基層政府侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利的原因分析

孫永軍，李抗抗

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)法律系，南京210095)

基層政府侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利的原因分析

孫永軍，李抗抗

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)法律系，南京210095)

宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民對土地享有的權(quán)利的重要內(nèi)容。近年來，一些地方基層政府侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。之所以出現(xiàn)這種狀況，是政府對宅基地發(fā)展權(quán)的壟斷、政府土地行政權(quán)行使的失范、土地征收程序的無序，村委會維護農(nóng)民宅基地權(quán)利的無力、基層民主不暢和農(nóng)民話語權(quán)的缺失等因素共同作用的結(jié)果。

農(nóng)民宅基地；宅基地征收；宅基地發(fā)展權(quán)

農(nóng)民的宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民因建筑住宅房屋而占有、使用集體土地的權(quán)利。依照我國物權(quán)法第152條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！稗r(nóng)村宅基地是農(nóng)民用于建造住房以及與居住生活有關(guān)的建筑物和設(shè)施的用地，包括農(nóng)民居住區(qū)內(nèi)的主房用地、附房用地以及曬場、庭院、宅旁綠地、圍墻、道路等用地，是一個復(fù)雜的土地利用綜合體?！盵1]但是，近年來一些基層政府打著改革創(chuàng)新及新農(nóng)村建設(shè)的旗號，違規(guī)違法撤村圈地，強迫農(nóng)民“上樓”，宅基地換房、換戶口，呈現(xiàn)侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利的亂象。這種狀況的存在不僅不能實現(xiàn)村民的居住權(quán)，也易引發(fā)上訪事件，甚至暴力沖突等極端事件，嚴重影響社會穩(wěn)定，損害政府形象。如何維護農(nóng)民的宅基地權(quán)利成為亟待解決的現(xiàn)實問題。對此，學(xué)者們進行了大量的研究，也提出許多具有建設(shè)性的對策。本文無意對這些對策性問題再進行探討，而是將視角鎖定于分析政府侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利得以發(fā)生的原因上，以期找出問題產(chǎn)生的癥結(jié)。綜觀之，導(dǎo)致基層政府侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利亂象的原因大致有以下幾個方面：

一、政府對農(nóng)村宅基發(fā)展權(quán)的壟斷

德國著名法學(xué)家馬克斯·韋伯在論述關(guān)于國家的概念時認為：“國家是一種在某個地區(qū)內(nèi)合法使用強制手段具有壟斷權(quán)的制度安排?！盵2]而政府是國家權(quán)力最正當?shù)拇碚吆托惺拐?。在我國，現(xiàn)行土地法律和制度安排賦予了政府實質(zhì)的宅基地處分權(quán)和土地市場的壟斷權(quán)，導(dǎo)致了政府對農(nóng)民宅基地利益的爭奪。

我國學(xué)者沈守愚較早從法學(xué)的角度將農(nóng)地發(fā)展權(quán)界定為“將農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的變更利用權(quán)”。[3]農(nóng)地發(fā)展權(quán)的基本觀念是發(fā)展農(nóng)地的權(quán)利，是一項可與農(nóng)地所有權(quán)分割而單獨處分的財產(chǎn)權(quán)，簡單地說，就是土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)。而宅基地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)中的一個重要組成部分，其最為重要的內(nèi)容是排他性收益權(quán)和處分權(quán)。目前，我國雖然沒有農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的明確規(guī)定，更缺少宅基地發(fā)展權(quán)的制度設(shè)計，但宅基地用途管制和宅基地征收審批制度卻隱含了宅基地發(fā)展權(quán)歸政府的邏輯。在宅基地征收過程中，政府按照法律和政策只對村民的部分損失進行補償，宅基地的增值收益基本歸政府所有，宅基地使用權(quán)人被排除在增值收益分配之外。政府決定征收宅基地也并非建立在與宅基地使用權(quán)人充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，而是直接公布征收決定，剝奪了村民的宅基地處分權(quán)。但從物權(quán)之財產(chǎn)權(quán)來看，宅基地發(fā)展權(quán)是宅基地使用權(quán)這種特殊權(quán)利體系中的一項基本權(quán)利。

