī)模，琿春口岸國際商品交易中心、延吉、圖們內(nèi)陸港建設(shè)、延吉空港物流，有的剛獲得國家批準，有的正處于積極規(guī)劃之中。

4.文化積淀不足?，q春市大專以上文化程度人數(shù)和專業(yè)技術(shù)人員數(shù)總量都偏低，使得城市發(fā)展缺乏現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)技術(shù)工人和擇業(yè)難矛盾突出。由于是民族自治地區(qū)，文化積淀不足，人力資本要素對增強城市競爭力的作用不明顯。

5.基礎(chǔ)設(shè)施落后。“十一五”期間，琿春口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了質(zhì)的飛躍，原基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備比較陳舊，“十二五”期間需要進一步加大基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)力度。一是境內(nèi)七座國境大橋均出現(xiàn)了不同程度的破損，部分存在著嚴重的安全隱患，已不能保證大型貨車正常行駛。當?shù)乜诎豆芾聿块T不得不采取限量限重載等措施，七座危橋已成為延邊對外經(jīng)濟發(fā)展的最大“瓶頸”因素。二是各口岸貨檢通道還未能達到國家海關(guān)總署的要求，需新建和改擴建。三是“電子口岸”建設(shè)正處于起步階段。各口岸聯(lián)檢單位電子設(shè)備、各種設(shè)施不完備，不能達到口岸信息共享，給企業(yè)在報關(guān)、檢驗等通關(guān)環(huán)節(jié)上帶來不便。

6.區(qū)位條件不利。東北三省對俄、朝貿(mào)易中，遼寧占據(jù)著對俄較大份額，占中國對朝鮮貿(mào)易額的50%以上；黑龍江占據(jù)著對俄貿(mào)易的較大份額?，q春對外貿(mào)易處于南北夾擊狀態(tài)，面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)，致使琿春口岸發(fā)展緩慢，口岸城市競爭力不強。

7.重大政策。從國際環(huán)境看，當今世界正處在大發(fā)展、大調(diào)整和大變革時期。從東北亞各國發(fā)展看，日本在資金資源、技術(shù)資源、管理資源稟賦上具有突出優(yōu)勢，加快開辟國際市場已經(jīng)成為必然。俄羅斯經(jīng)濟增長迅猛，成為世界上最快發(fā)展的國家之一。國家西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略政策為琿春口岸的發(fā)展帶來機遇，但由于內(nèi)外競爭的壓力，琿春的政策潛能未充分發(fā)掘，贏得了城市競爭力的提升。

8.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理。自2004年以來，琿春主要圍繞著口岸發(fā)展外向型經(jīng)濟，邊貿(mào)水平越來越高。但高水平的工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等未得到應(yīng)有重視，致使城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，優(yōu)勢不明顯，市場競爭力弱?，q春服務(wù)業(yè)仍以傳統(tǒng)的交通運輸業(yè)、商貿(mào)業(yè)為主，現(xiàn)代物流、金融保險、中介、科技、休閑旅游等現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分，高技術(shù)、高附加值的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)嚴重缺乏。

三、提高“長吉圖”開發(fā)開放先導區(qū)口岸城市競爭力的財稅政策

長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)口岸城市現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策主要有少數(shù)民族稅收優(yōu)惠政策、西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策、東北老工業(yè)基地稅收優(yōu)惠政策。經(jīng)過認真梳理我們發(fā)現(xiàn)，長吉圖口岸城市在現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策上受益不多：首先，民族優(yōu)惠政策方面，口岸城市沒有少數(shù)民族出版物，無法享受增值稅先征后返的優(yōu)惠政策。屬于地方分享的所得稅部分，延邊州政府也未對口岸城市實施免征或者減征所得稅的照顧。其次，西部大開發(fā)政策方面，原有優(yōu)惠政策到2010年已經(jīng)到期。新的所得稅優(yōu)惠政策，其適用對象僅僅針對鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，且其規(guī)模生產(chǎn)規(guī)模有一定要起，延邊州2010年2000多戶企業(yè)中只有24戶依據(jù)此政策按15%低稅率繳納企業(yè)所得稅，口岸城市則沒有任何企業(yè)從中獲益。再次，東北老工業(yè)基地優(yōu)惠政策方面，隨著2008年所得稅兩法合并、2009年我國增值稅轉(zhuǎn)型，東北企業(yè)的政策優(yōu)勢已經(jīng)消失。再者，該政策的實施范圍僅限于對東北地區(qū)從事裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金業(yè)、船舶制造業(yè)、汽車制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)為主的增值稅一般納稅人，該政策也幾乎沒有惠及到口岸城市的廣大企業(yè)。為提升長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)口岸城市競爭力，本文擬從地方稅權(quán)、財政返還、轉(zhuǎn)移支付、管理服務(wù)等方面提出政策建議。

（一）賦予地方政府稅政管理權(quán)

2011年3月14日，經(jīng)第十一屆全國人大第四次會議表決通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出：要“按照財力與事權(quán)相匹配的要求，在合理界定事權(quán)基礎(chǔ)上，進一步理順各級政府間財政分配分析，完善分稅制加強縣級政府提供基本公共服務(wù)的財力保障，逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理權(quán)限。在這個背景下，將地方稅收立法權(quán)下放給省級人大、將地方稅政管理權(quán)下放給省級地方政府，對完善中國地方稅制體系具有重要的意義。具體建議：

