新時期創(chuàng)新我國行政文化的思考

□ 何俊武

（淮海工學院，江蘇 連云港 222005）

新時期創(chuàng)新我國行政文化的思考

□ 何俊武

（淮海工學院，江蘇 連云港 222005）

新時期我國行政文化存在著權力本位觀念濃厚、保守守舊作風嚴重和權力濫用、消極腐敗等問題。究其原因，主要是中國古代高度集權制行政模式、官僚主義行政傳統(tǒng)和我國原有計劃經(jīng)濟體制的影響。要解決這些問題，必須從政府制度、政府形象和政府理念三個方面來創(chuàng)新我國的行政文化。

新時期；行政文化；創(chuàng)新

黨的十八大報告指出，文化是民族的血脈，是人民的精神家園，全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興，必須推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮，興起社會主義文化建設新高潮，提高國家文化軟實力。作為社會文化的一個重要組成部分，我國的行政文化應當也需要通過創(chuàng)新來實現(xiàn)自身的發(fā)展和繁榮。所謂行政文化，是指政府在公共管理的實踐中所形成的組織文化和意識形態(tài)，它主要包括政府制度、政府形象和政府理念。良好、健康的行政文化，能夠增強政府的“軟實力”，能夠推動各級政府民主行政、高效行政、依法行政，能夠促使廣大公務員遵紀守法、勤政為民、廉潔從政，也必將推動整個社會先進文化的發(fā)展和繁榮。

一、新時期我國行政文化存在的問題

當前，我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期和深化改革開放的攻堅時期，我國行政文化就總體而言是良好的、健康的，這主要體現(xiàn)在建設服務型政府已經(jīng)被確立為我國行政改革的總體目標，改善民生已經(jīng)成為我國政府職能中的重要內(nèi)容，以人為本的施政理念已經(jīng)被越來越多的公務員所踐行。但是，由于我國目前仍然處于社會轉型、體制轉軌和發(fā)展方式轉變的時期，受傳統(tǒng)文化的束縛和外來文化的消極影響，我國行政文化中還存在著一些不容忽視的問題。

其一，權力本位觀念依舊濃厚。行政文化作為一種權力本位的文化有其內(nèi)在的必然性?！皩τ诠残姓?，行政體系的金字塔結構是以權力為基礎的，一切行政行為都是以權力的行使為特征的，行政人員的關系是一種完全的權力關系，公共行政目標的實現(xiàn)、行政效率的狀況等等，都取決于權力的運行情況。與此相適應，無論是在行政體系之中還是在行政體系之外，人們所看到的是權力的作用，人們在觀念中所承認和不得不接受的是權力運行的現(xiàn)實形態(tài)和權力作用的一切現(xiàn)實性和可能性。而且，這種觀念經(jīng)由長期的心理積淀而作為公共領域中的固有文化被人們所接受?！保?］（p337）我國行政文化中的這種權力本位觀念尤為突出。如“官大一級壓死人”的現(xiàn)象在一些政府機關中可以說還不同程序的存在，個別領導干部在本單位搞“一言堂”，不受制約而濫用權力，在干部提拔和任免工作中任人唯親、搞小圈子。另外，社會上的“公務員熱”高燒不退，很多大學畢業(yè)生在求職時都以考取公務員為首選目標，這些現(xiàn)象都反映了權力本位觀念依舊濃厚。

其二，保守守舊作風較為嚴重。我國傳統(tǒng)的政府機構是一種典型的機械式組織，具有分工過細、部門林立、層級過多、權力集中、機構臃腫的特點，強調(diào)的是下級絕對服從上級和一切按照規(guī)則辦事。其后果是在公務員隊伍中滋長了“不求有功、但求無過”的保守心理?！盁o過”就是不得罪上級、不違反規(guī)則，只要做到了這兩條，就不會犯錯誤，就會在政府機構中游刃有余。長此以往，公務員隊伍中的積極性、主動性和創(chuàng)造精神就會被消磨得一干二凈，取而代之的，則是不思進取、墨守成規(guī)、因循守舊的消極心態(tài)，因為在公務員看來，只要不犯錯誤，“干多干少一個樣，干好干壞一個樣，干與不干一個樣”。

