美國(guó)檔案公開(kāi)對(duì)我國(guó)檔案管理的啟示

趙黎霞

1引言

隨著我國(guó)檔案事業(yè)的快速發(fā)展以及信息化社會(huì)的發(fā)展，檔案公開(kāi)已經(jīng)成為各級(jí)檔案館轉(zhuǎn)變服務(wù)理念、改革服務(wù)方式、提升服務(wù)質(zhì)量的必由之路。目前，我國(guó)檔案公開(kāi)工作的進(jìn)展情況尚不十分理想。

2中美檔案公開(kāi)的現(xiàn)狀對(duì)比

2.1中美檔案公開(kāi)的歷程及理念。我國(guó)檔案公開(kāi)工作始于上世紀(jì)80年代。1980年3月17日，國(guó)家檔案局頒發(fā)了《關(guān)于開(kāi)放歷史檔案的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，推動(dòng)檔案公開(kāi)逐步走上正軌。在當(dāng)時(shí)社會(huì)背景下，從學(xué)術(shù)開(kāi)展的史學(xué)研究，到政府有關(guān)部門平反“冤假錯(cuò)案”，及個(gè)人撰寫回憶錄等需求，都迫切要求加快檔案公開(kāi)步伐。檔案部門在“被動(dòng)反應(yīng)”、“疲于應(yīng)付”的情況下，面向科研人員等少數(shù)相關(guān)人士，開(kāi)展了檔案公開(kāi)的工作。我國(guó)又陸續(xù)頒布了《檔案法》等幾項(xiàng)法律，對(duì)檔案公開(kāi)的行為進(jìn)行積極的推動(dòng)，但落實(shí)情況不容樂(lè)觀。這與長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)檔案管理所遵循的理念分不開(kāi)，對(duì)檔案公開(kāi)后供社會(huì)各界利用的問(wèn)題關(guān)注極少。

美國(guó)自“建國(guó)”之初就大力推行檔案公開(kāi)，強(qiáng)調(diào)檔案公開(kāi)對(duì)于民主制度和政府建設(shè)的重要作用，但由于其實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家體制，在經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期和曲折的發(fā)展過(guò)程之后，美國(guó)成為世界上較早實(shí)行檔案公開(kāi)的國(guó)家之一。美國(guó)檔案管理的理念與我國(guó)截然不同，美國(guó)遵循平等、公開(kāi)、服務(wù)民眾等理念，由系統(tǒng)完善的檔案利用法規(guī)體系，為公民查閱聯(lián)邦國(guó)家的各種檔案提供了依據(jù)和保障。無(wú)論是檔案管理機(jī)構(gòu)還是普通美國(guó)民眾，都遵循一種固定觀念：檔案館不僅是保存政府檔案文獻(xiàn)的資料庫(kù)，而且，其首要任務(wù)是及時(shí)準(zhǔn)確地提供檔案為社會(huì)各界服務(wù)。檔案如不積極加以利用就失去了存在的意義和活力。

2.2中美檔案公開(kāi)的法律基礎(chǔ)。1987年9月5日，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)檔案法》，此法成為我國(guó)檔案開(kāi)放工作的重要依據(jù)。為使該部法律落到實(shí)處，我國(guó)相繼又出臺(tái)了《檔案法實(shí)施辦法》、《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》等相關(guān)法規(guī)、規(guī)定，為我國(guó)檔案開(kāi)放工作提供了有力保障，也賦予了我國(guó)公民利用開(kāi)放檔案應(yīng)有的民主權(quán)利。

相比較而言，美國(guó)有關(guān)檔案公開(kāi)的法律更為完備一些?，F(xiàn)行檔案法規(guī)中，由美國(guó)國(guó)會(huì)直接通過(guò)的就有24個(gè)（如，《聯(lián)邦登記法》、《文件處置法》等），其他間接涉及檔案工作的法規(guī)38個(gè)（如，《隱私權(quán)法》等），以及7個(gè)總統(tǒng)令（如，《總統(tǒng)圖書(shū)館法》等）。美國(guó)實(shí)行的是聯(lián)邦制，各個(gè)州也有權(quán)制定相應(yīng)的法律，50個(gè)州里面，有18個(gè)州分別制定了29個(gè)有關(guān)檔案管理的法規(guī)。這些法規(guī)構(gòu)成了相對(duì)較完善的美國(guó)檔案公開(kāi)制度體系。該體系具有顯著的可操作性強(qiáng)、重視檔案的開(kāi)發(fā)利用等特點(diǎn)。

2.3中美檔案公開(kāi)的利用人條件。無(wú)論中美，都在法律上就檔案利用人的條件給予了明確界定。從實(shí)際的效果來(lái)看，中國(guó)很嚴(yán)厲，美國(guó)較寬松。