政府對農(nóng)民宅基地發(fā)展權(quán)的壟斷鮮明地體現(xiàn)在政府擁有宅基地的最終處分權(quán)和壟斷土地一級市場上。政府擁有宅基地的最終處分權(quán)，是指在現(xiàn)有立法模式下，政府可以對集體所有的宅基地以征收的方式，使其變?yōu)閲型恋兀瑫r控制農(nóng)村宅基地進入市場流轉(zhuǎn)。之所以稱之為宅基地的最終處分權(quán)，是由于處分權(quán)是所有權(quán)的核心權(quán)利，它是由所有權(quán)主體所行使的，所以處分權(quán)主體的轉(zhuǎn)移，也就使得所有權(quán)行使主體發(fā)生了轉(zhuǎn)移，集體的宅基地所有權(quán)事實上被政府占據(jù)。征收的過程是政府和農(nóng)民之間利益博弈的過程，是宅基地利益的重新分配過程。因此，在宅基地的權(quán)力體系中，作為國家的代理人——政府擁有農(nóng)村宅基地的最終處分權(quán)和絕大部分的收益權(quán)，政府在土地資源的分配和管理上占據(jù)著絕對主導(dǎo)的地位，擁有著絕對的權(quán)力。從一定意義上講，現(xiàn)行的土地制度安排可以稱之為“政府壟斷”的制度安排。[4]地方政府的控制權(quán)不是與所有權(quán)和使用權(quán)平等的經(jīng)濟權(quán)利。政府強力進行拆遷的依據(jù)是，我國土地本身就為國家管理和控制，使用權(quán)人應(yīng)當隨時服從所有權(quán)人或管理者對土地的安排和調(diào)整，即政府可以隨時從農(nóng)民或者集體手中征收土地。而且，現(xiàn)行土地制度的框架下，政府既是土地資源的管理者，又是土地市場的主導(dǎo)者，是我國土地市場唯一合法的土地供應(yīng)者，包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的所有農(nóng)村集體土地只有經(jīng)過政府的征收才能夠進入市場，政府可以根據(jù)建設(shè)用地的需求，運用自身的公權(quán)力對農(nóng)民的土地進行強制性征用，村委會和村民個體的宅基地處分權(quán)通過此權(quán)力的行使被政府實際掌握，政府因此成為集體土地的所有者，宅基地的所有權(quán)和處分權(quán)從村民手中轉(zhuǎn)移給了政府。

政府之所以壟斷農(nóng)村宅基地的發(fā)展權(quán)，是因為宅基地本身能夠為政府的征收和轉(zhuǎn)讓帶來巨大的現(xiàn)實經(jīng)濟利益。在新古典經(jīng)濟學(xué)中，獲取地租是政府慣常的行為表現(xiàn)。周其仁認為國家是一個唯一可以合法使用暴力并具有“規(guī)模經(jīng)濟”的組織。國家有可能在自利傾向的誘導(dǎo)下憑借其獨一無二的地位索取高于其提供服務(wù)的租金，甚至干脆完全剝奪一部分產(chǎn)權(quán)來聚斂財富。他還指出，在中國國家控制的“全民”經(jīng)濟使一切排他性制度安排(在國內(nèi))成為多余，取消了權(quán)利的排他性，也就取消了資源利用的市場交易，國家對集體所有制的控制和干預(yù)，更易于為浪漫主義乃至于為所欲為所支配。[5]政府對宅基地的征收侵占是對村民宅基地發(fā)展權(quán)的壓抑，其實際上是政府憑借其國家賦予的強制力對農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)的壓抑。在現(xiàn)行的法律法規(guī)中，政府作為農(nóng)村宅基地的管理者所擁有的權(quán)力和作為土地資源市場的壟斷者的權(quán)力并沒有嚴格和明確的區(qū)分，政府成為集征收權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)于一身的龐大權(quán)力合體，而這又恰好成為地方政府搶占集體土地的借口。從這個意義上說，制度的不確定性非但不能增加制度的可信度，反而可能成為社會潛在矛盾的導(dǎo)火索。[6]

二、政府宅基地征收權(quán)行使的失范

1.擴張解釋“公共利益”。雖然政府從制度上壟斷了宅基地的發(fā)展權(quán)，使農(nóng)民的宅基地使用權(quán)的權(quán)能不能完全發(fā)揮甚至虛置，但現(xiàn)行法律畢竟對政府征收農(nóng)民的宅基地規(guī)定了限制程序和條件。如《憲法》第10條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！锻恋毓芾矸ā返?條也有類似的規(guī)定?！暗趯嵺`中，地方政府往往出于經(jīng)濟利益和政績的需要，對‘公共利益’作擴張性解讀，將促進經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的用地需求以及相關(guān)政府重點工程建設(shè)用地需求，甚至‘經(jīng)營城市’、‘土地儲備’也統(tǒng)統(tǒng)解釋為公共利益需要，從而超越公共利益的范疇，把許多非公共利益用地納入到土地征收范圍之內(nèi)，導(dǎo)致地方政府角色的錯位?！盵7]據(jù)國土部門調(diào)查，我國近年來征地用于公共利益的不到10%，征收后的土地被大量用于商業(yè)性開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)和所謂的招商引資等。政府對“公共利益”的寬泛解讀，實際上賦予了其征收農(nóng)民宅基地的正當性。

