統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的政策建議

丁孟春，宋春函

（長(zhǎng)春理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130022）

黨的十七大報(bào)告中指出“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)”。農(nóng)民工為我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中一支不可缺少的新型產(chǎn)業(yè)工人大軍。農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題中隱含著深刻的社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)是建設(shè)和諧經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要舉措。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是解決農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題的主要手段和良好機(jī)會(huì)，因此，探究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)農(nóng)民工就業(yè)的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)民工就業(yè)的規(guī)模

目前，我國(guó)正處于城市化高速發(fā)展的時(shí)期。2011年年底，我國(guó)城市化率達(dá)到51.27%。城鎮(zhèn)吸納的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，在城鎮(zhèn)中以農(nóng)民工的形式就業(yè)。在眾多行業(yè)中，農(nóng)民工已成為從業(yè)人員的主體，農(nóng)民工的數(shù)量已超過(guò)了傳統(tǒng)意義上的，主要由城鎮(zhèn)居民構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)工人。據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)公布，2011年，我國(guó)有農(nóng)民工總量25278萬(wàn)人，其中本地（縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）農(nóng)民工9415萬(wàn)人，外出農(nóng)民工15863萬(wàn)人。

（二）農(nóng)民工就業(yè)的基本流向及構(gòu)成結(jié)構(gòu)

目前，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向總體上是從中西部農(nóng)業(yè)人口大省流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。此外，以農(nóng)村青壯年為主體的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移高峰期已經(jīng)過(guò)去。我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力構(gòu)成結(jié)構(gòu)，留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的人員中以中老年人和婦女居多。留鄉(xiāng)勞動(dòng)力當(dāng)中，有高中以上文化程度的只占到8%左右，從事農(nóng)業(yè)的只占5%。這表明，未來(lái)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)的難度將會(huì)越來(lái)越大。多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)民工就業(yè)和轉(zhuǎn)移促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。然而，這些轉(zhuǎn)移出去的勞動(dòng)力由于受到各類(lèi)城市落戶(hù)條件的限制，加上自身經(jīng)濟(jì)能力較弱，只有約10%的人能夠通過(guò)各種渠道獲得當(dāng)?shù)貞?hù)口，這嚴(yán)重影響到了他們?cè)诔擎?zhèn)就業(yè)的穩(wěn)定性。

二、基于二元經(jīng)濟(jì)理論分析統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農(nóng)民工就業(yè)所面臨的主要問(wèn)題

勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移模型及二元經(jīng)濟(jì)理論是由劉易斯首先提出，并由費(fèi)景漢和拉尼斯等人創(chuàng)建和發(fā)展起來(lái)的。該理論與我國(guó)當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元體制的現(xiàn)實(shí)結(jié)合，為制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的政策提供了理論依據(jù)。判斷我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，可參照世界銀行在世界發(fā)展報(bào)告中通過(guò)對(duì)不同發(fā)展階段國(guó)家數(shù)據(jù)采集編制的農(nóng)業(yè)發(fā)展階段的指標(biāo)體系。

表1 農(nóng)業(yè)發(fā)展指標(biāo)對(duì)比

由上表可見(jiàn)，中國(guó)目前正處于轉(zhuǎn)型中國(guó)家向城市化國(guó)家過(guò)渡的階段。該階段的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題主要表現(xiàn)為：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力搜尋工作難度大，就業(yè)能力低，工作時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，工資水平過(guò)低，勞動(dòng)權(quán)益保障系統(tǒng)不完善，配套生活設(shè)施與服務(wù)仍需提高，就業(yè)環(huán)境無(wú)法達(dá)到真正的公平和有效等。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的角度看，我國(guó)農(nóng)民工就業(yè)的具體問(wèn)題表現(xiàn)如下：

（一）管理因素制約

我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的信息化發(fā)展滯后，公共就業(yè)服務(wù)信息渠道不完善，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)空間有限，缺乏基本的就業(yè)信息和職業(yè)介紹等服務(wù)，針對(duì)農(nóng)民工的崗位信息不明確。因而，我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制不完善、市場(chǎng)規(guī)則不健全是構(gòu)成農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題的管理因素。

