《干部檔案工作條例》的局限及修改建議

趙啟才

1980年，中共中央組織部頒布實(shí)施了《干部檔案工作條例》，1991年，中共中央組織部、國(guó)家檔案局在總結(jié)以往干部檔案管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修改并頒布了《干部檔案工作條例》，為我國(guó)干部人事檔案管理提供了有力的法制保障，促進(jìn)了人事檔案事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展?？墒?，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立并完善，其自身局限性逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。在熱議并醞釀修改《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱“《檔案法》”）的背景下，我們應(yīng)認(rèn)真厘清《干部檔案工作條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）的缺失并加以修訂，使其日臻完善，更好地為我國(guó)人事檔案管理保駕護(hù)航。

1立法理念上，人的合法權(quán)益被損害

1.1上位法立法理念的偏差?！稐l例》立法主要依據(jù)是《檔案法》，而我國(guó)檔案立法形成于上世紀(jì)80年代，受當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化的影響，帶有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。傳統(tǒng)的“國(guó)家至上、權(quán)力為大”的思維還沒有完全擺脫，在立法過(guò)程中對(duì)民意重視不夠，不注意及時(shí)了解民眾的意見和征求民眾的建議，再加上當(dāng)時(shí)政府主導(dǎo)思想是管理本位為主，而對(duì)于服務(wù)意識(shí)沒有得到應(yīng)有的考慮。其主要特點(diǎn)是“三重三輕”，即“重管理者權(quán)力，輕利用者權(quán)利”；“重法律的強(qiáng)制性，輕人文的關(guān)懷性”；“重公權(quán)的合理性，輕私權(quán)的合法性”，結(jié)果導(dǎo)致檔案立法理念嚴(yán)重偏離法律理念。1996年，《檔案法》經(jīng)歷一次較大的修改，可是，“三重三輕”特點(diǎn)并未發(fā)生根本變化。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深化，科學(xué)發(fā)展觀貫徹實(shí)踐以及和諧社會(huì)建設(shè)，其立法理念的相對(duì)落后，已嚴(yán)重影響到我國(guó)檔案事業(yè)的又好又快發(fā)展，正面作用在不斷衰減，修改完善已經(jīng)提上議程。

1.2《條例》立法理念過(guò)度意識(shí)形態(tài)化。《條例》制訂的另一依據(jù)是黨的干部工作方針、政策?！稐l例》第一條規(guī)定：“根據(jù)黨的干部工作方針、政策……制訂本條例?！蔽覈?guó)現(xiàn)行的人事檔案工作起步于中國(guó)共產(chǎn)黨建立之后開展的“革命戰(zhàn)爭(zhēng)”之中，完善于新中國(guó)成立后的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”時(shí)期。圍繞人事檔案的主體干部檔案和職工檔案，我國(guó)形成了一套嚴(yán)密的人事檔案管理制度。在“你死我活”的嚴(yán)酷戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境中，為了考核干部對(duì)黨的忠誠(chéng)，“政審”成為當(dāng)時(shí)人事檔案制度最重要內(nèi)容。因?yàn)殚L(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)、階級(jí)斗爭(zhēng)的政治需要，檔案內(nèi)容保密安全成為重要選擇。尤其是人事檔案中的“甄別內(nèi)容”，既有對(duì)干部職工個(gè)人的業(yè)績(jī)褒獎(jiǎng)，更有對(duì)干部職工個(gè)人歷史問(wèn)題和錯(cuò)誤的詳細(xì)記錄。1980年，中組部制訂的《條例》；1991年，中組部和國(guó)家檔案局制訂的《條例》，繼承和發(fā)展《檔案法》“三重三輕”的特點(diǎn)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)干部檔案中國(guó)家主體、管理科學(xué)化，只字未提保護(hù)干部的合法權(quán)利和人性化管理的內(nèi)容。

2從歸檔內(nèi)容分析，干部檔案政治歷史色彩濃重

《條例》第十條第五類規(guī)定，“政治歷史情況的審查材料（包括甄別、復(fù)查材料和依據(jù)材料，黨籍、參加工作時(shí)間等問(wèn)題的審查材料）”，第八類規(guī)定，“處分材料（包括甄別、復(fù)查材料，免于處分的處理意見）”。干部檔案副本材料同樣包括這兩部分內(nèi)容。干部檔案中的政治歷史情況審查材料和處分材料，如影隨形地長(zhǎng)期影響著干部職工個(gè)人的整個(gè)人生職業(yè)生涯，在1957年反“右”擴(kuò)大化、十年“文化大革命”和長(zhǎng)期“左”的系列錯(cuò)誤政治運(yùn)動(dòng)中，檔案記錄了一幕幕沉重的歷史，造成了許多個(gè)人、家庭甚至整個(gè)社會(huì)悲劇。檔案工作披上一層神秘的“外衣”，檔案室成為遠(yuǎn)離人們視野的“禁地”，檔案工作者成為掌握人們命運(yùn)的“衙司”，本該為干部職工服務(wù)的工具，卻異化為控制他們本人的“神器”。