1.將國家正式批準并提升為國家發(fā)展戰(zhàn)略的“長吉圖”開發(fā)開放先導區(qū)邊境口岸城市——琿春市，連同國家正式批準的沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)（云南瑞麗市、廣西東興市、內(nèi)蒙古滿洲里市）、特殊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（新疆喀什、霍爾果斯）等6個口岸城市所在省和自治區(qū)政府列為第一批下放地方稅政管理權(quán)的試點省份，將口岸城市的地方稅收立法權(quán)和稅政管理權(quán)全部下放給所在省級人大和省級地方政府。

2.將以上口岸城市的地方稅收立法權(quán)和地方稅政管理權(quán)下放后，相關(guān)省、區(qū)應(yīng)按照國家確定的“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的稅制改革原則，全面實施推進地方稅制改革。具體任務(wù)如下：第一，優(yōu)化現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)。適當降低部分營業(yè)稅稅目的稅率，金融保險業(yè)的稅率應(yīng)由5%減按3%；；停征土地增值稅、耕地占用稅和印花等稅；改“城市維護建設(shè)稅”為“城鄉(xiāng)建設(shè)稅”；降低契稅稅率。第二，針對長吉圖口岸城市的民族企業(yè)、民族用品實施稅收優(yōu)惠政策。這既有利于體現(xiàn)民族政策，也有利于發(fā)揮口岸城市地域優(yōu)勢，形成地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。第三，改革資源稅制度，對煤炭的生產(chǎn)實行從價計稅，將煤炭價格上漲的紅利在煤炭產(chǎn)地和加工地適當劃分；將水資源納入到資源稅的征稅范圍，以保護水資源，實現(xiàn)口岸城市可持續(xù)發(fā)展。第四，對口岸城市制定有針對性的稅收優(yōu)惠政策。中方企業(yè)對外投資，包括直接投資辦廠、參與跨境公路鐵路建設(shè)、中國企業(yè)對外海路聯(lián)運業(yè)務(wù)收入等，應(yīng)給予減免流轉(zhuǎn)稅和5—10年的企業(yè)所得稅優(yōu)惠；對投資于口岸城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國內(nèi)其他企業(yè)，應(yīng)給予減免企業(yè)所得稅5—10年的優(yōu)惠政策。

（二）實施全口徑財政收入2 0 0%返還政策

琿春邊境經(jīng)濟合作區(qū)自1992年底起步以來，中央在政策上和財政上給予了有力支持。但目前還處于開發(fā)初期，其潛力尚未發(fā)揮出來，經(jīng)濟基礎(chǔ)仍很薄弱。為加大扶持力度，建議按照邊境口岸城市全口徑財政收入200%的比例加大轉(zhuǎn)移支付力度，即從2011年起至2020年止將口岸城市全口徑財政收入，全額返還給口岸城市，以增加口岸城市的財政能力，加大口岸城市基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，切實改善投資環(huán)境。

（三）實施優(yōu)質(zhì)服務(wù)，轉(zhuǎn)變管理職能

促進邊境口岸城市開發(fā)開放，要求稅務(wù)機關(guān)必須在實施優(yōu)質(zhì)服務(wù)，轉(zhuǎn)變管理職能上推出新舉措，實現(xiàn)新突破。

1.合并過、地稅機構(gòu)。為降低我國高昂的稅收管理成本，必須應(yīng)對現(xiàn)行的稅務(wù)機構(gòu)體制進行改革。將國、地兩套稅務(wù)機構(gòu)簡化為一套，并應(yīng)借鑒芬蘭國家經(jīng)驗，將稅務(wù)機構(gòu)逐步實行歸口財政部門的管理體制，實行大部制，轉(zhuǎn)變政府職能，提升服務(wù)效率。為實現(xiàn)這一目標，建議首先選擇在邊境口岸城市進行稅務(wù)機構(gòu)改革試點。

2.整合稅務(wù)內(nèi)設(shè)機構(gòu)。為有利于充分體現(xiàn)稅收服務(wù)職能，應(yīng)將現(xiàn)象繁雜的稅務(wù)機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行整合，實行“三位一體”的機構(gòu)設(shè)置模式，即：將現(xiàn)有的稅收、征管和辦稅服務(wù)廳整合為綜合業(yè)務(wù)部門，主要職能是為納稅人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；將現(xiàn)有分散在縣、市、區(qū)（特別是口岸城市）的稅務(wù)稽查機構(gòu)一律上劃到市州稅務(wù)稽查局，并事項市州國、地稅稽查局聯(lián)合稽查的模式，以保障為口岸城市經(jīng)濟發(fā)展提供更加寬松的服務(wù)環(huán)境；將現(xiàn)有的分散在法規(guī)、內(nèi)審和監(jiān)察部門的稅收執(zhí)法監(jiān)督職能一律整合，歸口到監(jiān)察部門或組建獨立的稅收執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，其主要職能是對前面兩大業(yè)務(wù)部門實施執(zhí)法監(jiān)督和考評。這樣設(shè)置的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，有利于稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的協(xié)調(diào)配合，有利于弱化稅務(wù)機關(guān)自我管理和服務(wù)的內(nèi)耗影響，更有利于為邊境口岸城市的開發(fā)開放提升服務(wù)效能。

3.要在國家層面設(shè)立東北亞協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)。東北亞地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與合作，中國、俄羅斯和朝鮮三國是主體，是當事國，而周邊感興趣的國家還有蒙古、韓國等。因此，口岸城市的發(fā)展建設(shè)必須提升到國家層面上來。為此，國家應(yīng)設(shè)立東北亞協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立東北亞政府間協(xié)調(diào)機制，完善通關(guān)、檢疫等法律制度框架，推動政府、企業(yè)、民間等多種形式的交流與合作。

［1］ 倪鵬飛.中國城市競爭力理論研究與實證分析［M］.北京：中國經(jīng)濟出版社，2001：30.