我國(guó)《檔案法》第19條對(duì)檔案利用人的條件進(jìn)行了限定：中華人民共和國(guó)公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開(kāi)放的檔案。此條款賦予公民無(wú)障礙利用已經(jīng)開(kāi)放的檔案的權(quán)利，只要公民能有效表明自己的身份即可。雖然，法律已有了明確的規(guī)定，但我國(guó)又進(jìn)一步設(shè)置了請(qǐng)求規(guī)則，這些規(guī)則給申請(qǐng)人獲取相關(guān)檔案設(shè)置了障礙。我國(guó)檔案法的立法原則是優(yōu)先考慮檔案的管理和保護(hù)，其次，是服務(wù)于檔案產(chǎn)生機(jī)關(guān)自身的利用，最后，才考慮公眾的知情權(quán)。我國(guó)檔案法采用“行政恩賜制”來(lái)設(shè)定申請(qǐng)規(guī)則，即各級(jí)地方政府機(jī)關(guān)或者某一行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)頒布一些具體的單行法規(guī)，為公民利用檔案附加了與《檔案法》精神不一致的額外條件，使各級(jí)行政機(jī)關(guān)及檔案館能夠堂而皇之地用“公眾無(wú)法說(shuō)明理由”為借口，拒絕檔案公開(kāi)，造成了公眾利用檔案存在較多的障礙。

而美國(guó)在限定檔案利用人的條件方面就寬松得多。美國(guó)《信息自由法》就作出規(guī)定，除某些政府信息出于安全考慮可以免于公開(kāi)外，原則上，聯(lián)邦政府的記錄和檔案應(yīng)向所有人開(kāi)放。美國(guó)公民可就這些檔案向任何一級(jí)政府機(jī)構(gòu)提出查詢、索取復(fù)印件的申請(qǐng)。政府機(jī)構(gòu)不僅必須向公眾公布檔案管理部門的建制，相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的受理、查詢程序以及服務(wù)方法和服務(wù)項(xiàng)目，且必須提供信息分類的索引。公民查詢信息的要求如果遭到拒絕，可以向司法部門提起訴訟，法院將優(yōu)先處理此類訴訟。

2.4中美檔案公開(kāi)館藏資料比例。雖然，中美兩國(guó)在檔案公開(kāi)方面都制定了一系列法律法規(guī)，但可惜的是，我國(guó)檔案公開(kāi)的館藏資料的比例卻只有四成。究其原因，雖然我國(guó)《檔案法》賦予了公眾有權(quán)通過(guò)查閱檔案得到相關(guān)信息的權(quán)利，但同時(shí)，又借口文件與檔案資料均涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密及個(gè)人利益等方方面面，將機(jī)關(guān)檔案的開(kāi)放與利用，主要交由檔案形成的機(jī)關(guān)來(lái)決定，賦予行政機(jī)關(guān)廣泛的裁量權(quán)。加上檔案開(kāi)放的工作不可避免地受到《保密法》、《著作權(quán)法》、《專利法》以及《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等相關(guān)法律的制約，文件保密范圍、解密制度，著作權(quán)的不同歸屬以及對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)等規(guī)定，對(duì)現(xiàn)行檔案開(kāi)放工作都會(huì)產(chǎn)生直接或者間接的影響。這些法律法規(guī)給相關(guān)部門提供了冠冕堂皇的借口，也在一定程度上削弱了檔案法的效力。

雖然，美國(guó)在檔案公開(kāi)的過(guò)程中也經(jīng)歷了一番曲折，但目前，美國(guó)各級(jí)檔案館館藏資料的百分之八十都已經(jīng)公開(kāi)。任何人只要出示身份證，年齡達(dá)14歲，登記以后就可以利用。可以在館內(nèi)查閱、抄寫、復(fù)制、拍照，也可在著述中引用，甚至公布出版。

3美國(guó)促進(jìn)檔案公開(kāi)的具體做法

3.1經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)。如前所述，檔案公開(kāi)在美國(guó)有比較完備的法律來(lái)保障和支持，美國(guó)還通過(guò)各種經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行引導(dǎo)和促進(jìn)。同中國(guó)一樣，美國(guó)公共檔案館的經(jīng)費(fèi)也大多來(lái)自國(guó)家預(yù)算撥款。這個(gè)撥款的多少，與檔案館館藏資料利用的人次相掛鉤，即每年檔案館接待利用者的人次、檔案資料的利用率等指標(biāo)，決定了該館下一年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)的多寡。這就督促檔案館提高服務(wù)質(zhì)量和水平，吸引更多的人來(lái)利用館藏資料。

3.2創(chuàng)新技術(shù)支持。美國(guó)檔案公開(kāi)的方式也隨著信息技術(shù)的發(fā)展而不斷變化，檔案公開(kāi)出現(xiàn)數(shù)字化、無(wú)紙化、網(wǎng)絡(luò)化等趨勢(shì)。

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)國(guó)家檔案館將數(shù)百萬(wàn)件館藏資料進(jìn)行數(shù)字化加工，檔案利用者不僅可以查閱、拷貝這部分資料的紙質(zhì)文件，還可以調(diào)取該資料的電子文檔，部分檔案材料可提供電子文本復(fù)制。

美國(guó)檔案館自上世紀(jì)40年代以后開(kāi)始大規(guī)模的縮微復(fù)制工作，將法律允許的、部分易損毀的、讀者經(jīng)常利用的檔案制作成縮微膠卷，并為其建立了專門的目錄索引。用戶如果需要，還可購(gòu)買這些縮微膠卷的副本。