3從提供利用上分析，要求過(guò)于嚴(yán)苛

《條例》第三十一條規(guī)定，“不得憑調(diào)查證明材料介紹信查閱干部檔案”；“凡查閱干部檔案，利用單位應(yīng)派中共黨員干部到保管單位查閱室查閱”；“任何個(gè)人不得查閱或借閱本人及其直系親屬的檔案”。這些條款嚴(yán)格限制相對(duì)人查閱自身檔案，查閱檔案只能通過(guò)黨組織來(lái)實(shí)施，規(guī)定了查閱者的身份必須是共產(chǎn)黨員，而且，手續(xù)極為嚴(yán)格。凡此種種，都在強(qiáng)化檔案機(jī)構(gòu)的公權(quán)力和管理職能，完全背離檔案管理人性化和服務(wù)干部的理念。

4從傳遞方式上看，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益偏低

《條例》第三十四條“轉(zhuǎn)遞檔案應(yīng)遵守下列規(guī)定”第一款：“干部檔案應(yīng)通過(guò)機(jī)要交通轉(zhuǎn)遞或派專人送取，不準(zhǔn)郵寄或交干部本人自帶?！边@條規(guī)定確定了干部檔案?jìng)鬟f的專一途徑，即“機(jī)要交通”方式。從它的組織機(jī)構(gòu)、效率、服務(wù)質(zhì)量等情況分析，機(jī)要交通方式越來(lái)越難于滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人們不斷提高的需求，尤其是大學(xué)生和職工檔案的轉(zhuǎn)遞方式，也在完全仿效干部檔案的傳遞方式。

4.1交接環(huán)節(jié)多，控制監(jiān)督為主。機(jī)要郵寄流程由寄發(fā)方——接收方組成，寄發(fā)方由縣（區(qū)）機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)——市郵政局機(jī)要科——省郵政局機(jī)要部門三大環(huán)節(jié)構(gòu)成。接收方也是如此，重要關(guān)口是省與省郵政局機(jī)要部門的對(duì)接。這種“錐形”結(jié)構(gòu)管理層次較多，信息傳遞慢，失誤的可能性增大。而省級(jí)機(jī)構(gòu)的對(duì)接便于進(jìn)行政治監(jiān)督檢查，無(wú)助于提高傳遞的效率。

4.2傳遞時(shí)間長(zhǎng)，資費(fèi)不經(jīng)濟(jì)。首先，正是源于其傳遞結(jié)構(gòu)層次繁雜，機(jī)要郵遞往往比快遞要多幾天運(yùn)行，時(shí)間上不節(jié)約；其次，從機(jī)要郵遞的資費(fèi)來(lái)看，以低于500g的郵件為例，機(jī)要郵遞約10元，民營(yíng)快遞業(yè)也是10元，兩者基本持平。

4.3準(zhǔn)確性差，查詢多，服務(wù)質(zhì)量差。由于寄發(fā)方——接收方各有三個(gè)大的流通環(huán)節(jié)，而雙方的初始端和末梢端均有2～3個(gè)環(huán)節(jié)。信息傳遞的準(zhǔn)確性、及時(shí)性受管理方法以及實(shí)施者的道德操守、思想習(xí)慣等因素影響，尤其是受各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施者綜合素質(zhì)的限制。實(shí)踐過(guò)程中，不斷出現(xiàn)查詢事例，也佐證了機(jī)要郵遞的準(zhǔn)確性、服務(wù)質(zhì)量是不能令人信服的。

