試論行政法視角下的《檔案法》

吳雁平

摘要：《檔案法》是行政法，行政法的原則適用于《檔案法》?！稒n案法》應當是調整檔案行政法律關系的法；是限制與規(guī)范檔案行政權的法；檔案行政權不僅受《檔案法》的限制與規(guī)范，還受不同法源中的行政法律規(guī)范的控制、制約和規(guī)范。認真學習行政法知識，正確認識《檔案法》的定位與作用是檔案法制建設，推進檔案工作依法行政的當務之急。

關鍵詞：《檔案法》；行政法；檔案行政法律關系；檔案行政主體；檔案行政權

《檔案法》頒布實施以來，我國的檔案法律法規(guī)體系建設得到了長足的發(fā)展，但在依法行政、依法治檔及檔案工作法制化建設實踐中，還存在著一些思想認識方面的誤區(qū)與偏差。本文從行政法的視角，對《檔案法》的地位與作用進行闡述，希望以此拋磚引玉，使相關的探討深入進行下去。

1檔案法的法律部門歸屬

要搞清檔案法的法律部門歸屬，有必要首先搞清楚以下幾個基本概念。

1.1法律部門。法律部門，又稱為“部門法”，是根據一定標準和原則所劃定的調整同一類社會關系的法律規(guī)范的總稱。在現行法律規(guī)范中，由于調整的社會關系及其調整方法不同，可分為不同的法律部門，凡調整同一類社會關系的法律規(guī)范的總和，就構成一個獨立的法律部門。[1]我國的法律體系大體上分為：憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個法律部門。也有人將其劃分為：憲法、行政法、民商法、刑法、經濟法、訴訟法、勞動法、自然資源法和環(huán)境法、軍事法、科教文衛(wèi)法十個法律部門。但不論怎樣劃分，行政法都是我國法律體系中不可或缺的重要法律部門。

1.2行政法?！八^‘行政法，是指調整行政關系的，規(guī)范和控制行政權的法律規(guī)范系統(tǒng)。”[2]首先，行政法是調整行政關系的法。從形式上講：“行政法是國家重要部門法之一，它是調整行政關系的法律規(guī)范的總稱，或者說是調整國家行政機關在行使其職權過程中發(fā)生的各種社會關系的法律規(guī)范的總稱。”[3]從內容上講：“行政法是規(guī)定國家行政機關的組織、職責權限、活動原則、管理制度和工作程序的，用以調整各種國家行政機關之間，以及國家行政機關同其他國家機關之間、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和公民之間行政法律關系的各種法律規(guī)范的總和。”[4]我們可以理解為，行政法是調整行政主體在行使行政職權時與行政相對人之間發(fā)生的各種關系，接受行政法制監(jiān)督過程中與行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關系，以及行政主體內部發(fā)生的各種關系的法律規(guī)范的總稱?！八^調整行政關系，從本質上說，就是規(guī)定行政關系各方當事人之間的權利義務關系。”[4]

其次，行政法是控制和規(guī)范行政權的法。“其重心是控制和規(guī)范行政權，保護行政相對人的合法權益?！盵5]通俗地講，就重在管政府的行政管理部門，而不是管老百姓。行政法一般應由規(guī)范行政主體和行政權設定的行政組織法，規(guī)范行政權行使的行政行為法、規(guī)范行政權運行程序的行政程序法，規(guī)范行政權監(jiān)督的行政監(jiān)督法和實施行政救濟的行政救濟法三大部分組成。通過控制行政權的權源，規(guī)范行政權行使方式，制約行政權濫用三種途徑對行政權進行控制、制約和規(guī)范。

最后，行政法是調整行政法律關系的法律規(guī)范的總稱，是指“行政法是由不同法源中的行政法律規(guī)范構成一個法律規(guī)范系統(tǒng)的法”。[2]或者說，行政法是有關調整行政法律關系一類法律規(guī)范的集合，而非一部法律。行政法可分為一般行政法和特別行政法兩類?！稒n案法》作為一部規(guī)范我國檔案事業(yè)、檔案工作及檔案保管利用活動的專門法律，應當歸屬于行政法中的特別行政法范疇。