2.土地征收程序的失范。《征收土地公告辦法》《國土資源聽證規(guī)定》等法規(guī)和規(guī)章中也規(guī)定了政府征收宅基地的程序，這些規(guī)定如果嚴格貫徹的話也能在一定程度上限制政府對農(nóng)民宅基地權(quán)利的侵犯，但遺憾的是，實踐中先征地后辦理許可，村民難以參與征收過程，不按照公告程序告知征收事項，補償協(xié)議不經(jīng)聽證程序單方面規(guī)定等忽視程序、擱置程序和簡化程序的現(xiàn)象屢屢上演。

第一，在征地的協(xié)商環(huán)節(jié)中，農(nóng)民缺少訴求表達渠道。我國《土地管理法實施條例》第25條第三款規(guī)定，“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的村委會和農(nóng)民的意見?！庇绕湓谏婕按迕窬幼?quán)和生存權(quán)的宅基地征收過程中，政府應(yīng)當聽取村民個體的權(quán)利意見，否則將會導(dǎo)致侵犯村民基本權(quán)利。但我國法律在政府應(yīng)如何聽取村民意見以及聽取意見的處理方面都沒有硬性的法律規(guī)定，導(dǎo)致不尊重農(nóng)民基本權(quán)利的做法不斷重演，致使農(nóng)民失去了在征地過程中最佳的訴求表達機會，在征地拆遷問題上根本沒有議價的機會，根本無法與政府、開發(fā)商實現(xiàn)均衡、公平合理的利益分配。村民對于建在宅基地之上的屬于其私人財產(chǎn)的房屋，其處分權(quán)和知情權(quán)在強制拆遷過程中同樣被政府剝奪。第二，公告環(huán)節(jié)嚴重滯后。雖然我國《土地管理法》第46條規(guī)定“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”，第48條規(guī)定：“征地補償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當予以公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”但即使這種滯后公告制度，也只具有通告的意義，而且即使此種意義上的公告仍然沒有得到完全的執(zhí)行。政府的征收公告通常發(fā)布在距離村民很遠的政府辦公處，而非村民被征收的宅基地附近，導(dǎo)致村民很難了解到公告的內(nèi)容，更有甚者有的地方政府直接越過了這一環(huán)節(jié)。中國人民大學(xué)孔祥智教授針對439位被征地農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果顯示，在征地過程中，53.1%的村民反映政府征地沒有發(fā)布公告，63.1%的村民反映政府征地沒有發(fā)布征地補償公告。[8]第三，在最重要的征地補償費的安排環(huán)節(jié)，現(xiàn)行的法律法規(guī)對于征地補償費用的分配和使用規(guī)定模糊。法律雖然規(guī)定征地補償款由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有，由地方政府監(jiān)督，并且村委會應(yīng)當向村民公開征地補償款的使用情況，接受村民監(jiān)督，但并沒有規(guī)定征地補償款是否可以在村民中再分配，征地補償款屬于哪一級的集體經(jīng)濟組織所有，如果村委會不公開應(yīng)當承擔(dān)何種責(zé)任，如果村民的利益受到損害應(yīng)該通過何種途徑進行救濟等。這就造成了農(nóng)民在整個征地過程中喪失了所有表達意愿的機會。特別是對失去宅基地和房屋的村民應(yīng)如何進行補償，在現(xiàn)行的立法中并沒有明確的程序規(guī)定。

三、村委會維護農(nóng)民宅基地權(quán)利的無力

實踐中，由于受傳統(tǒng)思維的影響，政府特別是處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民都認為村委會更應(yīng)該是一級政府或準政府機關(guān)，村委會擁有的權(quán)力被看做是政府權(quán)力在農(nóng)村社會的延伸，村委會的行為在很大程度上受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的掌控，所以村委會的行為也被看做是政府機關(guān)的行政行為。因此，在歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)行體制的雙重作用之下，政府變相地把村委會變成了自己的附屬和派出機構(gòu)，相互間的關(guān)系仍為命令——服從關(guān)系，村委會在現(xiàn)實中處于一個很特殊地位，并且扮演著特殊的角色。