（二）制度因素制約

我國(guó)的社會(huì)保障起步較晚，自農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)后，盡管政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)企業(yè)要將農(nóng)民工職工納入社會(huì)保險(xiǎn)，然而農(nóng)民工的參與投保率依然很低。此外，農(nóng)民工搜尋工作難度大，大多數(shù)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)后從事勞作強(qiáng)度大或工作風(fēng)險(xiǎn)高的工作，卻未能享受到基本的社會(huì)保障待遇。農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、就業(yè)服務(wù)體系等沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，與我國(guó)城市化進(jìn)程迅速推進(jìn)計(jì)劃很不協(xié)調(diào)，更是構(gòu)成農(nóng)民工不能充分就業(yè)的制度因素。

（三）社會(huì)因素制約

農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，加入城鎮(zhèn)建設(shè)工作后，部分城市居民在心理上并未充分接納農(nóng)民工，在各種層面上，歧視農(nóng)民工的現(xiàn)象普遍存在。與此同時(shí)，政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃上，也沒(méi)有把促進(jìn)和維護(hù)農(nóng)民工就業(yè)放在首位，農(nóng)民工與城市職工難以同工同酬、同工同權(quán)，致使各地農(nóng)民工就業(yè)壓力長(zhǎng)期存在。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)受到歧視是導(dǎo)致農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題的社會(huì)因素。

三、國(guó)外農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)對(duì)我國(guó)的啟示

由于我國(guó)的勞動(dòng)力供給規(guī)模、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和社會(huì)文化環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面與其他國(guó)家存在較大差異，這導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)民工的流動(dòng)和就業(yè)形式和西方發(fā)達(dá)國(guó)家有所不同，但各國(guó)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大趨勢(shì)是一致的，轉(zhuǎn)移速度均主要由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度決定，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的過(guò)程也有很多相同之處，因而，國(guó)外農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)有重要的啟示和借鑒作用。

（一）國(guó)外城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的經(jīng)驗(yàn)

在以英美為代表的西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，政府通過(guò)制定宏觀的經(jīng)濟(jì)政策間接地彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制存在的缺陷。美國(guó)在工業(yè)化進(jìn)程中，在農(nóng)村大量推廣機(jī)械化生產(chǎn)，這一措施不僅提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，更使得大批農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從土地中解放出來(lái)，轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，為美國(guó)解決勞動(dòng)力短缺問(wèn)題奠定了基礎(chǔ)。反觀拉美等國(guó)家，在其城市化進(jìn)程中，忽視了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展和投入，不斷從農(nóng)業(yè)中抽取資源、勞動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)剩余。導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯不前。并造成了糧食和工業(yè)原材料短缺、資金不足、市場(chǎng)萎縮、外匯緊缺等情況，并最終制約了工業(yè)化的發(fā)展。由此可見(jiàn)，在發(fā)展國(guó)際化大都市和中小城市的同時(shí)，不可忽視農(nóng)村建設(shè)。此外，由于工業(yè)化水平的推進(jìn)，在20世紀(jì)50年代以前，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)和轉(zhuǎn)移的主要方向是從農(nóng)村向城鎮(zhèn)移動(dòng)，使得城市化水平顯著提高。但在20世紀(jì)50年代后，農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的方向更趨向于在農(nóng)村內(nèi)部轉(zhuǎn)移，主要體現(xiàn)為農(nóng)村城鎮(zhèn)化或農(nóng)村非農(nóng)化，其本質(zhì)為高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化水平推進(jìn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)差別縮小，或不存在城鄉(xiāng)差別。

（二）對(duì)我國(guó)的啟示

第一，政府是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的重要保障。由英美發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)可知，政府通過(guò)制定宏觀的經(jīng)濟(jì)政策可間接地彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制存在的缺陷，以促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)。中國(guó)作為趕超型發(fā)展中國(guó)家，政府作用更為重要。鑒于發(fā)展中國(guó)家的國(guó)情、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和社會(huì)文化等方面的特殊性，政府不僅可以宏觀和間接地影響農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，在某些層面還可以微觀和直接地干預(yù)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