1.3行政法律關系。行政法律關系，“是指受行政法律規(guī)范調控的因行政活動（權利活動和非權利活動）而形成或產生（引發(fā)）的各種權利義務關系”。[6]或者說，由于“行政法調整的對象是行政關系，行政關系被行政法調整時即為行政法律關系”。[7]行政法律關系由行政法律關系的主體、客體、內容等要素構成。

行政法律關系主體：是指參加行政法律關系中，權利、義務的承擔人。由行政主體和行政相對人構成。行政主體是“能以自己的名義對外行使行政職權，以實現行政任務，并能獨立承擔因此而產生的法律責任的組織”。[8]行政相對人，是指行政法律關系中與行政主體相對應的另一方當事人，“即行政主體行為影響其權益的個人、組織”。[9]行政相對人可以是我國公民、法人和其他組織，也可以是在我國境內的外國組織、外國人及無國籍人。

行政法律關系客體：是指行政法律關系主體的權利、義務所指向的對象，包括物、行為和精神財富（智力成果）。

行政法律關系內容：是指行政法律關系主體間的權利（職權）和義務（職責）。

2行政法視角下的《檔案法》

《檔案法》作為一部規(guī)范我國檔案事業(yè)、檔案工作及檔案保管利用活動的特別行政法，自然具有行政法的共性要素，即調整行政關系，控制和規(guī)范行政權，行政權受不同法源中的行政法律規(guī)范所控制、制約和規(guī)范。

2.1《檔案法》應是調整檔案行政關系的法。行政法的內容是由行政法的調整對象決定的?！稒n案法》調整的對象是檔案行政關系，包括：檔案行政管理關系、檔案行政法制監(jiān)督關系、檔案行政救濟關系和內部行政關系。

2.1.1檔案行政管理關系。即檔案行政機關、法律法規(guī)授權的組織等檔案行政主體在行使檔案行政職權的過程中，與公民法人和其他組織等檔案行政相對人之間發(fā)生的各種關系。檔案行政主體是指：各級檔案行政管理機關（檔案局）和法律法規(guī)授權的組織（各級各類檔案館及行政管理部門的內設檔案管理機構）。檔案行政相對人是指：受檔案法律法規(guī)約束的其他機關、組織和公民個人。

檔案行政主體與檔案行政相對人之間形成的檔案行政管理關系，是檔案行政關系中最主要的部分。檔案行政主體實施的檔案行政行為，如行政指導、行政許可、行政檢查、行政裁決、行政處罰、行政獎勵等，大部分都是以檔案行政相對人為對象實施的，從而與檔案行政相對人之間產生檔案行政關系?，F有《檔案法》的主要條款多是為調整與規(guī)范檔案行政管理關系而設定。

2.1.2檔案行政法制監(jiān)督關系。即檔案行政法制監(jiān)督主體在對檔案行政主體及其工作人員進行監(jiān)督時發(fā)生的各種關系?，F有《檔案法》中對此沒有設定相應的條款。

2.1.3檔案行政救濟關系。即檔案行政相對人認為其合法權益受到檔案行政主體做出的檔案行政行為的侵犯，向檔案行政救濟主體申請救濟，檔案行政救濟主體對其申請予以審查，作出向相對人提供或不提供救濟的決定而發(fā)生的各種關系?，F有《檔案法》中對此也沒有設定相應的條款。

2.1.4內部檔案行政關系。即檔案行政主體內部發(fā)生的各種關系，包括上下級檔案行政機關之間的關系，平行檔案行政機關之間的關系，檔案行政機關與其內設機構之間的關系，檔案行政機關與其工作人員之間的關系，檔案行政機關與法律、法規(guī)授權組織之間的關系，檔案行政機關與其委托行使某種檔案行政職權的組織的關系，等等?，F有《檔案法》中對此設定了某些相應條款。

在上述四種檔案行政關系中，檔案行政管理關系是最基本的檔案行政關系，檔案行政法制監(jiān)督關系和檔案行政救濟關系是由檔案行政管理關系派生的關系，而內部檔案行政關系則是從屬于檔案行政管理關系的一種關系，是檔案行政管理關系中的一方當事人——檔案行政主體單方面內部的關系。