其三，權力濫用和消極腐敗現(xiàn)象不容忽視。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會表現(xiàn)出分配方式多元化、生活方式多樣化、利益關系顯性化的特點，使得某些地方政府和政府中的某些部門開始關注自身的利益，并企圖通過行政權力的擴展來實現(xiàn)自身利益的最大化。這主要體現(xiàn)在這些地方政府和政府部門“向上要政策，或造成既定事實來迫使上級承認和認可……通過爭取把立法轉化為政府公共行政行為而使自身利益合法化。目前，政府的一些職能部門要求立法的積極性很高，主動要求對某項工作承擔立法起草任務。但是，在這一類部門起草的法規(guī)中，往往帶有部門利益行為的痕跡：有的利用立法擴充機構編制和經(jīng)費；有的借機擴大部門權力，爭管有利的事，推諉麻煩的事；有的在法規(guī)中規(guī)定許多收費項目，或者壟斷某些產(chǎn)品的經(jīng)營權、某個項目的審批權；有的甚至利用行政權力的影響力左右立法進程?！保?］（p133）其后果就是本位主義和山頭主義的濫觴，特別是個別地方政府和政府中的個別部門對中央和上級發(fā)布的指示、政策有令不行、有禁不止，甚至借助于市場分割和地區(qū)封鎖來謀求自身利益，嚴重干擾了市場經(jīng)濟的正常運行。另一方面，在西方拜金主義、享樂主義等錯誤思潮的影響下，少數(shù)公務員利用現(xiàn)行行政制度中的漏洞，將公共利益部門化、部門利益?zhèn)€人化，通過權錢交易來收受賄賂，或通過挪用公款消費、侵吞國有資產(chǎn)而化公為私，嚴重損害了公共利益和政府形象。

二、新時期我國行政文化問題的成因

馬克思主義認為，社會存在決定社會意識，社會意識反過來又反映著社會存在。作為一種意識形態(tài)的我國行政文化，之所以出現(xiàn)上述問題，主要是由以下幾個原因造成的。

第一，中國古代高度集權制行政模式的影響。自秦朝以來的兩千多年，中國在大多數(shù)時間里保持了國家的統(tǒng)一，形成了以君主為最高首腦、層級節(jié)制的集權制行政模式。這種 “集權制條件下的權力是一體化的權力，國家的統(tǒng)治職能與管理職能處于混沌的統(tǒng)一狀態(tài)，也不存在行政權、立法權和司法權的區(qū)別，垂直的、單線的權力結構使權力僅僅接受來自某一個特定方向的約束。而且，集權制本身作為一體性程度極高的政治制度是把權力執(zhí)掌者的利益與權力的根本性質(zhì)密切結合在一起的，使權力直接表現(xiàn)出為權力執(zhí)掌者的利益服務。在某種意義上，權力的執(zhí)掌者也就是權力的所有者，權力的作用力的強弱，與權力執(zhí)掌者利益執(zhí)掌者利益實現(xiàn)程度是一致的。在這種情況下，整個政治體系的權力結構和利益結構共同表現(xiàn)為‘金字塔’形，而權力結構中的每一個較低的層級都必須無條件地成為上一個層級的支撐物，并接受上一層級權力的規(guī)約?！保?］（p121）這就勢必導致行政權力的濫用和對權力的頂禮膜拜?！罢莆招姓嗔Φ娜送炎约嚎醋魇巧鐣闹魅?，而不是把公民看作是社會的主人；……往往把權力看成是自己的私有財產(chǎn)，他們不是為每個公民的利益著想，而是為自己的小集團牟利……往往只強調(diào)自上而下地控制，而不允許也不習慣公民運用自己的權利自下而上地與政府互動；……往往習慣于對社會事務進行管理和干預，而不懂得政府的任務就是要為公民提供各種服務；……往往不能為公民創(chuàng)造一個平等參與的環(huán)境和渠道，反而為公民的平等參與設置重重的障礙；……只強調(diào)公民服從政府管理的義務，而不強調(diào)政府對公民和社會所負的責任；……往往根據(jù)自己的好惡和關系的親疏來決定工作態(tài)度，而不關注公民的需要和疾苦，甚至作威作?！?。［4］

第二，官僚主義行政傳統(tǒng)的影響。在中國漫長的封建社會中，集權式行政模式塑造出官僚主義行政傳統(tǒng)。正如鄧小平同志所指出的那樣，這種官僚主義行政傳統(tǒng)的主要表現(xiàn)是“高高在上，濫用權力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守陳規(guī)，機構臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法”。［5］正是這一官僚主義的行政傳統(tǒng)導致了一些公務員對上級惟命是從、對下級頤指氣使、對公眾敷衍塞責，消極腐敗現(xiàn)象滋生蔓延。