第二，農(nóng)業(yè)發(fā)展為促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)奠定基礎(chǔ)。由英美發(fā)達(dá)國(guó)家及拉非國(guó)家的發(fā)展實(shí)例可知，在工業(yè)化進(jìn)程中，發(fā)展國(guó)際化大都市和中小城市的同時(shí)，不可忽視農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)的順利轉(zhuǎn)移奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，因而在未來(lái)的城市化及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的過(guò)程中，決不能放松農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

第三，勞動(dòng)力在農(nóng)村內(nèi)部轉(zhuǎn)移是促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的重要途徑。由英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)可知，可通過(guò)在農(nóng)村發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，使勞動(dòng)力在農(nóng)村內(nèi)部轉(zhuǎn)移，可解決中小城鎮(zhèn)中勞動(dòng)力資源飽和問(wèn)題，并可更有效地促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的政策建議

（一）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度和就業(yè)服務(wù)體系

要建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制和勞動(dòng)用工制度，降低農(nóng)民工就業(yè)的門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)中勞動(dòng)力的平等競(jìng)爭(zhēng)和自由流動(dòng)，保障農(nóng)民工的平等地位和合法權(quán)益；積極探索，加快建立和完善農(nóng)村社保制度，妥善解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，盡早實(shí)現(xiàn)全民型社保體系；應(yīng)建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)服務(wù)體系，政府應(yīng)開(kāi)拓相應(yīng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，收集崗位信息，簡(jiǎn)化手續(xù)，提高服務(wù)質(zhì)量，免費(fèi)向農(nóng)民工開(kāi)放職業(yè)介紹和就業(yè)信息等服務(wù)。

（二）開(kāi)展技能培訓(xùn)活動(dòng)，提高農(nóng)村勞動(dòng)者的素質(zhì)

應(yīng)針對(duì)各地主要行業(yè)的就業(yè)素質(zhì)要求，由政府組織編寫(xiě)專(zhuān)門(mén)教材，并免費(fèi)面向農(nóng)民工進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的就業(yè)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的科技普及，提高農(nóng)民工的就業(yè)技能，如電腦應(yīng)用、機(jī)械應(yīng)用等，同時(shí)培養(yǎng)農(nóng)民工的法律和維權(quán)意識(shí)，以及向農(nóng)民工普及健康、科學(xué)、文明的生活方式。

（三）在農(nóng)村中培育一批吸納富余勞動(dòng)力能力較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，在農(nóng)村培育一批吸納非農(nóng)就業(yè)能力較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，是促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)的有效模式。各地應(yīng)針對(duì)自身特色，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變過(guò)去單純發(fā)展種植業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展林、牧、副、漁以及農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，加大農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的力度，向農(nóng)業(yè)的深度和廣度進(jìn)軍，使眾多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力獲得創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會(huì)，使勞動(dòng)力在農(nóng)村內(nèi)部轉(zhuǎn)移，緩解城市中由于勞動(dòng)力飽和造成的就業(yè)負(fù)擔(dān)，有效地促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)。

（四）促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)

發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)是吸納農(nóng)民工就業(yè)的重要渠道。第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)容量大，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)占有相當(dāng)大的比重，能夠?yàn)檗r(nóng)民工就業(yè)提供更廣闊的空間，且第三產(chǎn)業(yè)中有一部分對(duì)勞動(dòng)力的技能要求不高，能夠滿(mǎn)足農(nóng)民工就業(yè)的需要。加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，可把更多的農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到流通、服務(wù)等領(lǐng)域。所以，我們要在資金、技術(shù)、用工制度等方面給新近發(fā)展起來(lái)的第三產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)惠和便利條件，同時(shí)，制定相關(guān)的行政和法規(guī)措施以加強(qiáng)對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的宏觀管理和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)。

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