需要強調的有三點：一是檔案行政法律關系不同于檔案行政關系。檔案行政關系是檔案行政法調整的對象，而檔案行政法律關系是檔案行政法調整的結果。檔案行政法并不對所有檔案行政關系作出規(guī)定或調整，只調整其主要部分。因此，檔案行政法律關系范圍比檔案行政關系小，但內容層次較高。

二是檔案行政法律關系的主體不同于檔案行政關系的主體。檔案行政法律關系的主體包括檔案行政主體與檔案行政相對人；而檔案行政主體則是各級檔案行政管理機關（檔案局）和法律法規(guī)授權的組織（各級各類檔案館及行政管理部門的內設檔案管理機構）。

三是檔案行政法律關系的客體不同于檔案行政關系中的行政相對人。檔案行政法律關系的客體是指與檔案相關的物、行為和精神財富（智力成果），而檔案行政關系中的行政相對人是受檔案法律法規(guī)約束的其他機關、組織和公民個人。

2.2《檔案法》應是控制和規(guī)范檔案行政權的法?！靶姓ㄊ钦{整行政關系的法，這是就行政法的內容而言。行政法就實質而言，則可以界定為控制和規(guī)范行政行為的法。”[10]從這個意義上講，作為行政法下位法的《檔案法》同樣應當是控制和規(guī)范檔案行政行為的法，即控制和規(guī)范檔案行政權的法。

檔案行政權涉及的面非常之寬，包括制定檔案行政法規(guī)、規(guī)章的行政立法權與（制發(fā)）制度、標準及規(guī)范性文件的權力；發(fā)布命令、制訂計劃、規(guī)劃的檔案行政命令權；進行行政許可、行政征收的檔案行政處理權；進行行政檢查、調查、審查、統(tǒng)計的檔案監(jiān)督權；進行罰款、沒收的檔案行政處罰權；提出建議、勸告、警示、發(fā)布信息的檔案行政指導權，進行表彰、獎勵的檔案行政獎勵權，等等。

如此多的檔案行政權力，如果不加以控制與規(guī)范就有可能造成濫用，從而對檔案行政相對人的權益造成損害。就檔案行政權而言，由于檔案行政相對人更多的是法人而非公民個人，似乎對公民個人的權益影響不大。但如果仔細分析，我們會發(fā)現，公民個人在與各個行政權力單位的各種聯(lián)系中產生的記錄，大都會以這些行政權力單位檔案的形式保留下來，進而進入檔案行政關系的視野。這種間接性成為檔案行政權對公民個人權益影響的一大特點。所以，要對檔案行政權進行控制與規(guī)范，除了檔案行政權力可能被濫用，檔案行政權力直接或間接涉及幾乎所有法人與公民個人之外，還有一個非常重要的原因，是檔案行政機關自己制定規(guī)范，自己執(zhí)行這些規(guī)范，自己裁決因為執(zhí)行這些規(guī)范而發(fā)生的與行政相對人的爭議、糾紛。這種既當運動員又當裁判員的情況，如果不加控制與約束，必然會導致檔案行政權的濫用。

行政法對行政權的控制與約束主要“通過行政組織法，控制行政權的權源。通過行政程序法規(guī)范行政權行使的方式。通過行政法制監(jiān)督法、行政責任法、行政救濟法制約行政權濫用”。[11]《檔案法》作為一部規(guī)范我國檔案事業(yè)、檔案工作及檔案保管利用活動的特別行政法，同樣，應當具備上述行政法控制與約束行政權的功能。但從上文對檔案行政關系的分析中我們看到，現行《檔案法》在上述三個方面并不完善，特別是對檔案行政權行使的方式與檔案行政權濫用的限制方面缺少必要的規(guī)定。也正是因為這種情況，使得許多同志，特別是基層檔案行政管理機關的同志，誤以為《檔案法》是一部規(guī)范檔案行政行為的法，甚至認為《檔案法》只是一部為管理檔案行政相對人而制定的法。不知道《檔案法》還是一部限制檔案行政權的法。

盡管《檔案法》中缺少對檔案行政權行使的方式和檔案行政權濫用限制方面的條款，但是，《檔案法》還是對檔案行政權進行了一些限制。如，限制檔案行政管理的范圍、行政強制權等。