5從保護(hù)公民正當(dāng)權(quán)益角度看，相對(duì)人權(quán)利侵害救助缺失

按照檔案形成者性質(zhì)決定檔案所有權(quán)歸屬的判斷標(biāo)準(zhǔn)，人事檔案屬于國(guó)有檔案；從檔案信息的角度來(lái)看，人事檔案記錄的是政府通過(guò)用人單位所掌握的關(guān)于干部職工個(gè)人情況的全面信息，人事檔案屬于與公民自身相關(guān)的政府信息范疇。在現(xiàn)代社會(huì)，信息是一種越來(lái)越強(qiáng)大的生產(chǎn)力，一種越來(lái)越關(guān)鍵的社會(huì)政治資源。公民只有充分享有知情權(quán)——享有探求、知曉、掌握、運(yùn)用自身信息和公共信息的權(quán)利，才能真正把握自己的生活，并對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。隨著我國(guó)政府信息公開的深入發(fā)揮，公眾利用與自身相關(guān)的政府信息有了明確的法律保障。2007年，國(guó)務(wù)院制定的《政府信息公開條例》第二十五條第一款、第二款規(guī)定：“公民、法人或其他組織向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)?zhí)峁┡c其自身相關(guān)的稅費(fèi)繳納、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政府信息的，應(yīng)當(dāng)出示有效身份證件或者證明文件。公民、法人或其他組織有證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)提供的與其自身相關(guān)的政府信息記錄不準(zhǔn)確的，有權(quán)要求該行政機(jī)關(guān)予以更正。該行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)更正的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)更正的行政機(jī)關(guān)處理，并告知申請(qǐng)人。”而我國(guó)《檔案法》、《條例》對(duì)公民查閱自己的人事檔案權(quán)、對(duì)人事檔案記錄的質(zhì)疑權(quán)、要求更正與事實(shí)不符權(quán)等均沒有表述。實(shí)際上，沒有體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代要求，也不切合科學(xué)發(fā)展觀的根本要旨，也有悖于國(guó)際上通行或公認(rèn)的準(zhǔn)則。國(guó)際上，大多數(shù)國(guó)家把政府機(jī)構(gòu)與人事檔案的相對(duì)人視為服務(wù)對(duì)象。

6修改和完善的若干建議

6.1切實(shí)保障檔案立法正義理念。法律之所以被世人所尊重并信服，絕不僅在于它的強(qiáng)制與威儀，更多的應(yīng)是它正義性的存在。立法與修訂法律很有必要兼顧到法律的強(qiáng)制性與正義性。在檔案立法過(guò)程中，首先，必須使《條例》兼具公正、公平、正義的屬性，兼顧各方利益，才能作出正確的立法選擇，從而制定出符合我國(guó)實(shí)際檔案工作現(xiàn)狀的好法。其次，在參與人的構(gòu)成上，要盡量多元化，避免偏離法律正義。最后，在立法技術(shù)上，盡量做到條款的精細(xì)與具體，使其具有可操作性，同時(shí)，保證獎(jiǎng)懲條款齊全完整，做到獎(jiǎng)懲分明。

6.2檔案立法過(guò)程應(yīng)追求人本理念。法的人本化就是要求立法以人為中心來(lái)開展，立法邏輯的起點(diǎn)和終點(diǎn)都必須著落于人自身，對(duì)人的懲罰和限制不是其追求的目標(biāo)，體現(xiàn)法對(duì)人的終極價(jià)值關(guān)懷才是其存在的目的、意義。我國(guó)《條例》立法中，長(zhǎng)期以來(lái)，以國(guó)家為中心的立法思想一直沒有改變，深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段各種因素的影響。

6.3立法內(nèi)容上，應(yīng)賦予相對(duì)人利用自己人事檔案的權(quán)利。條文的修改上，應(yīng)該保證公民的合法權(quán)益，賦予相對(duì)人查閱自己的檔案信息、質(zhì)疑檔案信息的真實(shí)性、要求有關(guān)機(jī)構(gòu)修改與事實(shí)不符的信息等權(quán)利。那些不準(zhǔn)本人查閱本人檔案信息、繁瑣手續(xù)、限制查閱者身份的條款，是對(duì)公民正當(dāng)權(quán)益的漠視，完全與以人為本的理念背道而馳，只能造成更多的相對(duì)人的憤懣，人為地制造更多的社會(huì)沖突或矛盾，甚至影響社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

6.4從轉(zhuǎn)遞方式上，應(yīng)在一定條件下允許相對(duì)人自帶檔案。自帶檔案是對(duì)現(xiàn)行體制機(jī)制的有益補(bǔ)充，為了防止泄密或遺失，還是應(yīng)該予以進(jìn)一步規(guī)范、完善，使其更有序、高效地發(fā)展。通過(guò)大量的調(diào)研和實(shí)踐總結(jié)，我們認(rèn)為，采取下列程序進(jìn)行：（1）相對(duì)人（以身份證為準(zhǔn)），其他人員不準(zhǔn)委托攜帶。（2）持有檔案接收方的調(diào)檔函，行文中，應(yīng)注明允許密封自帶。（3）復(fù)印身份證原件，填寫自帶保證函。（4）密封、加蓋密封章和告知寄語(yǔ)注意事項(xiàng)。（5）相對(duì)人將檔案送至接收方后，驗(yàn)收合格后將接收回執(zhí)單寄回發(fā)出方，形成一個(gè)完整、規(guī)范的流程。

（作者單位：河南師范大學(xué)檔案館來(lái)稿日期：2012-08-13）