美國(guó)各級(jí)檔案館一般都建有自己的網(wǎng)站，不僅提供館藏資料的展示，更重要的是，提供了檔案館與公民的互動(dòng)交流的渠道。如果公民在利用館藏資料的時(shí)候有什么需要和問(wèn)題，完全可以借助電子郵件等方式與工作人員進(jìn)行交流，得到合理的解決。這種方式不僅提高了服務(wù)質(zhì)量，而且提高了檔案館的知名度。

3.3增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。美國(guó)的《信息自由權(quán)法》對(duì)各級(jí)檔案館如何履行自己的職責(zé)作出詳盡的規(guī)定，以保障公民利用檔案的權(quán)利。各級(jí)檔案館也充分利用各種手段宣傳檔案的利用方法、途徑等，檔案館工作人員也會(huì)積極熱情、完善周到地為用戶提供優(yōu)良服務(wù)，幫助每位利用者從檔案館中查找和利用他們所需的檔案，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的敬業(yè)精神和相對(duì)較高的素質(zhì)水平。

美國(guó)檔案館不只是提供館藏資料，且向用戶提供全面的檢索服務(wù)，包括咨詢、培訓(xùn)等。檔案館可為每一位有需要的用戶指派一名研究顧問(wèn)，幫助用戶制訂檢索計(jì)劃，推薦檢索路徑，預(yù)定目標(biāo)文件，使用戶始終能得到高效幫助。為提高利用者的能力和使用水平，檔案館還提供使用方法、知識(shí)普及等基礎(chǔ)性工作。

3.4做到“以館養(yǎng)館”。為提高檔案館自我發(fā)展能力，提高服務(wù)質(zhì)量，美國(guó)檔案館一般通過(guò)采用合法的渠道和途徑，與書(shū)商、出版社合作，將一些不涉密的檔案資料出版，所得費(fèi)用用于本館發(fā)展。美國(guó)國(guó)家檔案館與亞馬遜網(wǎng)站的出版合作就是一種很好的例證。另外，檔案館的工作人員也根據(jù)自己的興趣愛(ài)好，編研出版相關(guān)著作?！耙责^養(yǎng)館”還體現(xiàn)在檔案館通過(guò)開(kāi)放吸引更多的人捐贈(zèng)藏品，擴(kuò)大館藏資料的數(shù)量和質(zhì)量。大多數(shù)美國(guó)人認(rèn)為，檔案館能夠接收自己的檔案是件很榮幸的事。美國(guó)政府還規(guī)定，民眾向檔案館捐贈(zèng)檔案可以抵稅，所以，很多人都會(huì)主動(dòng)捐贈(zèng)檔案。這些捐贈(zèng)的檔案也是檔案館一筆非常重要的財(cái)富。

4啟示

4.1更新服務(wù)理念，轉(zhuǎn)變管理模式。檔案管理部門必須更新服務(wù)理念，樹(shù)立開(kāi)放意識(shí)，轉(zhuǎn)變管理模式，把握發(fā)展機(jī)遇，主動(dòng)為用戶提供低門檻、全方位、個(gè)性化的檔案開(kāi)放利用服務(wù)，實(shí)現(xiàn)檔案館信息資源開(kāi)放利用工作的可持續(xù)發(fā)展。

4.2科學(xué)處理矛盾，加大公開(kāi)力度。檔案公開(kāi)涉及公民知情權(quán)與國(guó)家、個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)相沖突的矛盾。公民有獲取政府公共信息的權(quán)利，也有保守國(guó)家機(jī)密的義務(wù)。同時(shí)，政府有開(kāi)放國(guó)家信息的義務(wù)，也有維護(hù)公共信息安全的權(quán)利。應(yīng)借助經(jīng)濟(jì)、法律等多種手段，科學(xué)處理好這一辯證關(guān)系，靈活開(kāi)展檔案開(kāi)放工作。在基本原則上，應(yīng)做到檔案開(kāi)放“以開(kāi)放為原則，不開(kāi)放為例外”。即便是“例外”內(nèi)容，也可依法采用申請(qǐng)辦法，申請(qǐng)?zhí)厥饫?。要依法有序地加快檔案開(kāi)放進(jìn)程，重新確立檔案開(kāi)放的制度和操作規(guī)范，及時(shí)、主動(dòng)地向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)信息。盡快梳理出可提前開(kāi)放檔案的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、步驟以及方式等信息。

4.3創(chuàng)新服務(wù)手段，提升管理水平。檔案管理機(jī)構(gòu)要在管理手段、形式和途徑上不斷創(chuàng)新，為社會(huì)提供全面的服務(wù)。盡快借助信息技術(shù)，提高檔案資料電子化、網(wǎng)絡(luò)化水平，發(fā)展館藏資料數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行區(qū)域聯(lián)網(wǎng)，做實(shí)網(wǎng)上檔案館，向不同需求人群提供滿意服務(wù)。

（作者單位：河南科技大學(xué)來(lái)稿日期：2012-08-18）