應當承認，從行政法的視角看，《檔案法》并不是一部十分完備的行政法律。但這并不意味著《檔案法》必須是一部十分完備的行政法律，更不表示因《檔案法》中缺少對檔案行政權行使的方式和檔案行政權濫用限制方面的條款，檔案行政主體就可以忽視和放棄對檔案行政權的控制與規(guī)范。因為檔案行政權除受《檔案法》的控制與規(guī)范外，更多地受不同法源中的行政法律規(guī)范的控制、制約和規(guī)范。

2.3檔案行政權受不同法源中的行政法律規(guī)范的控制、制約和規(guī)范。行政法不同于刑法、民法，由于其調整的行政關系廣泛復雜、多種多樣，不穩(wěn)定、易變動；難以形成一部統(tǒng)一的法典，而且，今后，也難于制定一部集所有行政法律規(guī)范于一體的統(tǒng)一法典，“其法律規(guī)范通常散見于各種不同種類、不同位階的法律規(guī)范文件之中”。[12]《檔案法》作為一部規(guī)范我國檔案事業(yè)、檔案工作及檔案保管利用活動的特別行政法，面對同樣廣泛復雜、多種多樣，不穩(wěn)定、易變動的檔案行政關系，不可能也沒有必要成為一部囊括所有檔案行政法律規(guī)范的檔案法典。

首先，憲法原則及行政法原則是行使行政權時必須遵循的準則，同樣是檔案行政權行使時必須遵循的。這些原則不論在《檔案法》中是否有表述，檔案行政主體在行使檔案行政權時都必須十分清楚，并使其得到落實。其次，已有的一般性行政法律法規(guī)對行政主體的控制與規(guī)范適用于檔案行政主體。一般性行政法律規(guī)范中對行政行為與行政權的控制與規(guī)范同樣適用于檔案行政行為與檔案行政權。例如，通過《行政許可法》對檔案行政許可權進行控制，通過《政府采購法》對檔案行政采購行為進行約束；通過《行政監(jiān)察法》、《信訪條例》對檔案行政權進行監(jiān)督。再次，除《檔案法》之外的特別行政法律法規(guī)對行政主體的控制與規(guī)范，涉及檔案行政主體的適用于檔案行政主體，同樣，對檔案行政行為與檔案行政權實施控制與規(guī)范。此外，還見于國家檔案行政管理主管部門（國家檔案局）、國務院各部委、地方各級人民政府制定與頒布的行政法律規(guī)章及規(guī)范性文件中。

3結語

綜上所述，從行政法的視角看，我們必須清醒地認識到：《檔案法》是一部行政法，行政法的原則適用于《檔案法》；《檔案法》是調整檔案行政法律關系的法，同時調整行政法律關系的一般行政法適用于檔案行政法律關系；《檔案法》是限制與規(guī)范檔案行政權的法，限制與規(guī)范行政權的行政法律法規(guī)及規(guī)范性文件適用于對檔案行政權的限制；檔案行政權不僅受《檔案法》的限制與規(guī)范，還受不同法源中的行政法律規(guī)范的控制、制約和規(guī)范。

當前及今后一個時期，一是要依照行政法的原則對《檔案法》進行修改，使《檔案法》盡可能成為一部比較完善的調整檔案行政法律關系的法律；二是研究現行行政法律法規(guī)對檔案行政法律關系的規(guī)制與影響，組織力量整理現行行政法律法規(guī)中涉及檔案行政法律關系的相關條文，匯編成冊供檔案行政主體的領導者及其工作人員學習；三是深入學習行政法律法規(guī)，掌握行政法律法規(guī)對檔案行政法律行為的規(guī)范與要求；四是在檔案行政行為中自覺遵守行政法律法規(guī)的要求，履行行政法律法規(guī)規(guī)定的權利（責權）與義務（責任）。其中，認真學習行政法知識，正確認識《檔案法》的定位與作用是當務之急。

注：本文為2012年度河南省檔案局科技項目《轉變檔案行政管理職能研究》的階段性成果，項目批準號為：2012—R—05 。

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[5]行政法.百科名片.http：//baike.baidu.com/view/9276.htm

[6]行政法律關系.百度百科.http：//baike.baidu.com/view/36273.htm

（作者單位：開封市檔案局來稿日期：2012—08—18）