第三，我國原有計劃經(jīng)濟體制的影響。新中國成立后，出于完成社會主義工業(yè)化和三大改造以及向前蘇聯(lián)學習的考慮，我國建立起了高度集中的計劃經(jīng)濟體制。受計劃經(jīng)濟體制的影響，政府在行政職能方面大包大攬，事無巨細都要過問，管了很多不該管、管不了也管不好的事情，對社會承擔起無限責任；在組織機構方面政企不分，對企業(yè)管得過多過細，把主要精力都用在了直接指揮企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動和對人財物的調(diào)撥分配上面，導致政府規(guī)模日趨龐大，冗員不斷增多，行政費用巨大，財政赤字居高不下；在管理方法方面習慣于運用行政權力發(fā)號施令，采用計劃、指令、審批等行政手段來管理社會公共事務、提供公共產(chǎn)品，管理手段單一，管理方式落后。特別是少數(shù)地方政府和個別政府部門一方面人浮于事、效率低下，另一方面卻通過亂收費、亂攤派、亂罰款來解決本單位的財政壓力，招致人民群眾的強烈不滿，從而嚴重損害了我國政府的形象。

三、新時期我國行政文化建設的對策

在全面建設小康社會的新時期，我國政府肩負著深入改革開放、推動發(fā)展方式轉變、調(diào)整經(jīng)濟結構的艱巨使命，這對于我國行政文化的發(fā)展提出了更高的要求。對此，我國政府應當從以下方面著手，建設良好健康的行政文化，解決目前行政文化中存在的問題。

首先，要創(chuàng)新政府制度，實現(xiàn)從管理行政向服務行政的轉變。制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性等特征，因而行政文化的創(chuàng)新首先應當從政府制度的創(chuàng)新入手。而政府制度的創(chuàng)新是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，其中最重要的是要確立服務行政模式。服務行政作為我國政府制度創(chuàng)新的“頂層設計”，對于政府工作提出了一系列的要求。服務行政要求政府明確自身定位，實現(xiàn)自身與市場的分開、與企業(yè)的分開、與事業(yè)單位的分開、與會中介組織的分開，把主要精力放到公共服務的提供上來，逐步形成惠及全民、公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務體系，切實提高自身為經(jīng)濟社會發(fā)展服務、為人民服務的能力和水平。服務行政要求政府對公共服務的流程進行再造和優(yōu)化，規(guī)范自身在提供公共產(chǎn)品及服務中的行為，制定科學合理的公共服務標準，保障公共服務的品質(zhì)，提高公眾對于公共服務的滿意度，從而不斷提高公共服務的績效。服務行政要求政府調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構，使公共服務支出占財政支出的比重逐年增大，保障公共服務擁有充足的財力基礎。服務行政還要求政府建立和健全公共服務的行政效能監(jiān)察體系，完善公共服務的行政責任落實機制和追究機制。對行政文化而言，服務行政的意義就在于它“用服務意識取代權力意志。對社會而言，它改變了凌駕于社會之上，作為社會主宰的角色，用新的權力服務功能定位來代替原有的權力控制的強制性。在這里，權力僅僅是公共行政服務于社會的必要手段，而不是作為社會的異化物而存在；是各種社會力量、不同社會階層和社會集團、相互沖突著的利益追求之間的整合力量，而不是壓迫整個社會的力量。這種權力價值的改變意味著權力針對于整個社會的至高無上性不再存在，代之以公共行政服務社會的質(zhì)量。隨著權力意志的衰減和服務意識的覺醒，公共行政服務于社會的質(zhì)量被提到了顯著位置。這樣一來，行政人員就不再單純是權力的掌握者和行使者，他掌握和行使權力完全從屬于服務的目的，他行使權力的主動性增強，他個人的能力在行使權力的過程中起到至關重要的作用。因而，公共行政針對于社會的權力至上性勢必被能力至上性所取代，進而形成能力本位的文化基礎?！保?］（p342）