在農(nóng)村集體土地的征收過程中，雖然法律規(guī)定農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟組織所有，但實際上是由村委會享有，而村委會實質(zhì)上是政府的化身或基層政府在農(nóng)村地區(qū)的延伸。村委會雖然有權(quán)向政府反映村民的意見、要求和建議，但受傳統(tǒng)行政體制的影響，村委會職能發(fā)生異化，村委會和村干部往往會選擇順從政府的要求，漠視農(nóng)民的利益，甚至與政府合謀以圖得到政府的垂青。制度的缺陷導(dǎo)致了地方政府完全主導(dǎo)征地過程的現(xiàn)實,村委會作為村集體權(quán)利代表者卻成為政府權(quán)力的“幫手”，被征地農(nóng)民喪失自主權(quán)，村民個體無法顯示其存在和表達其利益，特別是在村干部利用宅基地征收中飽私囊時更是如此。我國《土地管理法實施條例》中規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”，這為村委會侵占農(nóng)民的利益提供了制度上的便利。雖然村集體對宅基地的所有權(quán)實際上被政府吸收，但其所擁有的對宅基地收益的處分權(quán)卻沒有被剝奪。在市場經(jīng)濟條件下，村委會基于自身的利益追求，又因其是農(nóng)村集體土地的所有者以及準政府的權(quán)力傾向，在宅基地征收收益的分配過程中，村委會或村干部在利益和權(quán)力的作用下會利用權(quán)力追求自身利益的最大化，將收益進行最大限度的吸收，村民的絕大部分宅基地收益被村委會侵占。最為重要的是我國大多數(shù)農(nóng)村的村委會干部目前仍不是由村民民主選舉產(chǎn)生的，這從根本上就決定了村委會不可能成為農(nóng)民利益的代理人和維護者，甚至一些村干部成為利用權(quán)力為自己牟取更多利益的農(nóng)村官僚。即使村委會有心站在農(nóng)民的立場上維護農(nóng)民的宅基地利益，但因政府壟斷了土地的發(fā)展權(quán)，村委會也無力與擁有強大公權(quán)力的政府進行抗衡，即使其認為政府征收集體土地不符合村委會的利益，也不能拒絕征收，阻止政府征收程序的啟動。因此，對于那些既無集體經(jīng)濟實力支撐，又幾乎完全喪失對村集體的政治和社會控制權(quán)能的村級組織而言，其根本就沒有能力在土地的開發(fā)或被征用過程中集合村民意志，代表他們與地方政府進行談判和交易。如此一來，當農(nóng)民的宅基地權(quán)利受到政府侵害時，只會出現(xiàn)村委會要么不愿意，要么無能力維護農(nóng)民的宅基地權(quán)利的狀況。

四、農(nóng)民宅基地話語權(quán)的缺失

雖然法律已經(jīng)賦予了農(nóng)民享有宅基地方面的權(quán)利，即使村委會不代表農(nóng)民的利益，農(nóng)民完全也可以自己維護自己的宅基地權(quán)利，但物權(quán)法、土地管理法中有關(guān)農(nóng)民的宅基地權(quán)利的規(guī)定卻缺乏程序性的保障措施，而程序性和救濟性規(guī)定的缺失實際直接造成了農(nóng)民在宅基地權(quán)利行使中的話語權(quán)缺失。最終的結(jié)果是，當自己的合法權(quán)利受到侵害時自己卻不能參與進去，影響決定。

1.農(nóng)民權(quán)利的缺失導(dǎo)致話語權(quán)缺失。我國當前征地過程中屢屢出現(xiàn)的糾紛，究其原因，是一些地方政府在宅基地征收過程中，忽視了一個關(guān)鍵的利益攸關(guān)者——農(nóng)民的權(quán)利造成的。作為農(nóng)民安身立命之處的宅基地，隨著房地產(chǎn)經(jīng)濟的飛速發(fā)展，產(chǎn)生了巨大的土地增值利益。然而，在農(nóng)村宅基地被征收和強制拆遷的過程中，農(nóng)民原本應(yīng)當享有的知情權(quán)、定價權(quán)和包括處分權(quán)、收益權(quán)在內(nèi)的宅基地發(fā)展權(quán)等各項權(quán)益卻被一一剝奪。因此很多農(nóng)民不僅沒能從城市開發(fā)中獲益，反而成為城市開發(fā)的犧牲品。即使參與博弈，又因為農(nóng)民自身組織資源渙散，缺乏與集體和政府交涉的能力，法律意識淡薄，其主張和權(quán)益也很難引起社會的共鳴，無法有效地維護自身的正當權(quán)益。

