《預(yù)算法》修訂需確立人大主導(dǎo)定位

■張千帆

1994年《預(yù)算法》頒布后，社會各界就曾發(fā)表過諸多不同意見。早在2004年，全國人大即啟動了《預(yù)算法》修改程序，直至今年才公布了修正案草案的二次審議稿，足見政府內(nèi)部不同部門之間的博弈也同樣激烈。此次修訂能否實質(zhì)性改善預(yù)算決策程序，直接關(guān)系到中國未來改革的方向。

《預(yù)算法》是規(guī)定國家預(yù)算決策機制的基本法律，其對于國計民生的重要性是不言而喻的?，F(xiàn)代社會離不開政府提供的公共服務(wù)，而公共服務(wù)需要財政投入。預(yù)算決定了政府可以花多少錢，以及更重要的，這些錢應(yīng)該花在哪里。預(yù)算太少，社會不足以維持必需的公共服務(wù)；預(yù)算太多，人民的財產(chǎn)即成為官員揮霍浪費的資本。近二十年來，財政預(yù)算年年快速增長，增長速度甚至遠超過GDP增速，表明政府財政聚集了越來越多的社會財富，但是每年的預(yù)算增長卻從未征求過社會意見。當(dāng)然，即便預(yù)算數(shù)字看起來恰到好處，也還需要有效的監(jiān)督機制，才能保證納稅人的錢確實被用在該用的地方。

這一切都表明，預(yù)算離不開民主過程。要保證“取之于民，用之于民”，人民自己得對政府預(yù)算有發(fā)言權(quán)。雖然人民未必有足夠的時間和信息決定自己的每一分錢花在哪里，但是他們可以選舉自己的代表替自己決定政府預(yù)算方案。預(yù)算方案代表著國家的重要公共利益。事實上，預(yù)算方案反映了立法目標(biāo)的實施重點。無論是義務(wù)教育、社會福利、環(huán)境保護還是社會治安、軍事國防，法律規(guī)定都只是表面文章，只有在財政預(yù)算中得到體現(xiàn)方能落實。各項任務(wù)在預(yù)算中所占的比重即體現(xiàn)了政府的年度工作重點，直接決定了國家發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。

當(dāng)然，由于行政開支占了財政預(yù)算的絕對多數(shù)，各國制定預(yù)算的程序通常是由行政首腦協(xié)調(diào)并匯總各部門預(yù)算，然后提交議會審議。在美國，總統(tǒng)還可以對國會兩院通過的預(yù)算案行使整體否決權(quán)，但是這些都不足以否定議會在審議和批準(zhǔn)預(yù)算過程中發(fā)揮的中心作用。在成熟的民主國家，議會不僅內(nèi)設(shè)專門的預(yù)算委員會，而且每年開會都會花費大量時間審議預(yù)算草案。如果議員們對某個行政部門不滿意，那么所采取的第一項措施往往就是削減其預(yù)算經(jīng)費；如果行政經(jīng)費被全部砍掉，那么這個行政機構(gòu)連同其所有職位就自行消失了。在責(zé)任內(nèi)閣國家，由于預(yù)算案是政府最重要的年度立法提案，議會不通過預(yù)算即意味著對內(nèi)閣表達最嚴(yán)重的不信任，內(nèi)閣必須集體辭職。通過這些方式，議會將預(yù)算決策權(quán)最終掌握在自己手里，從而在程序上保證了議會主導(dǎo)下的預(yù)算民主化。

在預(yù)算民主化的世界大趨勢面前，中國并不例外，《預(yù)算法》規(guī)定了各級人大對于批準(zhǔn)本級預(yù)算的權(quán)力。但是在實踐過程中，中國預(yù)算決策體制受制于諸多非民主因素的牽制。首先，各級人大選舉不規(guī)范、走過場，造成人大代表缺乏代表性，其代表選民監(jiān)督預(yù)算決策的動力嚴(yán)重不足。其次，絕大多數(shù)人大代表及常委會委員都是兼職代表，專業(yè)化程度嚴(yán)重不足。除了全國人大常委會下屬的預(yù)算工作委員會之外，各級人大均沒有專門的預(yù)算委員會。人大每次開會會期極短，多數(shù)代表只有兩三天時間審議預(yù)算，根本不足以深究任何預(yù)算細節(jié)。不少地方至今只提供粗線條的預(yù)算方案，也令代表們無從審查實質(zhì)性細節(jié)。最后，《預(yù)算法》賦予的人大審議權(quán)是相當(dāng)有限的。代表們只能對政府提出的預(yù)算案整體進行表決，而無權(quán)對預(yù)算的具體條目進行單獨表決。換言之，中國各級人大的預(yù)算審批權(quán)相當(dāng)于美國總統(tǒng)的整體否決權(quán)，或者全部通過、或者一概否決，而無從逐項通過或否決。這種限制造成立法與行政職權(quán)錯位，極大約束了各級人大的預(yù)算決策職能。在本質(zhì)上，中國目前的預(yù)算決策體制依然是行政主導(dǎo)。

《預(yù)算法》修正案草案的二次審議稿在預(yù)算程序上有所改善，譬如延長了財政部向全國人大財經(jīng)委提交預(yù)算初審的時間，明確規(guī)定了各級人大審查預(yù)算和決算的重點內(nèi)容等，但是這些局部修正并沒有改變《預(yù)算法》的行政主導(dǎo)本質(zhì)。例如不同預(yù)算科目間的預(yù)算資金調(diào)劑仍然和舊法一樣，“按國務(wù)院部門的規(guī)定報經(jīng)批準(zhǔn)”（第68條）。事實上，二次審議稿在若干方面明確強化了行政機構(gòu)的主導(dǎo)地位。譬如二次審議稿第7條規(guī)定預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算應(yīng)當(dāng)公開，這固然是好事，但是公開的具體辦法卻由國務(wù)院而非全國人大或常委會規(guī)定。此外，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算的收支范圍及其編制、執(zhí)行和實施步驟（第25條、第91條），國庫管理的具體辦法（第54條）以及中央和地方分稅制的財政管理辦法（第12條）等重要事項，也統(tǒng)統(tǒng)由國務(wù)院規(guī)定，地方各級政府之間的財政管理體制則由省級政府規(guī)定，僅需向同級人大備案。這些規(guī)定將有關(guān)預(yù)算的重大立法事項賦予行政部門，未能凸顯預(yù)算民主化所要求的各級人大的中心地位。

《預(yù)算法》修正自首次啟動以來已歷時八年，社會各界對修正案均有很高期待，而最迫切的期待莫過于提升各級人大在預(yù)算制定和監(jiān)督中的實質(zhì)作用。這是此次《預(yù)算法》修正可以做到，也應(yīng)該做到的。