其次，要創(chuàng)新政府形象，塑造服務人性化、具有親和力的政府形象。為此，應當在政府中實施CIS（英文Corporate Identity System，直譯為“組織識別系統(tǒng)”）戰(zhàn)略。一是要注重政府組織形象的整體規(guī)范性。“由于人類心理加工系統(tǒng)具有整體性，因此外界刺激越是不斷重復，越是有規(guī)范性，這些刺激或信息越是容易被人們所接受和認同。CIS作為一個系統(tǒng)，就是理念識別系統(tǒng)、行為識別系統(tǒng)和視覺識別系統(tǒng)三個子系統(tǒng)的有機統(tǒng)一。”這就要求政府在塑造組織形象的過程中，“從組織的宗旨和價值觀到政策和法令、管理制度和方法以及組織的徽標和建筑物以及人員的服飾等各個方面都必須體現(xiàn)規(guī)范性，實現(xiàn)標準化和統(tǒng)一化。惟其如此，才能在公眾心目中形成深刻而系統(tǒng)的印象，產(chǎn)生對組織形象的認同?！保?］二是政府要主動加強與公眾的對話、溝通和協(xié)商。各級公務員特別是領導干部應當保持我們黨從群眾中來、到群眾中去的優(yōu)良傳統(tǒng)，使政府的公共管理活動在深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的基礎上，做到切實珍惜民力和不斷實現(xiàn)民利。具體而言，政府應當“更多地注重外部的反應，建立通暢的對外溝通渠道，構建和諧的政府公共關系，建立政府與外部的互動關系。……政府管理必須高度重視與外部關系的協(xié)調(diào)，公共管理者必須親自協(xié)調(diào)與新聞媒體和公眾的關系，簡化辦事程序，廢止或修訂過時的規(guī)章制度，以使政府機構和公務員準確及時地吸納公眾的反應，為公眾提供快捷的優(yōu)質(zhì)服務；政府應當與公眾建立一種渠道暢通的信息傳播和溝通關系，及時處理公眾的抱怨，謀求組織與公眾利益的雙贏?！保?］三是對于少數(shù)公務員隊伍之中的害群之馬破壞政府形象的行為，如貪污受賄、徇私舞弊、貪贓枉法、官僚作風等等，一定要從嚴從快處理，追究其行政責任，對觸犯法律的還應依法追究其法律責任，以起到警示教育、取信于民的作用；對于那些全心全意為人民服務的公務員，則應給予物質(zhì)獎勵、精神激勵和提拔重用，并將其事跡通過大眾傳播媒介在公眾中廣泛宣傳。這樣一來，通過建立和運用權責一致、監(jiān)督到位、執(zhí)行有力、獎懲有效的約束激勵機制，有效地樹立和維護政府在公眾心目中的良好形象。

最后，要創(chuàng)新政府理念，推動公務員觀念的與時俱進。理念是行動的先導，正確的行動來自科學理念的指引，因而行政文化的創(chuàng)新最終要落實到政府理念的創(chuàng)新和公務員觀念的更新上來。一要樹立民主行政的理念，政府在公共管理活動中尊重和保障全體公民的知情權、表達權、參與權和同意權，真正做到情為民所系、權為民所用、利為民所謀。二要樹立法治行政的理念，政府在行使行政權力的過程中要嚴格遵守法律規(guī)定的權限和程序，自覺接受法律的約束和監(jiān)督，促進社會公平正義的實現(xiàn)，絕不能濫用權力、以權代法、違法亂紀、破壞法制。三要樹立高效行政的理念，政府及其公務員在實施公共管理、提供公共服務的過程中，要具有成本效益意識，節(jié)約行政資源，降低行政成本，通過主動務實、科學高效的行政，提高公共管理和公共服務的績效，建設資源節(jié)約型的廉價政府。四要樹立創(chuàng)新行政的理念，政府要積極向企業(yè)學習，勇于進取、敢于創(chuàng)新、善于開拓，不斷采用新的管理手段、管理工具和管理方法，提升政府公共管理的現(xiàn)代化水平。最后還要把上述理念內(nèi)化于公務員隊伍，使之在公務員的具體工作中得到貫徹和執(zhí)行，使行政文化成為名副其實的政府“軟實力”。

［1］［2］［3］［6］張康之.公共行政中的哲學與倫理［M］.中國人民大學出版社，2004.

［4］鄧小平.鄧小平文選（第2卷）［M］.人民出版社，1994.

［5］李景鵬.中國走向“善治”的路徑選擇［J］.中國行政管理，2001，（09）：16.

［7］呂舟雷.CIS戰(zhàn)略與行政管理［J］.中國行政管理，1999，（09）：17－18.

［8］張緊跟.導入CS戰(zhàn)略管理：我國行政改革的新思路［J］.廣東行政學院學報，2002，（06）：16－19.

（責任編輯：黃小育）

A Brief Discussion on Building Administrative Culture of Our Nation in the New Period

He Junwu

There are many problems of our nation in the new period，such as power－standard，conservative style，abusing power and corruption.The reasons of those problems are centralization administrative paradigm in ancient China，bureaucratic tradition and planned economy system in our nation.To solve those problems，we should build administrative culture of our nation by innovating government institution，the image of government and the notions of government.

new period；our nation；administrative culture；innovation

G05

A

1007－8207（2012）12－0041－04

2012－09－25

何俊武 （1977—），男，湖南永州人，淮海工學院法學院講師，博士，研究方向為公共管理基本理論及方法。

本文系2010年度江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目 “蘇北地區(qū)沿海開發(fā)之對策研究——基于行政戰(zhàn)略的視角”的階段性成果之一，項目編號：2010SJB810001。