2.基層民主不暢導(dǎo)致農(nóng)民話語權(quán)缺失。我國農(nóng)村的許多地方，民主選舉雖然有較大進步，但基層政府內(nèi)定人選、“賄選”等現(xiàn)象還普遍存在，結(jié)果是許多地方村委會選舉中當選的是“四種人”，即所謂“富人”、“強人”、“惡人”和“頭人（宗族）”。這些人把持村委會，使民主決策、民主管理等流于形式。依照《中華人民共和國村民委員會組織法》第24條的規(guī)定，宅基地的使用方案經(jīng)村民會議或村民代表大會討論決定方可辦理。該法的第22條規(guī)定，召開村民會議，應(yīng)當有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應(yīng)當經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。該法第30條還規(guī)定，村民委員會實行村務(wù)公開制度?！锻恋毓芾矸ā芬惨?guī)定，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當將征收土地的補償費用的收支情況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，并接受監(jiān)督。這些規(guī)定均賦予了村民在宅基地申請、補償款分配上的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但在現(xiàn)實中，村委會選舉形式化，村主任和村支書往往由家族勢力強大、與政府有關(guān)系的人充當，村民對村委會的監(jiān)督難以有效實現(xiàn)，以至宅基地的處置權(quán)實際上落在個別村干部的手中。又加上法律規(guī)定宅基地屬于村集體所有，所以政府在征收宅基地的過程中采取的是“只面對集體不面對個人”的策略，致使絕大多數(shù)的宅基地處分決定都是由村委會或村干部做出的，而作為宅基地最重要的利益攸關(guān)者的農(nóng)民卻被排除在了利益協(xié)商和分配過程之外。村民無法知道征收的具體信息，無權(quán)決定拆與不拆，無權(quán)決定交易價格，甚至連自己房屋的面積都沒有資格決定，權(quán)利受到侵害便在所難免了。

結(jié)語

基層政府侵犯農(nóng)民宅基地的現(xiàn)象之所以常常發(fā)生，并非現(xiàn)行法律對農(nóng)民宅基地權(quán)利沒有規(guī)定，而是其賦予了政府實質(zhì)上對土地發(fā)展權(quán)的壟斷。在這種“合法”壟斷的前提下，農(nóng)民的宅基地權(quán)利就顯得十分脆弱，農(nóng)民很難從制度層面抵御政府的侵害。在政府“合法”土地發(fā)展壟斷權(quán)的庇佑下、在土地財政“GDP”政績觀的現(xiàn)實刺激下，宅基地征收中政府肆意解釋“公共利益”的范圍、征收程序的失范等大量土地行政權(quán)行使失范的現(xiàn)象存在便不難理解了。村委會作為農(nóng)民利益的代表者本應(yīng)代表農(nóng)民的利益與政府的不法侵害行為進行抗爭，但在目前我國現(xiàn)實情況下，村委會卻往往成為政府侵害農(nóng)民宅基地利益的配合者和幫手。而農(nóng)民個體分散、民主法制意識不強，又喪失了與政府博弈中的話語權(quán)和能力。因此，目前一些地方政府侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利的現(xiàn)象是政府濫用土地行政權(quán)、基層民主運行不暢、農(nóng)民缺乏話語權(quán)等多種因素共同作用的結(jié)果。從這個意義上看，試圖僅僅通過頒布諸如《農(nóng)村集體土地征收補償條例》這樣的法律，就從根本上解決政府對農(nóng)民土地權(quán)利的想法無疑是天真的。解決政府侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利問題必然是個系統(tǒng)的工程，它不僅有賴于立法層面對農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的賦予和保障，公平合理的農(nóng)村土地征收法的頒布，也有賴于農(nóng)民民主意識和能力的覺醒、政府和村委會關(guān)系的調(diào)整等方面的努力。

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F321.1

A

1002-7408（2012）05-0077-03

江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“江蘇農(nóng)村土地糾紛及解決機制研究”（2010SJD820019）與南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院萬國鼎青年學(xué)術(shù)基金項目的階段性研究成果

孫永軍（1975-），男，河南開封人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)法律系教師，法學(xué)博士，研究方向：訴訟法和土地法;李抗抗（1986-），男，河北唐山人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村法治研究中心，法學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟法和土地法。

[責(zé)任編輯:張亞茹]