預(yù)算法修正案要遵循一些基本原則

■馮興元

預(yù)算法修正案征求意見(jiàn)稿把“強(qiáng)化國(guó)家宏觀調(diào)控”目標(biāo)放到第一條總則里面。那是有問(wèn)題的。宏觀調(diào)控不是越加強(qiáng)越好。宏觀調(diào)控搞得不好，就把經(jīng)濟(jì)搞死了。只強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控，著眼于短期操作，眼中只有財(cái)政政策和貨幣政策是行不通的。相比于財(cái)政政策和貨幣政策，競(jìng)爭(zhēng)政策更重要。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，所有制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，都是需要的。那怎么辦？那就是修改預(yù)算法修正案征求意見(jiàn)稿中現(xiàn)行的措辭。加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，那不是往往就更加加大財(cái)政部門(mén)的權(quán)力了？我看就是?？梢砸髮⑺某伞翱茖W(xué)實(shí)施財(cái)政政策”，溫和一點(diǎn)。然后“保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展”目標(biāo)還需要保留，其后或其前可以加一條“維護(hù)納稅人權(quán)利”，因?yàn)椤额A(yù)算法》最核心的問(wèn)題就是要體現(xiàn)納稅人的權(quán)利和義務(wù)。

實(shí)際上，預(yù)算收入的取得本來(lái)需要由憲法、財(cái)政基本法或者稅收基本法做出基本的規(guī)定。這憲法當(dāng)中沒(méi)有就此做出規(guī)定，另外兩種法律在我國(guó)不存在。預(yù)算收入的取得是要通過(guò)立法的方式，也應(yīng)該作為原則放進(jìn)去。至少要把通過(guò)立法取得預(yù)算收入作為一般規(guī)則確立下來(lái)，不以立法方式取得的應(yīng)限于例外。但是，在我們現(xiàn)在的法律當(dāng)中，通過(guò)立法規(guī)定各種預(yù)算收入是例外，不是例外立法方式成為一種常規(guī)。至少這兩個(gè)比例關(guān)系要調(diào)整。

第四條規(guī)定，預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算。你看看，為什么要寫(xiě)“公共預(yù)算”，難道政府性基金和預(yù)算外收入等等就不是公共預(yù)算了，難道國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)方面增加的利潤(rùn)上繳就不是公共預(yù)算了？所以這個(gè)“公共預(yù)算”的概念有問(wèn)題的。要改為“一般公共預(yù)算”。

還有，《預(yù)算法》還需要考慮就中期預(yù)算做出規(guī)定。像申請(qǐng)破產(chǎn)的美國(guó)加州斯托克頓（Stockton）市，它的中期預(yù)算計(jì)劃非常細(xì)致，按5年，每年滾動(dòng)更新。比如說(shuō)去年通過(guò)的中期預(yù)算計(jì)劃涵括2012～2016年，今年通過(guò)的中期預(yù)算去掉2012年一年，涵括2013～2017年。這種中期預(yù)算非常重要。但是，這種中期預(yù)算我們的《預(yù)算法》修正案征求意見(jiàn)稿中一點(diǎn)都沒(méi)有反映。

我們中國(guó)是準(zhǔn)財(cái)政聯(lián)邦制框架。一個(gè)省就像歐洲一個(gè)國(guó)家那么大?？梢员M量讓各省對(duì)省內(nèi)的貧困地區(qū)提供轉(zhuǎn)移支付，中央提供一些配套性轉(zhuǎn)移支付，由此強(qiáng)化省級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)部各級(jí)政府的預(yù)算監(jiān)督作用。比如，在美國(guó)，地方政府是各州的創(chuàng)制物，各個(gè)市鎮(zhèn)實(shí)行自治管理，但是它們的預(yù)算都要報(bào)到州里接受合規(guī)性檢查。

此外，預(yù)算的基本原則方面還可以增加一些。比如維護(hù)個(gè)人基本權(quán)利的原則，輔助性原則和法定授權(quán)原則。輔助性原則是指把政府事權(quán)交由最低必要級(jí)次的政府級(jí)次來(lái)履行。廣義的輔助性原則還指涉市場(chǎng)或社會(huì)能夠承擔(dān)的事務(wù)，政府不予承擔(dān)。法定授權(quán)原則，即政府的權(quán)力是被立法授予的。在歐洲憲法草案中，維護(hù)個(gè)人基本權(quán)利原則、輔助性原則和（法定）授權(quán)原則是三大基本原則。政府的權(quán)力來(lái)源、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系和政府間關(guān)系都從中派生出來(lái)。這也適用于預(yù)算關(guān)系。